ARRÊT DE LA COUR

9 mars 1999 (1)

«Liberté d'établissement - Établissement d'une succursale par une société sans activité effective - Contournement du droit national - Refus d'immatriculation»

Dans l'affaire C-212/97,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, par le Højesteret (Danemark) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Centros Ltd

et

Erhvervs- og Selskabsstyrelsen,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 52, 56 et 58 du traité CE [aujourd'hui : articles 49, 52 et 54 TFUE],

LA COUR,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet, G. Hirsch et P. Jann, présidents de chambre, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón, M. Wathelet (rapporteur), R. Schintgen et K. M. Ioannou, juges,

avocat général: M. A. La Pergola,

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,

considérant les observations écrites présentées:

-    pour Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, par Kammeradvokaten, en la personne de Me Karsten Hagel-Sørensen, avocat à Copenhague,

-    pour le gouvernement danois, par M. Peter Biering, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

-    pour le gouvernement français, par Mme Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. Gautier Mignot, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en qualité d'agents,

-    pour le gouvernement néerlandais, par M. Adriaan Bos, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

-    pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme Stephanie Ridley, du Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, assistée de M. Derrick Wyatt, QC,

-    pour la Commission des Communautés européennes, par MM. Antonio Caeiro, conseiller juridique, et Hans Støvlbæk, membre du service juridique, en qualité d'agents,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, représenté par Me Karsten Hagel-Sørensen, du gouvernement français, représenté par M. Gautier Mignot, du gouvernement néerlandais, représenté par M. Marc Fierstra, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement suédois, représenté par M. Erik Brattgård, departementsråd au secrétariat juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. Derrick Wyatt, et de la Commission, représentée par MM. Antonio Caeiro et Hans Støvlbæk, à l'audience du 19 mai 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 16 juillet 1998,

rend le présent

Arrêt

1.

    Par ordonnance du 3 juin 1997, parvenue à la Cour le 5 juin suivant, le Højesteret a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, une question préjudicielle sur l'interprétation des articles 52, 56 et 58 du même traité [aujourd'hui : articles 49, 52 et 54 TFUE].

2.

    Cette question a été soulevée dans le cadre d'un litige opposant Centros Ltd (ci-après «Centros»), «private limited company» enregistrée le 18 mai 1992 en Angleterre et au pays de Galles, à Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (direction générale du commerce et des sociétés), relevant du ministère du Commerce danois, à propos du refus par cette administration d'immatriculer au Danemark une succursale de Centros.

3.

    Il ressort du dossier au principal que Centros n'a exercé aucune activité depuis sa création. La législation du Royaume-Uni ne soumettant les sociétés à responsabilité limitée à aucune exigence relative à la constitution et à la libération d'un capital social minimal, le capital social de Centros, qui s'élève à 100 UKL, n'a été ni libéré ni mis à la disposition de la société. Il est réparti en deux parts sociales détenues par M. et Mme Bryde, des ressortissants danois résidant au Danemark. Mme Bryde est le directeur de Centros, dont le siège est situé au Royaume-Uni, au domicile d'un ami de M. Bryde.

4.

    En droit danois, Centros, en tant que «private limited company», est considérée comme une société à responsabilité limitée étrangère. Les règles en matière d'immatriculation des succursales («filialer») de telles sociétés sont fixées par l'anpartsselskabslov (loi sur les sociétés à responsabilité limitée).

5.

    L'article 117 de cette loi disposait notamment:

«1)    Les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés de forme juridique analogue étrangères qui sont domiciliées dans un État membre des Communautés européennes peuvent exercer une activité au Danemark par le biais d'une succursale».

6.

    Durant l'été 1992, Mme Bryde a demandé à Erhvervs- og Selskabsstyrelsen d'immatriculer une succursale de Centros au Danemark.

7.

    Erhvervs- og Selskabsstyrelsen a refusé l'immatriculation au motif notamment que Centros, qui n'exerce aucune activité commerciale au Royaume-Uni, cherchait en réalité à constituer au Danemark non pas une succursale mais un établissement principal, en éludant les règles nationales relatives, notamment, à la libération d'un capital minimal fixé à 200 000 DKR par la loi n° 886 du 21 décembre 1991.

8.

    Centros a introduit devant l'Østre Landsret un recours à l'encontre de la décision de refus d'Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

9.

    L'Østre Landsret ayant fait droit aux arguments d'Erhvervs- og Selskabsstyrelsen dans un arrêt du 8 septembre 1995, Centros a porté son recours devant le Højesteret.

10.

    Dans le cadre de cette procédure, Centros soutient qu'elle remplit les conditions auxquelles la loi sur les sociétés à responsabilité limitée soumet l'immatriculation d'une succursale de société étrangère. Dès lors qu'elle a été légalement constituée au Royaume-Uni, elle serait en droit de constituer une succursale au Danemark en vertu de l'article 52 [aujourd'hui : article 49 TFUE], lu en combinaison avec l'article 58 du traité [aujourd'hui : article 54 TFUE].

11.

    Selon Centros, le fait de n'avoir exercé aucune activité depuis sa création au Royaume-Uni est sans incidence sur son droit de libre établissement. En effet, dans l'arrêt du 10 juillet 1986, Segers (79/85, Rec. p. 2375), la Cour aurait dit pour droit que les articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] s'opposaient à ce que les autorités d'un État membre refusent à un directeur de société le bénéfice d'un régime national de prestations d'assurance maladie au seul motif que la société avait son siège social dans un autre État membre, même si elle n'y exerçait pas d'activités commerciales.

12.

    Erhvervs- og Selskabsstyrelsen estime pour sa part que le refus d'immatriculation n'est pas contraire aux articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] dès lors que la constitution de la succursale au Danemark apparaît comme un moyen de se soustraire aux règles nationales relatives à la constitution et à la libération d'un capital minimal. Le refus d'immatriculation serait en outre justifié par la nécessité de protéger les créanciers publics ou privés et les cocontractants ou encore par la nécessité de lutter contre les faillites frauduleuses.

13.

    Dans ces conditions, le Højesteret a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Est-il compatible avec l'article 52 [aujourd'hui : article 49 TFUE], ainsi qu'avec les articles 56 et 58 , du traité CE [aujourd'hui : articles 52 et 54 TFUE] de refuser l'immatriculation d'une succursale d'une société établie dans un autre État membre et qui, sur la base d'un capital social de 100 UKL (environ 1 000 DKR), a été constituée légalement et existe en conformité avec la législation de cet État membre lorsque la société en cause n'exerce pas elle-même d'activités commerciales, mais qu'il est envisagé de constituer ladite succursale pour exercer l'ensemble de l'activité dans le pays où elle est constituée, et qu'il y a lieu de considérer que la méthode utilisée vise à éviter de constituer une société dans ce dernier État membre dans le but de se soustraire à la libération du capital minimum de 200 000 DKR (à présent 125 000 DKR)?»

14.

    Par sa question, le juge national demande en substance si les articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] s'opposent à ce qu'un État membre refuse l'immatriculation d'une succursale d'une société constituée en conformité avec la législation d'un autre État membre dans lequel elle a son siège sans y exercer d'activités commerciales lorsque la succursale est destinée à permettre à la société en cause d'exercer l'ensemble de son activité dans l'État où cette succursale sera constituée, en évitant d'y constituer une société et en éludant ainsi l'application des règles de constitution des sociétés qui y sont plus contraignantes en matière de libération d'un capital social minimal.

15.

    Il convient, à titre liminaire, de préciser qu'Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ne conteste aucunement que toute société par actions ou à responsabilité limitée ayant son siège dans un autre État membre puisse exercer une activité au Danemark au travers d'une succursale. Elle accepte donc, en règle générale, l'immatriculation au Danemark d'une succursale d'une société constituée selon le droit d'un autre État membre. Elle a notamment ajouté que, si Centros avait eu une activité commerciale en Angleterre et au pays de Galles, elle aurait accepté l'immatriculation au Danemark de sa succursale.

16.

    Selon le gouvernement danois, l'article 52 du traité [aujourd'hui : article 49 TFUE] ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce au principal, car il s'agirait d'une situation purement interne au Danemark. M. et Mme Bryde, ressortissants danois, auraient en effet constitué au Royaume-Uni une société n'y exerçant aucune activité effective dans le but exclusif d'exercer une activité au Danemark par l'intermédiaire d'une succursale et d'éviter ainsi l'application de la législation danoise relative à la constitution des sociétés à responsabilité limitée. Dans de telles circonstances, la constitution par des ressortissants d'un État membre d'une société dans un autre État membre ne constituerait pas un élément d'extranéité pertinent au regard du droit communautaire et notamment de la liberté d'établissement.

17.

    A cet égard, il convient d'observer qu'une situation dans laquelle une société constituée selon le droit d'un État membre dans lequel elle a son siège statutairedésire créer une succursale dans un autre État membre relève du droit communautaire. Il est sans importance à cet égard que la société n'ait été constituée dans le premier État membre qu'en vue de s'établir dans le second où serait exercé l'essentiel, voire l'ensemble, de ses activités économiques (voir, en ce sens, arrêt Segers, précité, point 16).

18.

    La circonstance que les époux Bryde ont constitué la société Centros au Royaume-Uni dans le but d'échapper à la législation danoise qui impose la libération d'un capital social minimal, qui n'a été contestée ni dans les observations écrites ni lors de l'audience, n'exclut pas non plus que la création par cette société britannique d'une succursale au Danemark relève de la liberté d'établissement au sens des articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE]. La question de l'application des articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] est, en effet, distincte de celle de savoir si un État membre peut prendre des mesures pour empêcher que, en recourant aux possibilités offertes par le traité, certains de ses ressortissants ne tentent de se soustraire abusivement à l'emprise de leur législation nationale.

19.

    Sur le point de savoir si, comme le prétendent les époux Bryde, le refus d'immatriculer au Danemark la succursale de leur société constituée selon le droit d'un autre État membre où elle a son siège constitue une entrave à la liberté d'établissement, il convient de rappeler que la liberté d'établissement reconnue par l'article 52 du traité [aujourd'hui : article 49 TFUE] aux ressortissants communautaires comporte pour ces derniers le droit d'accéder aux activités non salariées et de les exercer ainsi que celui de gérer et de constituer des entreprises dans les mêmes conditions que celles définies par la législation de l'État membre d'établissement pour ses propres ressortissants. En outre, l'article 58 du traité assimile aux personnes physiques, ressortissantes des États membres, les sociétés constituées en conformité avec la législation d'un État membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l'intérieur de la Communauté.

20.

    Il s'ensuit directement que ces sociétés ont le droit d'exercer leur activité dans un autre État membre par l'intermédiaire d'une agence, succursale ou filiale, la localisation de leur siège statutaire, de leur administration centrale ou de leur principal établissement servant à déterminer, à l'instar de la nationalité des personnes physiques, leur rattachement à l'ordre juridique d'un État membre (voir, en ce sens, arrêts Segers, point 13; du 28 janvier 1986, Commission/France, 270/83, Rec. p. 273, point 18; du 13 juillet 1993, Commerzbank, C-330/91, Rec. p. I-4017, point 13, et du 16 juillet 1998, ICI, C-264/96, Rec. p. I-4695, point 20).

21.

    Or, la pratique consistant, dans un État membre, à refuser, dans certaines circonstances, l'immatriculation d'une succursale d'une société ayant son siège dans un autre État membre, aboutit à empêcher des sociétés constituées en conformité avec la législation de cet autre État membre d'exercer le droit d'établissement qui leur est conféré par les articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE].

22.

    Par conséquent, une telle pratique constitue une entrave à l'exercice des libertés garanties par ces dispositions.

23.

    Selon les autorités danoises, les époux Bryde ne pourraient toutefois se prévaloir de ces dispositions, dès lors que le montage de sociétés qu'ils envisagent aurait pour seul but de contourner l'application du droit national régissant la constitution de sociétés à responsabilité limitée et constituerait de ce fait un usage abusif du droit d'établissement. Le royaume de Danemark serait par conséquent en droit de prendre des mesures pour s'opposer à un tel abus, en refusant l'immatriculation de la succursale.

24.

    Certes, il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'un État membre est en droit de prendre des mesures destinées à empêcher que, à la faveur des facilités créées en vertu du traité, certains de ses ressortissants ne tentent de se soustraire abusivement à l'emprise de leur législation nationale et que les justiciables ne sauraient abusivement ou frauduleusement se prévaloir des normes communautaires (voir, notamment, dans le domaine de la libre prestation de services, arrêts du 3 décembre 1974, Van Binsbergen, 33/74, Rec. p. 1299, point 13; du 3 février 1993, Veronica Omroep Organisatie, C-148/91, Rec. p. I-487, point 12, et du 5 octobre 1994, TV10, C-23/93, Rec. p. I-4795, point 21; en matière de liberté d'établissement, arrêts du 7 février 1979, Knoors, 115/78, Rec. p. 399, point 25, et du 3 octobre 1990, Bouchoucha, C-61/89, Rec. p. I-3551, point 14; en matière de libre circulation des marchandises, arrêt du 10 janvier 1985, Leclerc e.a., 229/83, Rec. p. 1, point 27; en matière de sécurité sociale, arrêt du 2 mai 1996, Paletta, C-206/94, Rec. p. I-2357, point 24; en matière de libre circulation des travailleurs, arrêt du 21 juin 1988, Lair, 39/86, Rec. p. 3161, point 43; en matière de politique agricole commune, arrêt du 3 mars 1993, General Milk Products, C-8/92, Rec. p. I-779, point 21; en matière de droit des sociétés, arrêt du 12 mai 1998, Kefalas e.a., C-367/96, Rec. p. I-2843, point 20).

25.

    Toutefois, si, dans de telles circonstances, les juridictions nationales peuvent, au cas par cas, en se fondant sur des éléments objectifs, tenir compte du comportement abusif ou frauduleux des personnes concernées pour leur refuser, le cas échéant, le bénéfice des dispositions du droit communautaire invoquées, elles doivent également, dans l'appréciation d'un tel comportement, prendre en considération les objectifs poursuivis par les dispositions communautaires en cause (arrêt Paletta, précité, point 25).

26.

    En l'espèce au principal, il convient de relever que les dispositions nationales dont les intéressés ont cherché à éviter l'application sont des règles régissant la constitution de sociétés et non des règles relatives à l'exercice de certaines activités professionnelles. Or, les dispositions du traité relatives à la liberté d'établissement visent précisément à permettre aux sociétés constituées en conformité avec la législation d'un État membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l'intérieur de la Communauté, d'exercerpar l'intermédiaire d'une agence, d'une succursale ou d'une filiale, des activités dans d'autres États membres.

27.

    Dans ces conditions, le fait, pour un ressortissant d'un État membre qui souhaite créer une société, de choisir de la constituer dans l'État membre dont les règles de droit des sociétés lui paraissent les moins contraignantes et de créer des succursales dans d'autres États membres ne saurait constituer en soi un usage abusif du droit d'établissement. En effet, le droit de constituer une société en conformité avec la législation d'un État membre et de créer des succursales dans d'autres États membres est inhérent à l'exercice, dans un marché unique, de la liberté d'établissement garantie par le traité.

28.

    A cet égard, la circonstance que le droit des sociétés ne soit pas complètement harmonisé dans la Communauté importe peu; au surplus, il est toujours loisible au Conseil, sur la base des pouvoirs que lui confère l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité CE, de compléter cette harmonisation.

29.

    En outre, il ressort du point 16 de l'arrêt Segers, précité, que le fait qu'une société n'exerce aucune activité dans l'État membre où elle a son siège et exerce ses activités uniquement dans l'État membre de sa succursale ne suffit pas à démontrer l'existence d'un comportement abusif et frauduleux permettant à ce dernier État membre de dénier à cette société le bénéfice des dispositions communautaires relatives au droit d'établissement.

30.

    Dans ces conditions, le refus, par un État membre, d'immatriculer la succursale d'une société constituée conformément au droit d'un autre État membre dans lequel elle a son siège au motif que la succursale est destinée à lui permettre d'exercer l'ensemble de son activité économique dans l'État d'accueil, avec pour conséquence que l'établissement secondaire échapperait aux règles nationales relatives à la constitution et à la libération d'un capital minimal, est incompatible avec les articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE], dans la mesure où il empêche toute mise en oeuvre du droit au libre établissement secondaire dont les articles 52 et 58 [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] visent précisément à assurer le respect.

31.

    Il convient enfin de se demander si la pratique nationale en cause ne pourrait être justifiée par les raisons qu'invoquent les autorités danoises.

32.

    Se référant tant à l'article 56 du traité qu'à la jurisprudence de la Cour relative aux raisons impérieuses d'intérêt général, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen soutient que l'obligation, pour les sociétés à responsabilité limitée, de constituer et de libérer un capital social minimal poursuit un double objectif: d'une part, renforcer la solidité financière des sociétés en vue de protéger les créanciers publics contre le risque de voir les créances publiques devenir irrécouvrables, car, à la différence des créanciers privés, ils ne peuvent garantir leurs créances par la constitution d'une sûreté ou d'une caution, et, d'autre part, de manière plus générale, protéger tousles créanciers, publics ou privés, en prévenant le risque de faillite frauduleuse due à l'insolvabilité de sociétés dont la capitalisation initiale était insuffisante.

33.

    Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ajoute qu'il n'existe pas de moyen moins contraignant d'atteindre ce double objectif. En effet, l'autre moyen de protéger les créanciers, à savoir l'instauration de règles prévoyant la possibilité de mettre en cause, à certaines conditions, la responsabilité personnelle des associés, serait plus contraignant que l'obligation de constituer et libérer un capital social minimal.

34.

    Après avoir relevé que les raisons invoquées ne relèvent pas de l'article 56 du traité, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité doivent remplir quatre conditions: elles doivent s'appliquer de manière non discriminatoire, se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (voir arrêts du 31 mars 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, point 32, et du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37).

35.

    Ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce au principal. Tout d'abord, la pratique en cause n'est pas à même d'atteindre l'objectif de protection des créanciers qu'elle est censée poursuivre puisque, si la société concernée avait exercé une activité au Royaume-Uni, sa succursale aurait été immatriculée au Danemark, alors même que les créanciers danois auraient pu être tout autant fragilisés.

36.

    Ensuite, la société en cause dans l'affaire au principal se présentant comme une société de droit anglais et non comme une société de droit danois, ses créanciers sont informés de ce qu'elle relève d'une législation différente de celle qui régit au Danemark la constitution des sociétés à responsabilité limitée et peuvent se référer à certaines règles de droit communautaire qui les protègent, telles la quatrième directive 78/660/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54 paragraphe 3 sous g) du traité et concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés (JO L 222, p. 11), et la onzième directive 89/666/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, concernant la publicité des succursales créées dans un État membre par certaines formes de société relevant du droit d'un autre État (JO L 395, p. 36).

37.

    En outre, contrairement à ce qui a été exposé par les autorités danoises, des mesures moins contraignantes ou moins attentatoires pour les libertés fondamentales, donnant par exemple la possibilité légale aux créanciers publics de prendre les garanties nécessaires, pourraient être prises.

38.

    Enfin, le fait qu'un État membre ne puisse pas refuser l'immatriculation d'une succursale d'une société constituée en conformité avec la législation d'un autre Étatmembre dans lequel elle a son siège n'exclut pas que ce premier État puisse prendre toute mesure de nature à prévenir ou à sanctionner les fraudes, soit à l'égard de la société elle-même, le cas échéant en coopération avec l'État membre dans lequel elle est constituée, soit à l'égard des associés dont il serait établi qu'ils cherchent en réalité, par le biais de la constitution d'une société, à échapper à leurs obligations vis-à-vis de créanciers privés ou publics établis sur le territoire de l'État membre concerné. En tout état de cause, la lutte contre la fraude ne saurait justifier une pratique de refus d'immatriculation d'une succursale de société ayant son siège dans un autre État membre.

39.

    Il convient donc de répondre à la question posée que les articles 52 et 58 du traité [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] s'opposent à ce qu'un État membre refuse l'immatriculation d'une succursale d'une société constituée en conformité avec la législation d'un autre État membre dans lequel elle a son siège sans y exercer d'activités commerciales lorsque la succursale est destinée à permettre à la société en cause d'exercer l'ensemble de son activité dans l'État où cette succursale sera constituée, en évitant d'y constituer une société et en éludant ainsi l'application des règles de constitution des sociétés qui y sont plus contraignantes en matière de libération d'un capital social minimal. Toutefois, cette interprétation n'exclut pas que les autorités de l'État membre concerné puissent prendre toute mesure de nature à prévenir ou à sanctionner les fraudes, soit à l'égard de la société elle-même, le cas échéant en coopération avec l'État membre dans lequel elle est constituée, soit à l'égard des associés dont il serait établi qu'ils cherchent en réalité, par le biais de la constitution d'une société, à échapper à leurs obligations vis-à-vis de créanciers privés ou publics établis sur le territoire de l'État membre concerné.

Sur les dépens

40.

    Les frais exposés par les gouvernements danois, français, néerlandais, suédois et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur la question à elle soumise par le Højesteret, par ordonnance du 3 juin 1997, dit pour droit:

Les articles 52 et 58 du traité CE [aujourd'hui : articles 49 et 54 TFUE] s'opposent à ce qu'un État membre refuse l'immatriculation d'une succursale d'une société constituée en conformité avec lalégislation d'un autre État membre dans lequel elle a son siège sans y exercer d'activités commerciales lorsque la succursale est destinée à permettre à la société en cause d'exercer l'ensemble de son activité dans l'État où cette succursale sera constituée, en évitant d'y constituer une société et en éludant ainsi l'application des règles de constitution des sociétés qui y sont plus contraignantes en matière de libération d'un capital social minimal. Toutefois, cette interprétation n'exclut pas que les autorités de l'État membre concerné puissent prendre toute mesure de nature à prévenir ou à sanctionner les fraudes, soit à l'égard de la société elle-même, le cas échéant en coopération avec l'État membre dans lequel elle est constituée, soit à l'égard des associés dont il serait établi qu'ils cherchent en réalité, par le biais de la constitution d'une société, à échapper à leurs obligations vis-à-vis de créanciers privés ou publics établis sur le territoire de l'État membre concerné.

Rodríguez Iglesias

Kapteyn

Puissochet

Hirsch

Jann

Mancini

Moitinho de Almeida

Gulmann

Murray

Edward

Ragnemalm

Sevón

Wathelet

Schintgen

Ioannou

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 mars 1999.

Le greffier

Le président

R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias

1: Langue de procédure: le danois.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

11 décembre 2007 (*)

«Transports maritimes − Droit d’établissement − Droits fondamentaux − Objectifs de la politique sociale communautaire − Action collective d’une organisation syndicale contre une entreprise privée − Convention collective de nature à dissuader une entreprise d’enregistrer un navire sous le pavillon d’un autre État membre»

Dans l’affaire C‑438/05,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Royaume-Uni), par décision du 23 novembre 2005, parvenue à la Cour le 6 décembre 2005, dans la procédure

International Transport Workers’ Federation,

Finnish Seamen’s Union

contre

Viking Line ABP,

OÜ Viking Line Eesti,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, A. Rosas, K. Lenaerts, U. Lõhmus et L. Bay Larsen, présidents de chambre, M. R. Schintgen (rapporteur), Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk, P. Kūris, E. Levits et A. Ó Caoimh, juges,

avocat général: M. M. Poiares Maduro,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 janvier 2007,

considérant les observations présentées:

–        pour International Transport Workers’ Federation, par M. M. Brealey, QC, assisté de Mme M. Demetriou, barrister, mandatés par Mme D. Fitzpatrick, solicitor,

–        pour Finnish Seamen’s Union, par M. M. Brealey, QC, assisté de Mme M. Demetriou, barrister, mandatés par M. J. Tatten, solicitor,

–        pour Viking Line ABP et OÜ Viking Line Eesti, par M. M. Hoskins, barrister, mandaté par MM. I. Ross et J. Blacker, solicitors,

–        pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme E. O’Neill, en qualité d’agent, assistée de M. D. Anderson, QC, ainsi que de M. J. Swift et de Mme S. Lee, barristers,

–        pour le gouvernement belge, par Mme A. Hubert, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement tchèque, par M. T. Boček, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement danois, par M. J. Molde, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement allemand, par M. M. Lumma et Mme C. Schulze-Bahr, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement estonien, par M. L. Uibo, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement français, par M. G. de Bergues et Mme O. Christmann, en qualité d’agents,

–        pour l’Irlande, par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de MM. E. Fitzsimons et B. O’Moore, SC, ainsi que par N. Travers, BL,

–        pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Albenzio, avvocato dello Stato,

–        pour le gouvernement letton, par Mmes E. Balode-Buraka et K. Bārdiŋa, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer et M. G. Hesse, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement polonais, par MM. J. Pietras et M. Korolec, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement finlandais, par Mmes E. Bygglin et A. Guimaraes-Purokoski, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse et Mme A. Falk, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement norvégien, par Mmes K. Waage et K. Fløistad ainsi que par M. F. Sejersted, en qualité d’agents,

–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. F. Benyon, J. Enegren et K. Simonsson, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 23 mai 2007,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 43 CE et, d’autre part, du règlement (CEE) n° 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers (JO L 378, p. 1).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant International Transport Workers’ Federation (Fédération internationale des ouvriers du transport, ci-après «ITF») ainsi que Finnish Seamen’s Union (Suomen Merimies-Unioni ry, Union des marins finlandais, ci-après «FSU»), d’une part, et Viking Line ABP (ci-après «Viking») ainsi que sa filiale OÜ Viking Line Eesti (ci-après «Viking Eesti»), d’autre part, au sujet d’une action collective et de menaces d’une telle action de nature à dissuader Viking de changer le pavillon finlandais de l’un de ses navires et d’enregistrer celui-ci sous le pavillon d’un autre État membre.

 Le cadre juridique

 La réglementation communautaire

3        L’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 4055/86 prévoit:

«La libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers est applicable aux ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services.»

 La réglementation nationale

4        Il ressort de la décision de renvoi que l’article 13 de la Constitution finlandaise, qui reconnaît à toute personne la liberté de former des groupements au sein d’une profession et la liberté de s’organiser en vue de sauvegarder d’autres intérêts, a été interprété comme permettant aux syndicats d’entamer des actions collectives à l’encontre de sociétés pour la défense des intérêts des travailleurs.

5        Toutefois, en Finlande, le droit de grève est soumis à certaines restrictions. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour suprême de cet État, il ne peut être exercé, notamment, lorsque la grève serait contraire aux bonnes mœurs ou interdite par le droit national ou par le droit communautaire.

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

6        Viking, une société de droit finlandais, est un opérateur important de transport par ferries. Elle exploite sept navires, dont le Rosella, qui assure, sous pavillon finlandais, la liaison maritime entre Tallinn (Estonie) et Helsinki (Finlande).

7        FSU est un syndicat finlandais de marins qui compte quelque 10 000 membres. Les membres de l’équipage du Rosella sont des adhérents de ce syndicat. FSU est affiliée à ITF, qui est une fédération internationale de syndicats d’ouvriers employés dans le secteur des transports et dont le siège se trouve à Londres (Royaume-Uni). ITF regroupe 600 syndicats établis dans 140 États différents.

8        Il ressort de la décision de renvoi que l’une des principales politiques mises en œuvre par ITF est sa campagne de lutte contre les pavillons de complaisance. Les objectifs essentiels de cette politique sont, d’une part, l’établissement d’un lien véritable entre le pavillon d’un navire et la nationalité du propriétaire ainsi que, d’autre part, la protection et l’amélioration des conditions de travail des équipages des navires sous pavillon de complaisance. ITF considère qu’un navire est enregistré sous un pavillon de complaisance lorsque la propriété effective et le contrôle du navire se situent dans un État autre que celui du pavillon sous lequel il est immatriculé. Seuls les syndicats établis dans l’État où se trouve le propriétaire effectif d’un navire ont, conformément à la politique d’ITF, le droit de conclure des accords collectifs visant ce navire. Cette campagne de lutte contre les pavillons de complaisance se concrétise par des boycotts et d’autres actions de solidarité entre les travailleurs.

9        Aussi longtemps que le Rosella bat pavillon finlandais, Viking est tenue, en vertu du droit finlandais et de la convention collective de travail applicable, de payer à l’équipage des salaires d’un niveau identique à ceux pratiqués en Finlande. Or, les salaires alloués aux équipages estoniens sont inférieurs à ceux dont bénéficient les équipages finlandais. L’exploitation du Rosella a été déficitaire du fait de la concurrence directe des navires estoniens assurant la même liaison à de moindres coûts salariaux. Plutôt que de céder ledit navire, Viking a projeté, au cours du mois d’octobre de l’année 2003, d’en changer le pavillon en l’enregistrant soit en Estonie, soit en Norvège, afin de pouvoir conclure une nouvelle convention collective avec un syndicat établi dans l’un de ces États.

10      Viking a, conformément au droit finlandais, fait part de son projet à FSU et à l’équipage du Rosella. Lors de réunions entre les parties, FSU a clairement exprimé son opposition à un tel projet.

11      Le 4 novembre 2003, FSU a adressé un message électronique à ITF qui faisait état du projet de changement de pavillon du Rosella. Ce message contenait en outre l’indication que «la propriété effective du Rosella se trouve en Finlande et que FSU conservait donc le droit de négociation avec Viking». Cette dernière a demandé à ITF de transmettre cette information à tous les syndicats affiliés et de les inviter à ne pas négocier avec Viking.

12      Le 6 novembre 2003, ITF a adressé une circulaire (ci-après la «circulaire ITF») à ses affiliés, dans laquelle elle leur enjoignait de s’abstenir d’entamer des négociations avec Viking ou Viking Eesti, les syndicats affiliés étant censés suivre cette recommandation en raison du principe de solidarité entre syndicats et du risque de se voir infliger une sanction en cas d’inobservation de ladite circulaire.

13      L’accord sur les effectifs applicable au Rosella a expiré le 17 novembre 2003, de sorte que FSU n’était plus, à partir de cette date, soumise à l’obligation de paix sociale imposée par le droit finlandais. Dès lors, elle a annoncé une grève en exigeant que Viking, d’une part, augmente les effectifs à bord du Rosella de huit personnes et, d’autre part, renonce à son projet de changement de pavillon de ce navire.

14      Viking a accordé les huit membres d’équipage supplémentaires mais a refusé de renoncer audit projet.

15      FSU n’étant toutefois pas disposée à consentir au renouvellement de l’accord sur les effectifs, elle a, par courrier du 18 novembre 2003, indiqué qu’elle n’acceptait un tel renouvellement qu’à la double condition, d’une part, que Viking s’engage, indépendamment d’un éventuel changement de pavillon du Rosella, à continuer de respecter le droit finlandais, la convention collective de travail applicable, l’accord général ainsi que l’accord sur les effectifs à bord dudit navire et, d’autre part, que l’éventuel changement de pavillon n’entraîne pas de licenciements de salariés travaillant à bord de l’un des navires battant pavillon finlandais appartenant à cette compagnie ni de modifications, sans le consentement des salariés, des conditions d’emploi. Dans des communiqués de presse, FSU justifiait sa position par la nécessité de protéger les emplois finlandais.

16      Le 17 novembre 2003, Viking a saisi le tribunal du travail (Finlande) afin de faire constater que, contrairement à la position défendue par FSU, l’accord sur les effectifs continuait à lier les parties. En se fondant sur sa thèse selon laquelle ledit accord était expiré, FSU a, en application de la loi finlandaise sur la médiation dans les conflits sociaux, annoncé son intention d’engager, le 2 décembre 2003, un mouvement de grève visant le Rosella.

17      Le 24 novembre 2003, Viking a appris l’existence de la circulaire ITF. Le lendemain, elle a introduit un recours devant le tribunal de première instance d’Helsinki (Finlande) en vue de faire interdire le mouvement de grève annoncé par FSU. Le tribunal du travail a fixé une audience de mise en état au 2 décembre 2003.

18      Selon la juridiction de renvoi, FSU était pleinement consciente du fait que sa revendication principale, selon laquelle, en cas de changement de pavillon, l’équipage devait continuer à être employé dans les conditions prévues par le droit finlandais et la convention collective applicable, rendait vain le changement de pavillon dès lors que ce changement avait comme objectif essentiel de permettre à Viking de réduire ses coûts salariaux. En outre, l’enregistrement du Rosella sous pavillon estonien aurait pour conséquence que Viking ne pourrait plus, à tout le moins en ce qui concerne le Rosella, bénéficier des aides d’État que le gouvernement finlandais accordait pour les navires battant pavillon finlandais.

19      Lors d’une procédure de conciliation, Viking s’est engagée, dans un premier temps, à ce que le changement de pavillon n’entraîne aucun licenciement. FSU ayant néanmoins refusé de renoncer à la grève, Viking a, le 2 décembre 2003, mis un terme au litige en acceptant les revendications de ce syndicat et en abandonnant ses poursuites judiciaires. Par ailleurs, elle s’est engagée à ne pas entamer la procédure de changement de pavillon avant le 28 février 2005.

20      Le 1er mai 2004, la République d’Estonie est devenue membre de l’Union européenne.

21      L’exploitation du Rosella étant restée déficitaire, Viking a persisté dans son intention d’enregistrer ledit navire sous pavillon estonien. La circulaire ITF étant restée en vigueur du fait qu’ITF ne l’a jamais retirée, la demande adressée par cette dernière aux syndicats affiliés et relative au Rosella est restée effective.

22      Le 18 août 2004, Viking a saisi la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Commercial Court) (Royaume-Uni), d’un recours visant à faire déclarer l’action d’ITF et de FSU contraire à l’article 43 CE, à ordonner le retrait de la circulaire ITF et à enjoindre à FSU de ne pas entraver les droits dont bénéficie Viking en application du droit communautaire.

23      Par jugement du 16 juin 2005, ladite juridiction a fait droit à la demande de Viking au motif que l’action collective ainsi que les menaces d’action collective d’ITF et de FSU imposaient des restrictions à la liberté d’établissement contraires à l’article 43 CE et, subsidiairement, constituaient des restrictions illégales à la libre circulation des travailleurs ainsi qu’à la libre prestation des services au sens des articles 39 CE et 49 CE.

24      Le 30 juin 2005, ITF et FSU ont interjeté appel dudit jugement devant la juridiction de renvoi. À l’appui de leur recours, elles ont notamment fait valoir que le droit des syndicats de mener une action collective pour préserver des emplois constitue un droit fondamental reconnu par le titre XI du traité CE, en particulier par l’article 136 CE, dont le premier alinéa prévoit que «[l]a Communauté et les États membres, conscients des droits sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989, ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions».

25      En effet, la mention, dans ladite disposition, de la charte sociale européenne et de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs impliquerait une référence au droit de grève reconnu par ces instruments juridiques. Les syndicats auraient dès lors le droit de mener une action collective à l’encontre d’un employeur établi dans un État membre afin de le dissuader de délocaliser une partie ou la totalité de son entreprise dans un autre État membre.

26      Se poserait dès lors la question de savoir si le traité entend interdire une action syndicale dans l’hypothèse où elle vise à empêcher un employeur de faire usage, pour des raisons économiques, de la liberté d’établissement. Or, par analogie avec ce que la Cour aurait jugé à propos du titre VI du traité (arrêts du 21 septembre 1999, Albany, C‑67/96, Rec. p. I‑5751; du 12 septembre 2000, Pavlov e.a., C‑180/98 à C‑184/98, Rec. p. I‑6451, et du 21 septembre 2000, van der Woude, C‑222/98, Rec. p. I‑7111), le titre III dudit traité ainsi que les articles de celui-ci relatifs à la libre circulation des personnes et des services ne trouveraient pas à s’appliquer aux «authentiques activités syndicales».

27      Dans ces conditions, considérant que la solution du litige dont elle est saisie dépend de l’interprétation du droit communautaire, la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«Champ d’application des dispositions relatives à la libre circulation

1)      Lorsqu’un syndicat ou une association de syndicats mène une action collective à l’encontre d’une entreprise privée afin d’obliger cette dernière à conclure une convention collective de travail avec un syndicat établi dans un État membre particulier, ce qui a pour effet de rendre inutile pour cette entreprise le changement de pavillon d’un navire au profit de celui d’un autre État membre, cette action échappe-t-elle au champ d’application de l’article 43 CE et/ou du règlement […] n° 4055/86 […], en raison de la politique sociale communautaire comprenant entre autres le titre XI du traité CE et, en particulier, par analogie au raisonnement de la Cour dans l’arrêt […] Albany ([précité], points 52 à 64)?

Effet direct horizontal

2)      L’article 43 CE et/ou le règlement n° 4055/86 ont-ils un effet direct horizontal de manière à conférer des droits à une entreprise privée susceptibles d’être opposés à une autre partie privée et, en particulier, à un syndicat ou à une association de syndicats en ce qui concerne une action collective menée par ce syndicat ou cette association de syndicats?

Existence de restrictions à la libre circulation

3)      Lorsqu’un syndicat ou une association de syndicats mène une action collective à l’encontre d’une entreprise privée afin d’obliger cette dernière à conclure une convention collective de travail avec un syndicat établi dans un État membre particulier, ce qui a pour effet de rendre inutile pour cette entreprise le changement de pavillon d’un navire au profit de celui d’un autre État membre, cette action constitue-t-elle une restriction aux fins de l’article 43 CE et/ou du règlement n° 4055/86?

4)      Une politique menée par une association de syndicats selon laquelle les navires devraient battre le pavillon du pays dans lequel se trouvent la propriété effective et le contrôle du navire, de sorte que les syndicats établis dans le pays de la propriété effective d’un navire ont le droit de conclure des conventions collectives de travail en ce qui concerne ce navire, est-elle une restriction directement discriminatoire, indirectement discriminatoire ou non discriminatoire selon l’article 43 CE ou le règlement n° 4055/86?

5)      En déterminant si l’action collective menée par un syndicat ou une association de syndicats constitue une restriction directement discriminatoire, indirectement discriminatoire ou non discriminatoire selon l’article 43 CE ou le règlement n° 4055/86, l’intention subjective du syndicat menant l’action est-elle pertinente ou la juridiction nationale doit-elle trancher la question en se référant uniquement aux effets objectifs de cette action?

Établissement/services

6)      Lorsqu’une société mère est établie dans l’État membre A et qu’elle projette de s’établir dans l’État membre B en y transférant le pavillon d’un navire qui doit être exploité par une filiale à 100 % existant dans l’État membre B et soumise à la gestion et au contrôle de la société mère:

a)      la menace d’une action collective ou l’action collective même menée par un syndicat ou une association de syndicats, qui tenterait de faire de l’opération décrite ci-dessus un exercice inutile du droit d’établissement que l’article 43 CE confère à la société mère, est-elle susceptible de constituer une restriction de ce droit, et

b)      après le changement de pavillon du navire, la filiale est-elle en droit de se fonder sur le règlement n° 4055/86 en ce qui concerne les services qu’elle fournit de l’État membre B vers l’État membre A?

 Justification

 Discrimination directe

7)      Si l’action collective menée par un syndicat ou une association de syndicats constitue une restriction directement discriminatoire selon l’article 43 CE ou le règlement n° 4055/86, peut-elle en principe être justifiée sur le fondement de l’exception d’ordre public énoncée à l’article 46 CE:

a)      au motif que l’exercice d’une action collective (dont le mouvement de grève) est un droit fondamental protégé par le droit communautaire, et/ou

b)      en raison de la protection des travailleurs?

 La politique d’[ITF]: justification objective

8)      La mise en œuvre par une association de syndicats d’une politique selon laquelle les navires devraient battre le pavillon du pays dans lequel se trouve la propriété effective et le contrôle du navire, de sorte que les syndicats établis dans le pays de la propriété effective d’un navire ont le droit de conclure des conventions collectives de travail en ce qui concerne ce navire, respecte-t-elle un juste équilibre entre, d’une part, le droit social fondamental de mener une action collective et, d’autre part, la liberté d’établissement et la libre prestation des services, et est-elle objectivement justifiée, appropriée, proportionnée et conforme au principe de reconnaissance mutuelle?

Les actions de FSU: justification objective

9)      Lorsque:

–        une société mère établie dans l’État membre A est propriétaire d’un navire battant pavillon de l’État membre A et ’elle fournit des services de ferry entre l’État membre A et l’État membre B en utilisant ce navire;

–        la société mère souhaite changer le pavillon du navire au profit de celui de l’État membre B pour appliquer des conditions d’emploi moins favorables que celles en vigueur dans l’État membre A;

–        la société mère dans l’État membre A est propriétaire à 100 % d’une filiale établie dans l’État membre B et cette filiale est soumise à sa gestion et à son contrôle;

–        ’il est prévu que la filiale exploitera le navire une fois qu’il aura été transféré sous le pavillon de l’État membre B avec un équipage recruté dans l’État membre B, couvert par une convention collective de travail négociée avec un syndicat affilié à ITF, situé dans l’État membre B;

–        la société mère conservera la propriété effective du navire et le navire seul sera affrété auprès de la filiale;

–        le navire continuera de fournir quotidiennement des services de ferry entre l’État membre A et l’État membre B;

–        ’un syndicat établi dans l’État membre A mène une action collective pour obliger la société mère et/ou la société filiale à conclure une convention collective de travail avec lui, qui appliquera à l’équipage du navire des modalités acceptables pour le syndicat établi dans l’État membre A, même après changement de pavillon, et qui a pour effet de rendre inutile pour la société mère le changement de pavillon du navire au profit de celui de l’État membre B,

ce mouvement de grève collectif respecte-t-il un juste équilibre entre, d’une part, le droit social fondamental de mener une action collective et, d’autre part, la liberté d’établissement et la libre prestation des services, et est-il objectivement justifié, approprié, proportionné et conforme au principe de reconnaissance mutuelle?

10)      La réponse à la neuvième question serait-elle différente si la société mère s’engageait devant une juridiction, en son nom propre et au nom de toutes les sociétés du même groupe, à ne pas mettre fin, en raison du changement de pavillon, à l’emploi de toute personne employée par elles (engagement qui n’exigeait pas le renouvellement des contrats de travail à courte durée et n’empêchait pas la réaffectation de tout salarié à des conditions équivalentes)?»

 Sur les questions préjudicielles

 Observations liminaires

28      Il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 234 CE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. Néanmoins, la Cour a estimé ne pas pouvoir statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale lorsqu’il apparaît de manière manifeste, notamment, que l’interprétation du droit communautaire demandée par cette juridiction n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou lorsque le problème soumis à la Cour est de nature hypothétique (voir arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, points 59 et 61, ainsi que du 25 octobre 2005, Schulte, C‑350/03, Rec. p. I‑9215, point 43).

29      En l’espèce, la demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, des dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement et, d’autre part, du règlement n° 4055/86 portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes.

30      Force est cependant de constater que, dans la mesure où la question relative à la libre prestation des services n’est susceptible de se poser que postérieurement au changement de pavillon du Rosella envisagé par Viking et dès lors que, à la date à laquelle les questions préjudicielles ont été soumises à la Cour, un tel changement n’avait pas encore eu lieu, la demande de décision préjudicielle a un caractère hypothétique et est donc irrecevable pour autant qu’elle porte sur l’interprétation du règlement n° 4055/86.

31      Dans ces conditions, il y a lieu de répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi uniquement en ce qu’elles visent l’interprétation de l’article 43 CE.

 Sur la première question

32      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 43 CE doit être interprété en ce sens qu’est soustraite à son champ d’application une action collective engagée par un syndicat ou un groupement de syndicats à l’encontre d’une entreprise aux fins d’amener cette dernière à conclure une convention collective dont le contenu est de nature à la dissuader de faire usage de la liberté d’établissement.

33      À cet égard, il convient de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que les articles 39 CE, 43 CE et 49 CE ne régissent pas seulement l’action des autorités publiques, mais s’étendent également aux réglementations d’une autre nature qui visent à régler, de façon collective, le travail salarié, le travail indépendant et les prestations de services (voir arrêts du 12 décembre 1974, Walrave et Koch, 36/74, Rec. p. 1405, point 17; du 14 juillet 1976, Donà, 13/76, Rec. p. 1333, point 17; Bosman, précité, point 82; du 11 avril 2000, Deliège, C‑51/96 et C‑191/97, Rec. p. I‑2549, point 47; du 6 juin 2000, Angonese, C‑281/98, Rec. p. I‑4139, point 31, ainsi que du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Rec. p. I‑1577, point 120).

34      Les conditions de travail dans les différents États membres étant régies tantôt par la voie de dispositions d’ordre législatif ou réglementaire, tantôt par des conventions collectives et d’autres actes conclus ou adoptés par des personnes privées, une limitation des interdictions prévues par lesdits articles aux actes de l’autorité publique risquerait de créer des inégalités quant à leur application (voir, par analogie, arrêts précités Walrave et Koch, point 19; Bosman, point 84, et Angonese, point 33).

35      En l’espèce, il convient de constater, d’une part, que l’organisation d’actions collectives par les syndicats de travailleurs doit être considérée comme relevant de l’autonomie juridique dont ces organismes, qui ne constituent pas des entités de droit public, disposent au titre de la liberté syndicale qui leur est reconnue, notamment, par le droit national.

36      D’autre part, ainsi que FSU et ITF le font valoir, des actions collectives telles que celles en cause au principal, qui peuvent constituer l’ultime recours des organisations syndicales pour faire aboutir leur revendication visant à régler de façon collective le travail des salariés de Viking, doivent être considérées comme étant inextricablement liées à la convention collective dont FSU poursuit la conclusion.

37      Il s’ensuit que des actions collectives telles que celle visée par la première question posée par la juridiction de renvoi relèvent, en principe, du champ d’application de l’article 43 CE.

38      Cette conclusion n’est pas remise en cause par les différents arguments invoqués par FSU, ITF et certains des États membres ayant soumis des observations à la Cour à l’appui de la thèse contraire à celle énoncée au point précédent.

39      Tout d’abord, le gouvernement danois fait valoir que le droit d’association, le droit de grève et le droit de lock-out échappent au domaine de la liberté fondamentale énoncée à l’article 43 CE puisque, conformément à l’article 137, paragraphe 5, CE, tel que modifié par le traité de Nice, la Communauté n’est pas compétente pour réglementer ces droits.

40      À cet égard, il suffit de rappeler que, s’il est vrai que, dans les domaines ne relevant pas de la compétence de la Communauté, les États membres restent, en principe, libres de fixer les conditions d’existence des droits en cause et les modalités d’exercice de ces droits, il n’en demeure pas moins que, dans l’exercice de cette compétence, lesdits États sont néanmoins tenus de respecter le droit communautaire (voir par analogie, en ce qui concerne le domaine de la sécurité sociale, arrêts du 28 avril 1998, Decker, C‑120/95, Rec. p. I‑1831, points 22 et 23, ainsi que Kohll, C‑158/96, Rec. p. I‑1931, points 18 et 19; en ce qui concerne la fiscalité directe, arrêts du 4 mars 2004, Commission/France, C‑334/02, Rec. p. I‑2229, point 21, et du 13 décembre 2005, Marks & Spencer, C‑446/03, Rec. p. I‑10837, point 29).

41      Par conséquent, la circonstance que l’article 137 CE ne s’applique ni au droit de grève ni au droit de lock-out n’est pas de nature à soustraire une action collective telle que celle en cause au principal à l’application de l’article 43 CE.

42      Ensuite, selon les observations des gouvernements danois et suédois, le droit de mener une action collective, y compris le droit de grève, constituerait un droit fondamental qui serait, en tant que tel, soustrait au champ d’application de l’article 43 CE.

43      À cet égard, il convient de relever que le droit de mener une action collective, y compris le droit de grève, est reconnu tant par différents instruments internationaux auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré, tels que la charte sociale européenne, signée à Turin le 18 octobre 1961, d’ailleurs expressément mentionnée à l’article 136 CE, et la convention n° 87 concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, adoptée le 9 juillet 1948 par l’Organisation internationale du travail, que par des instruments élaborés par lesdits États membres au niveau communautaire ou dans le cadre de l’Union, tels que la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs adoptée lors de la réunion du Conseil européen tenue à Strasbourg le 9 décembre 1989, également mentionnée à l’article 136 CE, et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1).

44      Si le droit de mener une action collective, y compris le droit de grève, doit donc être reconnu en tant que droit fondamental faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire dont la Cour assure le respect, il n’en demeure pas moins que son exercice peut être soumis à certaines restrictions. En effet, ainsi que le réaffirme l’article 28 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lesdits droits sont protégés conformément au droit communautaire et aux législations et pratiques nationales. Par ailleurs, ainsi qu’il ressort du point 5 du présent arrêt, selon le droit finlandais, le droit de grève ne peut être exercé, notamment, lorsque la grève serait contraire aux bonnes mœurs ou interdite par le droit national ou communautaire.

45      À cet égard, la Cour a déjà jugé que la protection des droits fondamentaux constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d’une liberté fondamentale garantie par le traité, telle que la libre circulation des marchandises (voir arrêt du 12 juin 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec. p. I‑5659, point 74) ou la libre prestation des services (voir arrêt du 14 octobre 2004, Omega, C‑36/02, Rec. p. I‑9609, point 35).

46      Cependant, dans les arrêts précités Schmidberger et Omega, la Cour a jugé que l’exercice des droits fondamentaux en cause, à savoir respectivement les libertés d’expression et de réunion ainsi que le respect de la dignité humaine, n’échappe pas au champ d’application des dispositions du traité et elle a considéré que cet exercice doit être concilié avec les exigences relatives aux droits protégés par ledit traité et conforme au principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêts précités Schmidberger, point 77, et Omega, point 36).

47      Il découle de ce qui précède que le caractère fondamental s’attachant au droit de mener une action collective n’est pas de nature à faire échapper les actions collectives en cause au principal au champ d’application de l’article 43 CE

48      Enfin, FSU et ITF soutiennent que le raisonnement adopté par la Cour dans son arrêt Albany, précité, doit être appliqué par analogie dans l’affaire au principal, puisque certaines restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services sont inhérentes aux actions collectives menées dans le cadre d’une négociation collective.

49      À cet égard, il convient de rappeler que, au point 59 de l’arrêt Albany, précité, la Cour, après avoir constaté que certains effets restrictifs de la concurrence sont inhérents aux accords collectifs conclus entre des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs, a cependant jugé que les objectifs de politique sociale poursuivis par de tels accords seraient sérieusement compromis si les partenaires sociaux étaient soumis à l’article 85, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 81, paragraphe 1, CE) dans la recherche en commun de mesures destinées à améliorer les conditions d’emploi et de travail.

50      La Cour en a déduit, au point 60 de l’arrêt Albany, précité, que des accords conclus dans le cadre de négociations collectives entre partenaires sociaux en vue de tels objectifs doivent être considérés, en raison de leur nature et de leur objet, comme ne relevant pas de l’article 85, paragraphe 1, du traité.

51      Force est toutefois de constater que ce raisonnement ne saurait être transposé aux libertés fondamentales énoncées au titre III dudit traité.

52      En effet, contrairement à ce que font valoir FSU et ITF, il ne peut être considéré qu’il serait inhérent à l’exercice même de la liberté syndicale et du droit de mener une action collective de porter une certaine atteinte auxdites libertés fondamentales.

53      Par ailleurs, il convient de souligner que la circonstance qu’un accord ou une activité sont soustraits au champ d’application des dispositions du traité relatives à la concurrence n’a pas pour conséquence que cet accord ou cette activité sont également exclus du champ d’application des dispositions du même traité relatives à la libre circulation des personnes ou des services, dès lors que lesdites dispositions répondent les unes et les autres à des conditions d’application propres (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2006, Meca-Medina et Majcen/Commission, C‑519/04 P, Rec. p. I‑6991).

54      Enfin, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que les clauses de conventions collectives ne sont pas soustraites au champ d’application des dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes (arrêts du 15 janvier 1998, Schöning-Kougebetopoulou, C‑15/96, Rec. p. I‑47; du 24 septembre 1998, Commission/France, C‑35/97, Rec. p. I‑5325, et du 16 septembre 2004, Merida, C‑400/02, Rec. p. I‑8471).

55      Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 43 CE doit être interprété en ce sens que, en principe, n’est pas soustraite au champ d’application de cet article une action collective engagée par un syndicat ou un groupement de syndicats à l’encontre d’une entreprise aux fins d’amener cette dernière à conclure une convention collective dont le contenu est de nature à la dissuader de faire usage de la liberté d’établissement.

 Sur la deuxième question

56      Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 43 CE est de nature à conférer des droits à une entreprise privée susceptibles d’être opposés à un syndicat ou à une association de syndicats.

57      En vue de répondre à cette question, il convient de rappeler qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour que l’abolition entre les États membres des obstacles à la libre circulation des personnes et à la libre prestation des services serait compromise si la suppression des barrières d’origine étatique pouvait être neutralisée par des obstacles résultant de l’exercice de leur autonomie juridique par des associations et des organismes ne relevant pas du droit public (voir arrêts précités Walrave et Koch, point 18; Bosman, point 83; Deliège, point 47; Angonese, point 32, et Wouters e.a., point 120).

58      La Cour a en outre déjà jugé, d’une part, que le fait que certaines dispositions du traité sont formellement adressées aux États membres n’exclut pas que des droits puissent être conférés simultanément à tout particulier intéressé à l’observation des obligations ainsi définies et, d’autre part, que l’interdiction de porter atteinte à une liberté fondamentale prévue par une disposition du traité ayant un caractère impératif s’impose notamment à toutes les conventions visant à régler de façon collective le travail salarié (voir, en ce sens, arrêt du 8 avril 1976, Defrenne, 43/75, Rec. p. 455, points 31 et 39).

59      Or, de telles considérations doivent également valoir pour l’article 43 CE qui consacre une liberté fondamentale.

60      En l’espèce, force est de constater que, ainsi qu’il ressort des points 35 et 36 du présent arrêt, les actions collectives menées par FSU et ITF ont pour objectif la conclusion d’une convention qui doit régler de façon collective le travail des salariés de Viking et que ces deux syndicats constituent des organismes qui ne sont pas des entités de droit public et qui exercent l’autonomie juridique qui leur est reconnue, notamment, par le droit national.

61      Il s’ensuit que l’article 43 CE doit être interprété en ce sens que, dans des circonstances telles que celles au principal, il peut être directement invoqué par une entreprise privée à l’encontre d’un syndicat ou d’un groupement de syndicats.

62      Cette interprétation est par ailleurs corroborée par la jurisprudence portant sur les dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises, dont il ressort que des restrictions peuvent être d’origine non étatique et résulter d’actions menées par des personnes privées ou des groupements de telles personnes (voir arrêts du 9 décembre 1997, Commission/France, C‑265/95, Rec. p. I‑6959, point 30, ainsi que Schmidberger, précité, points 57 et 62).

63      L’interprétation énoncée au point 61 du présent arrêt n’est pas davantage remise en cause par la circonstance que la restriction à l’origine du litige dont est saisie la juridiction de renvoi résulte de l’exercice d’un droit conféré par le droit national finlandais, tel que, en l’occurrence, le droit de mener une action collective, y compris le droit de grève.

64      Il y a lieu d’ajouter que, contrairement à ce que soutient notamment ITF, il ne résulte pas de la jurisprudence de la Cour rappelée au point 57 du présent arrêt que ladite interprétation soit limitée aux organismes quasi publics ou aux associations exerçant une fonction réglementaire et disposant d’un pouvoir quasi législatif.

65      En effet, cette jurisprudence ne comporte aucun indice permettant de soutenir valablement qu’elle se limiterait aux associations ou aux organismes exerçant une fonction réglementaire ou disposant d’un pouvoir quasi législatif. Au demeurant, il y a lieu de constater que, en exerçant le pouvoir autonome dont elles disposent au titre de la liberté syndicale de négocier avec les employeurs ou les organisations professionnelles les conditions de travail et de rémunération des travailleurs’, les organisations syndicales des travailleurs participent à la formation des conventions visant à régler de façon collective le travail salarié.

66      Eu égard à ces considérations, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 43 CE est de nature à conférer des droits à une entreprise privée susceptibles d’être opposés à un syndicat ou à une association de syndicats.

 Sur les troisième à dixième questions

67      Par ces questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi interroge en substance la Cour sur les points de savoir si des actions collectives telles que celles en cause au principal constituent des restrictions au sens de l’article 43 CE et, si tel devait être le cas, dans quelle mesure de telles restrictions sont susceptibles d’être justifiées.

 Sur l’existence de restrictions

68      Il convient, en premier lieu, de rappeler, ainsi que la Cour l’a fait à maintes reprises, que la liberté d’établissement constitue l’un des principes fondamentaux de la Communauté et que les dispositions du traité garantissant cette liberté sont d’effet direct depuis la fin de la période transitoire. Ces dispositions assurent le droit de s’établir dans un autre État membre non seulement aux ressortissants communautaires, mais également aux sociétés définies à l’article 48 CE (arrêt du 27 septembre 1988, Daily Mail and General Trust, 81/87, Rec. p. 5483, point 15).

69      Au demeurant, la Cour a considéré que, si les dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement visent notamment à assurer le bénéfice du traitement national dans l’État membre d’accueil, elles s’opposent également à ce que l’État membre d’origine entrave l’établissement dans un autre État membre de l’un de ses ressortissants ou d’une société constituée en conformité avec sa législation et répondant, par ailleurs, à la définition de l’article 48 CE. Les droits garantis par les articles 43 CE à 48 CE seraient vidés de leur substance si l’État membre d’origine pouvait interdire aux entreprises de quitter son territoire en vue de s’établir dans un autre État membre (voir arrêt Daily Mail and General Trust, précité, point 16).

70      Il convient, en second lieu, de relever qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que la notion d’«établissement», au sens desdits articles du traité, comporte l’exercice effectif d’une activité économique au moyen d’une installation stable dans un autre État membre pour une durée indéterminée et que l’immatriculation d’un bateau ne peut pas être dissociée de l’exercice de la liberté d’établissement lorsque ce bateau constitue un instrument pour l’exercice d’une activité économique comportant une installation stable dans l’État membre d’immatriculation (arrêt du 25 juillet 1991, Factortame e.a., C‑221/89, Rec. p. I‑3905, points 20 à 22).

71      La Cour en a conclu que les conditions posées à l’immatriculation des bateaux ne doivent pas faire obstacle à la liberté d’établissement, au sens des articles 43 CE à 48 CE (arrêt Factortame e.a., précité, point 23).

72      Or, en l’espèce, d’une part, il ne saurait être contesté qu’une action collective telle que celle envisagée par FSU a pour effet de rendre moins attrayant, voire même inutile, ainsi que la juridiction de renvoi l’a relevé, l’exercice par Viking de son droit de libre établissement, en ce qu’elle empêche cette dernière ainsi que sa filiale Viking Eesti de bénéficier, dans l’État membre d’accueil, du même traitement que les autres opérateurs économiques établis dans cet État.

73      D’autre part, une action collective menée en vue de mettre en œuvre la politique de lutte contre les pavillons de complaisance poursuivie par ITF, qui vise principalement, ainsi qu’il ressort des observations de cette dernière, à empêcher les armateurs d’immatriculer leurs navires dans un État autre que celui dont les propriétaires effectifs de ces navires sont les ressortissants, doit être considérée comme étant, à tout le moins, de nature à restreindre l’exercice par Viking de son droit de libre établissement.

74      Il s’ensuit que des actions telles que celles en cause au principal constituent des restrictions à la liberté d’établissement au sens de l’article 43 CE.

 Sur la justification des restrictions

75      Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une restriction à la liberté d’établissement ne saurait être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général. Mais encore faudrait-il, en pareil cas, qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, notamment, arrêts du 30 novembre 1995, Gebhard, C‑55/94, Rec. p. I‑4165, point 37, et Bosman, précité, point 104).

76      ITF, soutenue notamment par le gouvernement allemand, l’Irlande et le gouvernement finlandais, fait valoir que les restrictions en cause au principal seraient justifiées dès lors qu’elles sont nécessaires pour garantir la protection d’un droit fondamental reconnu par le droit communautaire et qu’elles ont pour objectif la protection des droits des travailleurs, laquelle constituerait une raison impérieuse d’intérêt général.

77      À cet égard, il y a lieu d’observer que le droit de mener une action collective qui a pour but la protection des travailleurs constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction à l’une des libertés fondamentales garanties par le traité (voir, en ce sens, arrêt Schmidberger, précité, point 74) et que la protection des travailleurs figure parmi les raisons impérieuses d’intérêt général déjà reconnues par la Cour (voir, notamment, arrêts du 23 novembre 1999, Arblade e.a., C‑369/96 et C‑376/96, Rec. p. I‑8453, point 36; du 15 mars 2001, Mazzoleni et ISA, C‑165/98, Rec. p. I‑2189, point 27, et du 25 octobre 2001, Finalarte e.a., C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 à C‑54/98 et C‑68/98 à C‑71/98, Rec. p. I‑7831, point 33).

78      Il convient d’ajouter que, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, sous c) et j), CE, l’action de la Communauté comporte non seulement «un marché intérieur caractérisé par l’abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux», mais également «une politique dans le domaine social». L’article 2 CE énonce en effet que la Communauté a pour mission, notamment, de promouvoir «un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques» et «un niveau d’emploi et de protection sociale élevé».

79      La Communauté ayant dès lors non seulement une finalité économique, mais également une finalité sociale, les droits résultant des dispositions du traité relatives à libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux doivent être mis en balance avec les objectifs poursuivis par la politique sociale, parmi lesquels figurent, notamment, ainsi qu’il ressort de l’article 136, premier alinéa, CE, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate et le dialogue social.

80      En l’espèce, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si les buts poursuivis par FSU et ITF au moyen de l’action collective engagée par ces derniers concernaient la protection des travailleurs.

81      À cet égard, s’agissant, en premier lieu, de l’action collective menée par FSU, si cette action visant la protection des emplois et des conditions de travail des membres de ce syndicat susceptibles d’être affectés par le changement de pavillon du Rosella pouvait, à première vue, être raisonnablement considérée comme relevant de l’objectif de protection des travailleurs, cette qualification ne saurait toutefois être maintenue s’il était établi que les emplois ou les conditions de travail en cause n’étaient pas compromis ou sérieusement menacés.

82      Tel serait notamment le cas si l’engagement visé par la juridiction de renvoi dans sa dixième question s’avérait, d’un point de vue juridique, d’une portée aussi contraignante que les stipulations d’un accord collectif et s’il était de nature à garantir aux travailleurs le respect des dispositions légales et le maintien des dispositions de la convention collective régissant leur relation de travail.

83      Dans la mesure où il ne ressort pas clairement de la décision de renvoi quelle est la portée juridique qu’il y a lieu de reconnaître à un engagement tel que celui visé dans la dixième question, il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si les emplois ou les conditions de travail des membres dudit syndicat susceptibles d’être affectés par le changement de pavillon du Rosella étaient compromis ou sérieusement menacés.

84      Dans l’hypothèse où, au terme de cet examen, la juridiction de renvoi parviendrait à la conclusion que, dans l’affaire dont elle est saisie, les emplois ou les conditions de travail des membres de FSU susceptibles d’être affectés par le changement de pavillon du Rosella sont véritablement compromis ou sérieusement menacés, il lui incomberait encore de vérifier si l’action collective engagée par ce syndicat est apte à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ce dernier.

85      À cet égard, il convient de rappeler que, s’il appartient en dernier lieu au juge national, qui est seul compétent pour apprécier les faits et interpréter la législation nationale, de déterminer si et dans quelle mesure ladite action collective est conforme à ces exigences, la Cour, appelée à fournir au juge national des réponses utiles, est compétente pour donner des indications, tirées du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites et orales qui lui ont été soumises, de nature à permettre à ce même juge de statuer dans le litige concret dont il est saisi.

86      En ce qui concerne le caractère approprié des actions menées par FSU pour atteindre les objectifs poursuivis dans l’affaire au principal, il y a lieu de rappeler qu’il est constant que les actions collectives, de même que les négociations collectives et les conventions collectives, peuvent constituer, dans les circonstances particulières d’une affaire, l’un des moyens principaux pour les syndicats de protéger les intérêts de leurs membres (Cour eur. D. H., arrêts Syndicat national de la police belge c. Belgique du 27 octobre 1975, série A n° 19, et Wilson, National Union of Journalists e.a. c. Royaume-Uni du 2 juillet 2002, Recueil des arrêts et décisions 2002‑V, § 44).

87      S’agissant du point de savoir si l’action collective en cause au principal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, il incombe à la juridiction de renvoi d’examiner notamment, d’une part, si, en application de la législation nationale et du droit conventionnel qui est applicable à cette action, FSU ne disposait pas d’autres moyens, moins restrictifs de la liberté d’établissement, pour faire aboutir la négociation collective engagée avec Viking et, d’autre part, si ce syndicat avait épuisé ces moyens avant d’engager une telle action.

88      En ce qui concerne, en second lieu, les actions collectives visant à assurer la mise en œuvre de la politique menée par ITF, il y a lieu de souligner que, pour autant que cette politique aboutit à empêcher les armateurs d’immatriculer leurs navires dans un État autre que celui dont les propriétaires effectifs de ces navires sont les ressortissants, les restrictions à la liberté d’établissement qui découlent de telles actions ne sauraient être objectivement justifiées. Force est néanmoins de constater que, comme le relève la décision de renvoi, ladite politique a également pour objectif la protection et l’amélioration des conditions de travail des marins.

89      Toutefois, ainsi qu’il résulte du dossier soumis à la Cour, dans le cadre de sa politique de lutte contre les pavillons de complaisance, ITF est tenue, lorsqu’elle est sollicitée par l’un de ses membres, de déclencher une action de solidarité à l’encontre du propriétaire effectif d’un navire qui est enregistré dans un État autre que celui dont ce propriétaire est un ressortissant, indépendamment de la question de savoir si l’exercice par ce dernier de son droit de libre établissement est susceptible ou non d’avoir des conséquences préjudiciables sur l’emploi ou les conditions de travail de ses salariés. Ainsi, comme Viking l’a soutenu lors de l’audience sans être contredite sur ce point par ITF, la politique consistant à réserver le droit de négociation collective aux syndicats de l’État dont le propriétaire effectif d’un navire est un ressortissant trouve à s’appliquer également lorsque le navire est enregistré dans un État garantissant aux travailleurs une protection sociale plus élevée que celle dont ils bénéficieraient dans le premier État.

90      Eu égard à ces considérations, il convient de répondre aux troisième à dixième questions que l’article 43 CE doit être interprété en ce sens que des actions collectives telles que celles en cause au principal, qui visent à amener une entreprise dont le siège est situé dans un État membre déterminé à conclure une convention collective de travail avec un syndicat établi dans cet État et à appliquer les clauses prévues par cette convention aux salariés d’une filiale de ladite entreprise établie dans un autre État membre, constituent des restrictions au sens dudit article. Ces restrictions peuvent, en principe, être justifiées au titre de la protection d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des travailleurs, à condition qu’il soit établi qu’elles sont aptes à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

 Sur les dépens

91      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:

1)      L’article 43 CE doit être interprété en ce sens que, en principe, n’est pas soustraite au champ d’application de cet article une action collective engagée par un syndicat ou un groupement de syndicats à l’encontre d’une entreprise privée aux fins d’amener cette dernière à conclure une convention collective dont le contenu est de nature à la dissuader de faire usage de la liberté d’établissement.

2)      L’article 43 CE est de nature à conférer des droits à une entreprise privée susceptibles d’être opposés à un syndicat ou à une association de syndicats.

3)      L’article 43 CE doit être interprété en ce sens que des actions collectives telles que celles en cause au principal, qui visent à amener une entreprise privée dont le siège est situé dans un État membre déterminé à conclure une convention collective de travail avec un syndicat établi dans cet État et à appliquer les clauses prévues par cette convention aux salariés d’une filiale de ladite entreprise établie dans un autre État membre, constituent des restrictions au sens dudit article.

Ces restrictions peuvent, en principe, être justifiées au titre de la protection d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des travailleurs, à condition qu’il soit établi qu’elles sont aptes à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

Signatures

* Langue de procédure: l’anglais.

Affaire C-36/02

Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH

contre

Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn

(demande de décision préjudicielle, formée par le Bundesverwaltungsgericht)

«Libre prestation des services – Libre circulation des marchandises – Restrictions – Ordre public – Dignité humaine – Protection des valeurs fondamentales consacrées par la constitution nationale – 'Jouer à tuer'»

Conclusions de l'avocat général Mme C. Stix-Hackl, présentées le 18 mars 2004

Arrêt de la Cour (première chambre) du 14 octobre 2004

Sommaire de l'arrêt

1.

Libre prestation des services – Restrictions – Justification par des raisons d'ordre public – Nécessité et proportionnalité des mesures – Existence de systèmes de protection différents dans d'autres États membres – Absence d'incidence

(Art. 46 CE et 49 CE)

2.

Libre prestation des services – Restrictions – Réglementation nationale interdisant l'exploitation commerciale de jeux de simulation d'actes homicides – Justification – Protection de l'ordre public – Respect de la dignité humaine en tant que principe général du droit

(Art. 46 CE et 49 CE)

1.

Si des mesures restrictives de la libre prestation des services ne peuvent être justifiées par des motifs liés à l’ordre public que si elles sont nécessaires pour la protection des intérêts qu’elles visent à garantir et seulement dans la mesure où ces objectifs ne peuvent être atteints par des mesures moins restrictives, il n’est pas indispensable, à cet égard, que la mesure restrictive édictée par les autorités d’un État membre corresponde à une conception partagée par l’ensemble des États membres en ce qui concerne les modalités de protection du droit fondamental ou de l’intérêt légitime en cause. C’est ainsi que la nécessité et la proportionnalité des dispositions prises en la matière ne sont pas exclues au seul motif qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État.

(cf. points 36-38)

2.

Le droit communautaire ne s’oppose pas à ce qu’une activité économique consistant en l’exploitation commerciale de jeux de simulation d’actes homicides fasse l’objet d’une mesure nationale d’interdiction adoptée pour des motifs de protection de l’ordre public en raison du fait que cette activité porte atteinte à la dignité humaine.

En effet, ladite mesure ne saurait être regardée comme une mesure portant une atteinte injustifiée à la libre prestation des services, dès lors que, d’une part, la protection des droits fondamentaux, étant précisé que l’ordre juridique communautaire tend indéniablement à assurer le respect de la dignité humaine en tant que principe général du droit, constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d’une liberté fondamentale garantie par le traité telle que la libre prestation de services et que, d’autre part, la mesure en cause correspond au niveau de protection de la dignité humaine que la constitution nationale a entendu assurer sur le territoire de l’État membre concerné et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.

(cf. points 34-35, 39-41 et disp.)

ARRÊT DE LA COUR (première chambre)

14 octobre 2004(1)

«Libre prestation des services – Libre circulation des marchandises – Restrictions – Ordre public – Dignité humaine – Protection des valeurs fondamentales consacrées par la constitution nationale – ‘Jouer à tuer’»

Dans l'affaire C-36/02,ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE,introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 24 octobre 2001, parvenue à la Cour le 12 février 2002, dans la procédure:

Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH

contre

Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn,

LA COUR (première chambre),,

composée de M. P. Jann, président de chambre, M. A. Rosas (rapporteur), Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Lenaerts et S. von Bahr, juges,

avocat général: Mme C. Stix-Hackl,

greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 4 février 2004,considérant les observations présentées:

–

pour Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH, par Me P. Tuxhorn, Rechtsanwalt,

–

pour l'Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn, par Me F. Montag, Rechtsanwalt,

–

pour le gouvernement allemand, par M. W.-D. Plessing, en qualité d'agent,

–

pour la Commission des Communautés européennes, par Mmes M. Patakia et C. Schmidt, en qualité d'agents,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 18 mars 2004,

rend le présent

Arrêt

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 49 CE à 55 CE sur la libre prestation des services et des articles 28 CE à 30 CE sur la libre circulation des marchandises.

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un pourvoi en «Revision» introduit devant le Bundesverwaltungsgericht par la société Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH (ci-après «Omega»), à l’occasion duquel cette dernière a mis en cause la compatibilité avec le droit communautaire d’un arrêté d’interdiction adopté à son encontre par l’Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn (ci-après l’«autorité de police de Bonn») le 14 septembre 1994.

Les faits, la procédure au principal et la question préjudicielle

3

Omega, qui est une société de droit allemand, exploitait à Bonn (Allemagne), depuis le 1er août 1994, une installation dénommée «laserdrome», normalement destinée à la pratique du «laser-sport». Cette installation a continué à être exploitée après le 14 septembre 1994, Omega ayant obtenu de pouvoir continuer provisoirement l’exploitation par ordonnance du Verwaltungsgericht Köln (Allemagne) en date du 18 novembre 1994. L’équipement utilisé par Omega dans son établissement, comprenant notamment des appareils de visée à laser semblables à des mitraillettes ainsi que des capteurs de rayons installés soit dans des couloirs de tir, soit sur les gilets portés par les joueurs, a été initialement développé à partir d’un jouet pour enfant librement disponible dans le commerce. Cet équipement s’étant révélé techniquement insuffisant, Omega a eu recours, à partir d’une date non spécifiée mais postérieure au 2 décembre 1994, à l’équipement fourni par la société britannique Pulsar International Ltd (devenue Pulsar Advanced Games Systems Ltd, ci-après «Pulsar»). Toutefois, un contrat de franchisage avec Pulsar n’a été conclu que le 29 mai 1997.

4

Avant même l’ouverture au public du «laserdrome», une partie de la population avait manifesté son opposition à ce projet. Au début de l’année 1994, l’autorité de police de Bonn a enjoint à Omega de lui fournir un descriptif précis du déroulement du jeu prévu pour ce «laserdrome» et, par lettre du 22 février 1994, l’a avertie de son intention de prendre un arrêté d’interdiction au cas où il serait possible d’y «jouer à tuer» des personnes. Omega a répondu, le 18 mars 1994, qu’il s’agirait uniquement d’atteindre des capteurs fixes installés dans des couloirs de tir.

5

Ayant observé que le jeu pratiqué dans le «laserdrome» avait également pour but d’atteindre des capteurs placés sur les gilets portés par les joueurs, l’autorité de police de Bonn a, le 14 septembre 1994, pris un arrêté à l’encontre d’Omega lui interdisant «de permettre ou de tolérer dans son [...] établissement des jeux ayant pour objet de tirer sur des cibles humaines au moyen d’un rayon laser ou d’autres installations techniques (par exemple infrarouge), donc, en enregistrant les tirs ayant atteint leur cible, de ‘jouer à tuer’ des personnes», sous astreinte de 10 000 DEM par partie jouée en contravention de cet arrêté.

6

Ledit arrêté a été pris sur le fondement de l’habilitation conférée par l’article 14, paragraphe 1, de l’Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen (loi applicable aux autorités de police en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, ci-après l’ «OBG NW»), lequel dispose:

«Les autorités de police peuvent prendre les mesures nécessaires pour prévenir dans des cas particuliers un danger menaçant la sécurité publique ou l’ordre public.»

7

Selon l’arrêté d’interdiction du 14 septembre 1994, les jeux qui se déroulaient dans l’établissement exploité par Omega constituaient un danger pour l’ordre public, étant donné que les actes homicides simulés et la banalisation de la violence qu’ils engendrent sont contraires aux valeurs fondamentales prévalant dans l’opinion publique.

8

La réclamation déposée par Omega contre cet arrêté a été rejetée par la Bezirksregierung Köln (autorité administrative locale de Cologne) le 6 novembre 1995. Par jugement du 3 septembre 1998, le Verwaltungsgericht Köln a rejeté le recours contentieux. L’appel introduit par Omega a également été rejeté, le 27 septembre 2000, par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Allemagne).

9

Par la suite, Omega a formé un pourvoi en «Revision» devant le Bundesverwaltungsgericht. À l’appui de son pourvoi elle invoque, parmi de nombreux autres moyens, l’atteinte portée par l’arrêté litigieux au droit communautaire, en particulier à la liberté de prestation des services consacrée à l’article 49 CE, étant donné que son «laserdrome» devait utiliser l’équipement et la technique fournis par la société britannique Pulsar.

10

Le Bundesverwaltungsgericht considère que, en application du droit national, le pourvoi en «Revision» introduit par Omega doit être rejeté. Il se demande, toutefois, si cette solution est compatible avec le droit communautaire, en particulier les articles 49 CE à 55 CE sur la libre prestation des services et les articles 28 CE à 30 CE sur la libre circulation des marchandises.

11

Selon la juridiction de renvoi, c’est à juste titre que l’Oberverwaltungsgericht a conclu que l’exploitation commerciale d’un «jeu à tuer» dans le «laserdrome» d’Omega constituait une atteinte à la dignité humaine, notion établie à l’article 1er, paragraphe 1, première phrase, de la loi fondamentale allemande.

12

La juridiction de renvoi expose que la dignité humaine est un principe constitutionnel auquel est susceptible de porter atteinte soit un traitement dégradant d’un adversaire, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, soit un éveil ou un renforcement chez le joueur d’une attitude niant le droit fondamental de chaque personne à être reconnue et respectée, tel que la représentation, comme dans le cas d’espèce, d’actes fictifs de violence à des fins de jeu. Une valeur constitutionnelle suprême telle que la dignité humaine ne saurait être écartée dans le cadre d’un jeu de divertissement. Les droits fondamentaux invoqués par Omega ne sauraient, au regard du droit national, modifier cette appréciation.

13

S’agissant de l’application du droit communautaire, la juridiction de renvoi estime que l’arrêté en cause porte atteinte à la libre prestation des services prévue à l’article 49 CE. En effet, Omega aurait conclu un contrat de franchisage avec une société britannique, laquelle serait mise dans l’impossibilité de fournir des prestations à son client allemand alors qu’elle fournit des prestations comparables dans l’État membre où elle a son siège. Il conviendrait d’envisager également une atteinte à la libre circulation des marchandises prévue à l’article 28 CE, dans la mesure où Omega souhaite acquérir au Royaume-Uni des biens d’équipement pour son «laserdrome», notamment des appareils de visée laser.

14

La juridiction de renvoi considère que l’affaire au principal donne l’occasion de préciser davantage les conditions auxquelles le droit communautaire soumet la restriction d’une certaine catégorie de prestations de services ou de l’importation de certaines marchandises. Elle relève que, selon la jurisprudence de la Cour, les obstacles à la libre prestation des services découlant de mesures nationales indistinctement applicables ne peuvent être acceptés que si ces mesures sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, si elles sont propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles visent et si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Il serait indifférent, aux fins d’apprécier la nécessité et la proportionnalité de ces mesures, qu’un autre État membre ait pris des mesures de protection différentes (voir arrêts du 21 septembre 1999, Läärä e.a., C‑124/97, Rec. p. I-6067, points 31, 35 et 36, et du 21 octobre 1999, Zenatti, C‑67/98, Rec. p. I‑7289, points 29, 33 et 34).

15

La juridiction de renvoi se demande cependant si, à la lumière de l’arrêt du 24 mars 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039), une conception commune du droit dans tous les États membres est une condition requise pour que ces États soient habilités à restreindre discrétionnairement une certaine catégorie de prestations protégées par le traité CE. Sur la base d’une telle interprétation de l’arrêt Schindler, précité, l’arrêté litigieux pourrait difficilement être confirmé s’il n’est pas possible de dégager une conception commune du droit en ce qui concerne l’appréciation, dans les États membres, des jeux de divertissement avec simulations d’actes de mise à mort.

16

Elle relève que les deux arrêts précités, Läärä e.a. et Zenatti, rendus ultérieurement à l’arrêt Schindler, précité, pourraient donner l’impression que la Cour ne s’en est plus strictement tenue à une conception commune du droit en vue de restreindre la libre prestation des services. Si tel était le cas, le droit communautaire n’empêcherait pas, selon la juridiction de renvoi, la confirmation de l’arrêté en cause. En raison de l’importance fondamentale du principe de la dignité humaine, en droit communautaire aussi bien qu’en droit allemand, il n’y aurait pas lieu de s’interroger davantage sur le caractère proportionné de la mesure nationale restreignant la liberté de prestation des services.

17

C’est dans ces conditions que le Bundesverwaltungsgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Est-il compatible avec les dispositions du traité instituant la Communauté européenne relatives à la libre prestation des services et à la libre circulation des marchandises que le droit national impose l’interdiction d’une activité économique déterminée – en l’occurrence l’exploitation d’un ‘laserdrome’ où sont simulés des actes homicides – parce qu’elle est contraire aux valeurs fondamentales consacrées par la constitution?»

Sur la recevabilité de la question préjudicielle

18

L’autorité de police de Bonn s’interroge sur la recevabilité de la question préjudicielle et, plus précisément, sur l’applicabilité des règles de droit communautaire relatives aux libertés fondamentales dans ce litige. Selon elle, l’arrêté d’interdiction pris le 14 septembre 1994 n’a affecté aucune opération ayant un caractère transfrontalier et il n’a donc pas pu restreindre les libertés fondamentales garanties par le traité. Elle relève que, à la date d’adoption dudit arrêté, l’installation que Pulsar aurait offert de fournir à Omega n’avait pas encore été livrée et aucun contrat de franchisage n’obligeait cette dernière à adopter la variante du jeu concernée par l’interdiction.

19

Il convient toutefois de relever que, en vertu d’une jurisprudence constante, il appartient aux seules juridictions nationales qui sont saisies du litige et qui doivent assumer la responsabilité de la décision judiciaire à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu’elles posent à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38; du 22 janvier 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Rec. p. I-607, point 18; du 27 février 2003, Adolf Truley, C-373/00, Rec. p. I-1931, point 21; du 22 mai 2003, Korhonen e.a., C‑18/01, Rec. p. I-5321, point 19, et du 29 avril 2004, Kapper, C-476/01, non encore publié au Recueil, point 24).

20

En outre, il résulte de cette même jurisprudence que le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir arrêts précités PreussenElektra, point 39; Canal Satélite Digital, point 19; Adolf Truley, point 22; Korhonen e.a., point 20, et Kapper, point 25).

21

Tel n’est pas le cas en l’espèce. En effet, même s’il ressort du dossier que, au moment de l’adoption de l’arrêté du 14 septembre 1994, Omega n’avait pas encore formellement conclu des contrats de fourniture ou de franchisage avec la société établie au Royaume-Uni, il suffit de constater que cet arrêté est en tout état de cause, eu égard à sa nature prospective et au contenu de l’interdiction qu’il édicte, susceptible de restreindre le développement futur de relations contractuelles entre les deux parties. Il n’apparaît donc pas de manière manifeste que la question posée par la juridiction de renvoi, qui porte sur l’interprétation des dispositions du traité garantissant les libertés de prestation des services et de circulation des marchandises, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal.

22

Il s’ensuit que la question préjudicielle posée par le Bundesverwaltungsgericht doit être déclarée recevable.

Sur la question préjudicielle

23

Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir, d’une part, si l’interdiction d’une activité économique pour des raisons tirées de la protection de valeurs fondamentales consacrées par la constitution nationale, telles que, en l’occurrence, la dignité humaine, est compatible avec le droit communautaire et, d’autre part, si la faculté dont disposent les États membres de restreindre, pour de telles raisons, des libertés fondamentales garanties par le traité, à savoir les libertés de prestation des services et de circulation des marchandises, est subordonnée, comme pourrait l’indiquer l’arrêt Schindler, précité, à la condition que cette restriction repose sur une conception du droit commune à tous les États membres.

24

À titre liminaire, il convient de déterminer dans quelle mesure la restriction constatée par la juridiction de renvoi est susceptible d’affecter l’exercice des libertés de prestation des services et de circulation des marchandises, lesquelles sont régies par des dispositions différentes du traité.

25

À cet égard, il y a lieu de constater que l’arrêté litigieux, en interdisant à Omega d’exploiter son «laserdrome» selon le modèle de jeu développé par Pulsar et légalement commercialisé par celle-ci au Royaume-Uni, notamment sous le régime de franchisage, affecte la liberté de prestation des services que l’article 49 CE garantit tant aux prestataires qu’aux destinataires de ces services établis dans un autre État membre. En outre, dans la mesure où l’exploitation du modèle de jeu développé par Pulsar implique l’utilisation d’un équipement spécifique, lequel est commercialisé également de manière licite au Royaume-Uni, l’interdiction imposée à Omega est de nature à dissuader cette dernière d’acquérir l’équipement en cause, portant ainsi atteinte à la liberté de circulation des marchandises garantie par l’article 28 CE.

26

Toutefois, il convient de rappeler que lorsqu’une mesure nationale affecte tant la libre prestation des services que la libre circulation des marchandises, la Cour l’examine, en principe, au regard de l’une seulement de ces deux libertés fondamentales s’il s’avère que, dans les circonstances de l’espèce, l’une de celles-ci est tout à fait secondaire par rapport à l’autre et peut lui être rattachée (voir, en ce sens, arrêts Schindler, précité, point 22; Canal Satélite Digital, précité, point 31, et du 25 mars 2004, Karner, C-71/02, non encore publié au Recueil, point 46).

27

Dans les circonstances de l’affaire au principal, l’aspect de la libre prestation des services prévaut sur celui de la libre circulation des marchandises. En effet, l’autorité de police de Bonn et la Commission des Communautés européennes ont souligné à juste titre que l’arrêté litigieux ne restreint les importations de marchandises qu’en ce qui concerne l’équipement spécifiquement conçu pour la variante de jeu laser interdite et que ceci est une conséquence inéluctable de la restriction imposée à l’égard des prestations de services fournies par Pulsar. Par conséquent, ainsi que l’a estimé Mme l’avocat général au point 32 de ses conclusions, il n’y a pas lieu d’examiner de manière autonome la compatibilité de cet arrêté avec les dispositions du traité régissant la libre circulation des marchandises.

28

S’agissant de la justification de la restriction imposée par l’arrêté du 14 septembre 1994 à la liberté de prestation des services, l’article 46 CE, applicable en la matière en vertu de l’article 55 CE, admet des restrictions justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. En l’occurrence, il ressort du dossier que les motifs invoqués par l’autorité de police de Bonn pour l’adoption de l’arrêté d’interdiction mentionnent expressément le fait que l’activité concernée constitue un danger pour l’ordre public. Par ailleurs, la référence à un danger menaçant l’ordre public figure également à l’article 14, paragraphe 1, de l’OBG NW, habilitant les autorités de police à prendre les mesures nécessaires pour prévenir ce danger.

29

Dans la présente procédure, il est constant que l’arrêté litigieux a été adopté indépendamment de toute considération liée à la nationalité des prestataires ou destinataires des services faisant l’objet d’une restriction. En tout état de cause, les mesures de sauvegarde de l’ordre public relevant d’une dérogation à la liberté de prestation des services énumérée à l’article 46 CE, il n’est pas nécessaire de vérifier que ces mesures sont indistinctement applicables tant aux prestataires de services nationaux qu’à ceux établis dans d’autres États membres.

30

Toutefois, la possibilité pour un État membre de se prévaloir d’une dérogation prévue par le traité n’empêche pas le contrôle juridictionnel des mesures d’application de cette dérogation (voir arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, point 7). En outre, la notion d’ «ordre public» dans le contexte communautaire et, notamment, en tant que justification d’une dérogation à la liberté fondamentale de prestation des services doit être entendue strictement, de sorte que sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté (voir, par analogie avec la liberté de circulation des travailleurs, arrêts Van Duyn, précité, point 18, et du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, point 33). Il en découle que l’ordre public ne peut être invoqué qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir arrêt du 14 mars 2000, Église de scientologie, C-54/99, Rec. p. I-1335, point 17).

31

Il n’en reste pas moins que les circonstances spécifiques qui pourraient justifier d’avoir recours à la notion d’ordre public peuvent varier d’un pays à l’autre et d’une époque à l’autre. Il faut donc, à cet égard, reconnaître aux autorités nationales compétentes une marge d’appréciation dans les limites imposées par le traité (arrêts précités Van Duyn, point 18, et Bouchereau, point 34).

32

Dans l’affaire au principal, les autorités compétentes ont estimé que l’activité concernée par l’arrêté d’interdiction menace l’ordre public en raison du fait que, selon la conception prévalant dans l’opinion publique, l’exploitation commerciale de jeux de divertissement impliquant la simulation d’actes homicides porte atteinte à une valeur fondamentale consacrée par la constitution nationale, à savoir la dignité humaine. Selon le Bundesverwaltungsgericht, les juridictions nationales qui ont été saisies de l’affaire ont partagé et confirmé la conception des exigences de la protection de la dignité humaine sur laquelle repose l’arrêté litigieux, cette conception devant par conséquent être tenue comme conforme aux prescriptions de la loi fondamentale allemande.

33

Dans ce contexte, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect et que, à cet effet, cette dernière s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales revêt dans ce contexte une signification particulière (voir, notamment, arrêts du 18 juin 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, point 41; du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, Rec. p. I-1611, point 37; du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C-94/00, Rec. p. I-9011, point 25, et du 12 juin 2003, Schmidberger, C-112/00, Rec. p. I-5659, point 71).

34

Ainsi que l’expose Mme l’avocat général aux points 82 à 91 de ses conclusions, l’ordre juridique communautaire tend indéniablement à assurer le respect de la dignité humaine en tant que principe général du droit. Il ne fait donc pas de doute que l’objectif de protéger la dignité humaine est compatible avec le droit communautaire, sans qu'il importe à cet égard que, en Allemagne, le principe du respect de la dignité humaine bénéficie d’un statut particulier en tant que droit fondamental autonome.

35

Le respect des droits fondamentaux s'imposant tant à la Communauté qu'à ses États membres, la protection desdits droits constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d'une liberté fondamentale garantie par le traité telle que la libre prestation de services (voir, en ce qui concerne la libre circulation des marchandises, arrêt Schmidberger, précité, point 74).

36

Toutefois, il convient de relever que des mesures restrictives de la libre prestation des services ne peuvent être justifiées par des motifs liés à l’ordre public que si elles sont nécessaires pour la protection des intérêts qu’elles visent à garantir et seulement dans la mesure où ces objectifs ne peuvent être atteints par des mesures moins restrictives (voir, en ce qui concerne la libre circulation des capitaux, arrêt Église de scientologie, précité, point 18).

37

Il n’est pas indispensable, à cet égard, que la mesure restrictive édictée par les autorités d’un État membre corresponde à une conception partagée par l’ensemble des États membres en ce qui concerne les modalités de protection du droit fondamental ou de l’intérêt légitime en cause. S’il est vrai que, au point 60 de l’arrêt Schindler, précité, la Cour a fait référence aux considérations d’ordre moral, religieux ou culturel qui mènent tous les États membres à soumettre l’organisation de loteries et d’autres jeux d’argent à des restrictions, elle n’a pas entendu, par la mention de cette conception commune, formuler un critère général pour apprécier la proportionnalité de toute mesure nationale qui restreint l’exercice d’une activité économique.

38

Au contraire, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence bien établie et postérieure à l’arrêt Schindler, précité, la nécessité et la proportionnalité des dispositions prises en la matière ne sont pas exclues au seul motif qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État (voir, en ce sens, arrêts Läärä e.a., précité, point 36; Zenatti, précité, point 34, et du 11 septembre 2003, Anomar e.a., C-6/01, non encore publié au Recueil, point 80).

39

En l’occurrence, il y a lieu de relever, d’une part, que, selon la juridiction de renvoi, l’interdiction de l’exploitation commerciale de jeux de divertissement impliquant la simulation d’actes de violence contre les personnes, en particulier la représentation d’actes de mise à mort d’êtres humains, correspond au niveau de protection de la dignité humaine que la constitution nationale a entendu assurer sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne. D’autre part, il convient de constater que, en interdisant uniquement la variante du jeu laser qui a pour objet de tirer sur des cibles humaines et donc de «jouer à tuer» des personnes, l’arrêté litigieux n’est pas allé au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par les autorités nationales compétentes.

40

Dans ces conditions, l’arrêté du 14 septembre 1994 ne saurait être regardé comme une mesure portant une atteinte injustifiée à la libre prestation des services.

41

Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que le droit communautaire ne s’oppose pas à ce qu’une activité économique consistant en l’exploitation commerciale de jeux de simulation d’actes homicides fasse l’objet d’une mesure nationale d’interdiction adoptée pour des motifs de protection de l’ordre public en raison du fait que cette activité porte atteinte à la dignité humaine.

Sur les dépens

42

La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:

Le droit communautaire ne s’oppose pas à ce qu’une activité économique consistant en l’exploitation commerciale de jeux de simulation d’actes homicides fasse l’objet d’une mesure nationale d’interdiction adoptée pour des motifs de protection de l’ordre public en raison du fait que cette activité porte atteinte à la dignité humaine.

Signatures.

1 –

Langue de procédure: l'allemand.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

13 avril 2010 (*)

«Citoyenneté de l’Union – Articles 18 et 21 TFUE – Directive 2004/38/CE – Article 24, paragraphe 1 – Liberté de séjour – Principe de non-discrimination – Accès à l’enseignement supérieur – Étudiants ressortissants d’un État membre se rendant dans un autre État membre pour y suivre une formation – Contingentement des inscriptions d’étudiants non résidents à des formations universitaires dans le domaine de la santé publique – Justification – Proportionnalité – Risque pour la qualité de l’enseignement des matières médicales et paramédicales – Risque de pénurie de diplômés dans les secteurs professionnels de la santé publique»

Dans l’affaire C‑73/08,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la Cour constitutionnelle (Belgique), par décision du 14 février 2008, parvenue à la Cour le 22 février 2008, dans la procédure

Nicolas Bressol e.a.,

Céline Chaverot e.a.

contre

Gouvernement de la Communauté française,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, Mmes R. Silva de Lapuerta et C. Toader, présidents de chambre, MM. C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, J. Malenovský (rapporteur), T. von Danwitz, A. Arabadjiev et J.-J. Kasel, juges,

avocat général: Mme E. Sharpston,

greffier: M. M.-A. Gaudissart, chef d’unité,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 mars 2009,

considérant les observations présentées:

–        pour M. Bressol e.a., par Mes M. Snoeck et J. Troeder, avocats,

–        pour Mme Chaverot e.a., par Mes J. Troeder et M. Mareschal, avocats,

–        pour le gouvernement belge, par Mme L. Van den Broeck, en qualité d’agent, assistée de Me M. Nihoul, avocat,

–        pour le gouvernement autrichien, par M. E. Riedl, en qualité d’agent,

–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme C. Cattabriga et M. G. Rozet, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 25 juin 2009,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 12, premier alinéa, CE et 18, paragraphe 1, CE, lus en combinaison avec les articles 149, paragraphes 1 et 2, CE et 150, paragraphe 2, CE.

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Bressol e.a. et Mme Chaverot e.a. au gouvernement de la Communauté française, aux fins d’apprécier la constitutionnalité du décret de la Communauté française du 16 juin 2006 régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (Moniteur belge du 6 juillet 2006, p. 34055, ci-après le «décret du 16 juin 2006»).

 Le cadre juridique

 Le droit international

3        Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966, et entré en vigueur le 3 janvier 1976 (ci-après le «pacte»):

«Les États parties au présent Pacte s’engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune fondée sur […] l’origine nationale […]»

4        L’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte dispose:

«Les États parties au présent Pacte reconnaissent qu’en vue d’assurer le plein exercice [du droit de toute personne à l’éducation]:

[…]

c)      L’enseignement supérieur doit être rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun, par tous les moyens appropriés et notamment par l’instauration progressive de la gratuité; […]»

 Le droit de l’Union          

5        La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et – rectificatifs – JO 2004, L 229, p. 35; JO 2005, L 197, p. 34, ainsi que JO 2007, L 204, p. 28), qui a été adoptée conformément aux articles 12, deuxième alinéa, CE, 18, paragraphe 2, CE, 40 CE, 44 CE et 52 CE, énonce aux premier, troisième et vingtième considérants:

«(1)      La citoyenneté de l’Union confère à chaque citoyen de l’Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par le traité et des mesures adoptées en vue de leur application.

[…]

(3)      La citoyenneté de l’Union devrait constituer le statut de base des ressortissants des États membres lorsqu’ils exercent leur droit de circuler et de séjourner librement. Il est par conséquent nécessaire de codifier et de revoir les instruments communautaires existants qui visent séparément les travailleurs salariés, les non-salariés, les étudiants et autres personnes sans emploi en vue de simplifier et de renforcer le droit à la liberté de circulation et de séjour de tous les citoyens de l’Union.

[…]

(20)      En vertu de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, chaque citoyen de l’Union et les membres de sa famille séjournant dans un État membre sur la base de la présente directive devraient bénéficier, dans cet État membre, de l’égalité de traitement avec ses ressortissants dans les domaines d’application du traité, sous réserve des dispositions spécifiques figurant expressément dans le traité et le droit dérivé.»

6        L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38 énonce:

«La présente directive s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille […]»

7        Aux termes de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, intitulé «Égalité de traitement»:

«Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de séjour permanent.»

 Le droit national

8        Selon le décret du 16 juin 2006, les universités et les hautes écoles de la Communauté française sont tenues de limiter, en respectant certaines modalités, le nombre d’étudiants non considérés comme résidents en Belgique (ci-après les «étudiants non-résidents») au sens dudit décret à la date de leur inscription qui peuvent s’inscrire pour la première fois dans l’un des neuf cursus médicaux et paramédicaux visés par ce décret.

9        Aux termes de l’article 1er du décret du 16 juin 2006:

«Par étudiant résident au sens du présent décret, il y a lieu d’entendre l’étudiant qui, au moment de son inscription dans un établissement d’enseignement supérieur, apporte la preuve qu’il a sa résidence principale en Belgique et qu’il remplit une des conditions suivantes:

1°      Avoir le droit de séjourner en Belgique de manière permanente;

2°      Avoir sa résidence principale en Belgique depuis au moins 6 mois au moment de l’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur, en y exerçant une activité professionnelle salariée ou non ou en bénéficiant d’un revenu de remplacement octroyé par un service public belge;

3°      Être autorisé à séjourner pour une durée illimitée sur la base [de la législation belge];

4°      Être autorisé à séjourner en Belgique en raison de la reconnaissance de la qualité de réfugié en vertu [de la législation belge], ou d’une demande à cet effet;

5°      Être autorisé à séjourner en Belgique en bénéficiant de la protection temporaire visée [aux dispositions nationales applicables];

6°      Avoir pour père, mère, tuteur légal ou conjoint une personne qui remplit une des conditions visées ci-dessus;

7°      Avoir sa résidence principale en Belgique depuis au moins trois ans au moment de l’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur;

8°      Être titulaire d’une attestation de boursier délivrée dans le cadre de la coopération au développement pour l’année académique et pour les études pour lesquelles la demande d’inscription est introduite.

Par ‘droit de séjourner de manière permanente’ au sens de l’alinéa 1er, 1°, il y a lieu d’entendre pour les ressortissants d’un autre État membre de l’Union européenne, le droit reconnu en vertu des articles 16 et 17 de la [directive 2004/38] […]»

10      Le chapitre II dudit décret, composé des articles 2 à 5, contient des dispositions relatives aux universités.

11      Aux termes de l’article 2 de ce décret:

«Les autorités académiques limitent le nombre des étudiants qui s’inscrivent pour la première fois auprès d’une université de la Communauté française dans un des cursus visés à l’article 3, de la manière visée à l’article 4.

[…]»

12      L’article 3 de ce décret énonce:

«Les dispositions du [chapitre II] sont applicables aux cursus menant aux grades académiques suivants:

1°      Bachelier en kinésithérapie et réadaptation;

2°      Bachelier en médecine vétérinaire.»

13      L’article 4 de ce même décret est libellé comme suit:

«Pour chaque institution universitaire et pour chacun des cursus visés à l’article 3, il est établi un nombre T égal au nombre total d’étudiants qui s’inscrivent pour la première fois dans le cursus concerné et qui sont pris en compte pour le financement, ainsi qu’un nombre NR égal au nombre des étudiants qui s’inscrivent pour la première fois dans le cursus concerné et qui ne sont pas considérés comme étudiants résidents au sens de l’article 1er.

Lorsque le rapport entre le nombre NR, d’une part, et le nombre T de l’année académique précédente, d’autre part, atteint un pourcentage P, les autorités académiques refusent l’inscription supplémentaire d’étudiants qui n’ont jamais été inscrits dans le cursus concerné et qui ne sont pas considérés comme étudiants résidents au sens de l’article 1er.

Le P visé à l’alinéa précédent est fixé à 30 pour cent. Toutefois, lorsque pour une année académique, la part des étudiants qui poursuivent leurs études ailleurs que dans le pays où ils ont obtenu leur diplôme d’études secondaires dépasse dix pour cent en moyenne dans l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur de l’Union européenne, le P est égal, pour l’année académique suivante, à ce pourcentage multiplié par trois.»

14      L’article 5 du décret du 16 juin 2006 dispose:

«[…] les étudiants qui ne sont pas considérés comme étudiants résidents au sens de l’article 1er introduisent leur demande d’inscription dans un des cursus visés à l’article 3 au plus tôt le troisième jour ouvrable qui précède le 2 septembre précédant l’année académique concernée. […]

[…]

Par dérogation à l’alinéa 1er, pour les étudiants non résidents qui se présentent pour introduire une demande d’inscription dans un des cursus visés à l’article 3 au plus tard le dernier jour ouvrable précédant le 2 septembre précédant l’année académique, si le nombre de ces étudiants qui se sont ainsi présentés excède le nombre NR visé à l’article 4, alinéa 2, l’ordre de priorité entre ces étudiants est déterminé par un tirage au sort. […]

[…]»

15      Le chapitre III du décret du 16 juin 2006, composé des articles 6 à 9, contient des dispositions relatives aux hautes écoles. Les articles 6, premier alinéa, 8 et 9 de ce décret contiennent des dispositions analogues à celles des articles 2, premier alinéa, 4 et 5 du même décret.

16      Aux termes de l’article 7 dudit décret, ces dispositions sont applicables aux cursus menant aux grades académiques suivants:

«1°      Accoucheuse-bachelier;

2°      Bachelier en ergothérapie;

3°      Bachelier en logopédie;

4°      Bachelier en podologie-podothérapie;

5°      Bachelier en kinésithérapie;

6°      Bachelier en audiologie;

7°      Éducateur(trice) spécialisé(e) en accompagnement psycho-éducatif.»

 Les litiges au principal et les questions préjudicielles

17      Le système d’enseignement supérieur de la Communauté française est fondé sur un accès libre à la formation, sans limitation d’inscription des étudiants.

18      Cependant, depuis plusieurs années, cette Communauté a constaté une augmentation sensible du nombre d’étudiants provenant d’autres États membres que le Royaume de Belgique et s’inscrivant dans les établissements relevant de son système d’enseignement supérieur, et ce en particulier dans neuf cursus médicaux et paramédicaux. Selon la décision de renvoi, ladite augmentation a été due, notamment, à l’afflux des étudiants français qui s’orientent vers la Communauté française, étant donné que l’enseignement supérieur y est dispensé dans la même langue qu’en France et que la République française a restreint l’accès aux études concernées.

19      Considérant que le nombre de ces étudiants a atteint un niveau trop élevé dans lesdits cursus, la Communauté française a adopté le décret du 16 juin 2006.

20      Les 9 août et 13 décembre 2006, les requérants au principal ont déposé devant la Cour constitutionnelle un recours en annulation contre ce décret.

21      Une partie de ces requérants est constituée d’étudiants, notamment de nationalité française et n’appartenant à aucune des catégories visées à l’article 1er du décret du 16 juin 2006, qui ont introduit, pour l’année académique 2006-2007, une demande d’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur de la Communauté française, afin d’y suivre l’un des cursus visés par ce décret.

22      Le nombre d’étudiants non-résidents ayant excédé le seuil fixé par ledit décret, les établissements concernés ont organisé un tirage au sort entre ces étudiants qui s’est révélé défavorable pour les requérants au principal. Par conséquent, les établissements concernés ont refusé d’accéder à leur demande d’inscription.

23      Une autre partie des requérants au principal est constituée d’enseignants des universités et des hautes écoles visées par le décret du 16 juin 2006, qui estiment que l’application de ce décret menace directement et immédiatement leur emploi, car il provoquera, à terme, une diminution du nombre d’étudiants inscrits auprès de leurs établissements d’enseignement.

24      À l’appui de leur recours, les requérants au principal ont notamment fait valoir que le décret du 16 juin 2006 viole le principe de non-discrimination, car ses dispositions traiteraient, sans aucune justification valable, de manière différente les étudiants résidents et non-résidents. En effet, alors que les étudiants résidents continueraient à jouir d’un accès libre aux cursus visés par ce décret, l’accès des étudiants non-résidents à ces cursus serait limité de telle manière que le nombre d’étudiants de cette catégorie, inscrit dans lesdits cursus, ne pourrait dépasser le seuil de 30 %.

25      La juridiction de renvoi a émis des doutes quant à la légalité du décret du 16 juin 2006, en estimant que les dispositions de la Constitution belge, dont le contrôle relève de sa compétence et dont la violation est alléguée, devaient être lues en combinaison avec les articles 12, premier alinéa, CE, 18, paragraphe 1, CE, 149, paragraphes 1 et 2, deuxième tiret, CE et 150, paragraphe 2, troisième tiret, CE.

26      Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)      Les articles 12, premier alinéa, [CE] et 18, paragraphe l, [CE], lus en combinaison avec l’article 149, paragraphes 1 et 2, deuxième tiret, [CE] et avec l’article 150, paragraphe 2, troisième tiret, [CE] doivent-ils être interprétés en ce sens que ces dispositions s’opposent à ce qu’une communauté autonome d’un État membre compétente pour l’enseignement supérieur, qui est confrontée à un afflux d’étudiants d’un État membre voisin dans plusieurs formations à caractère médical financées principalement par des deniers publics, à la suite d’une politique restrictive menée dans cet État voisin, prenne des mesures telles que celles inscrites dans le [décret du 16 juin 2006], lorsque cette Communauté invoque des raisons valables pour affirmer que cette situation risque de peser excessivement sur les finances publiques et d’hypothéquer la qualité de l’enseignement dispensé?

2)      En va-t-il autrement, pour répondre à la première question, si cette Communauté démontre que cette situation a pour effet que trop peu d’étudiants résidant dans cette Communauté obtiennent leur diplôme pour qu’il y ait durablement en suffisance du personnel médical qualifié afin de garantir la qualité du régime de santé publique au sein de cette Communauté?

3)      En va-t-il autrement, pour répondre à la première question, si cette Communauté, compte tenu de l’article 149, premier alinéa, in fine, [CE] et de l’article 13.2, c), du [pacte], qui contient une obligation de standstill, opte pour le maintien d’un accès large et démocratique à un enseignement supérieur de qualité pour la population de cette Communauté?»

 Sur les première et deuxième questions  

27      Par ses deux premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui limite le nombre d’étudiants non-résidents pouvant s’inscrire pour la première fois dans des cursus médicaux et paramédicaux auprès d’établissements de l’enseignement supérieur, lorsque cet État est confronté à un afflux d’étudiants en provenance d’un État membre voisin à la suite d’une politique restrictive menée par ce dernier État et lorsque cette situation a pour effet que trop peu d’étudiants résidant dans ce premier État membre obtiennent leur diplôme dans lesdits cursus.

 Sur la compétence des États membres en matière d’éducation

28      À titre liminaire, il convient de rappeler que si le droit de l’Union ne porte pas atteinte à la compétence des États membres en ce qui concerne l’organisation de leurs systèmes éducatifs et de la formation professionnelle – en vertu des articles 165, paragraphe 1, et 166, paragraphe 1, TFUE –, il demeure toutefois que, dans l’exercice de cette compétence, ces États doivent respecter le droit de l’Union et, notamment, les dispositions relatives à la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres (voir, en ce sens, arrêts du 11 septembre 2007, Schwarz et Gootjes-Schwarz, C‑76/05, Rec. p. I‑6849, point 70, ainsi que du 23 octobre 2007, Morgan et Bucher, C‑11/06 et C‑12/06, Rec. p. I‑9161, point 24).

29      Les États membres sont ainsi libres d’opter soit pour un système d’enseignement fondé sur un accès libre à la formation – sans limitation d’inscription du nombre d’étudiants –, soit pour un système fondé sur un accès régulé qui sélectionne les étudiants. Cependant, dès lors qu’ils optent pour l’un de ces systèmes ou pour une combinaison de ceux-ci, les modalités du système choisi doivent respecter le droit de l’Union, et, en particulier, le principe de non-discrimination en raison de la nationalité.

 Sur l’identification des dispositions applicables aux litiges au principal

30      L’article 21, paragraphe 1, TFUE dispose que tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.

31      En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour que tout citoyen de l’Union peut se prévaloir de l’article 18 TFUE, interdisant toute discrimination en raison de la nationalité, dans toutes les situations relevant du domaine d’application ratione materiæ du droit de l’Union, ces situations comprenant l’exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par l’article 21 TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 2 octobre 2003, Garcia Avello, C-148/02, Rec. p. I-11613, point 24; du 15 mars 2005, Bidar, C‑209/03, Rec. p. I‑2119, points 32 et 33, ainsi que du 18 novembre 2008, Förster, C‑158/07, Rec. p. I‑8507, points 36 et 37).

32      Par ailleurs, il ressort de cette même jurisprudence que ladite interdiction couvre également les situations concernant les conditions d’accès à la formation professionnelle, étant entendu que tant l’enseignement supérieur que l’enseignement universitaire constituent une formation professionnelle (arrêt du 7 juillet 2005, Commission/Autriche, C‑147/03, Rec. p. I‑5969, points 32 et 33 ainsi que jurisprudence citée).

33      Il s’ensuit que les étudiants en cause au principal peuvent se prévaloir du droit, consacré aux articles 18 et 21 TFUE, de circuler et de séjourner librement sur le territoire d’un État membre, tel que le Royaume de Belgique, sans subir de discriminations directes ou indirectes en raison de leur nationalité.

34      Cela étant, il ne saurait être exclu que la situation de certains requérants au principal puisse être régie par l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, qui vise tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de cette directive.

35      À cet égard, il ressort du dossier, premièrement, que les étudiants en cause au principal sont des citoyens de l’Union.

36      Deuxièmement, le fait qu’ils n’exercent, le cas échéant, aucune activité économique en Belgique est sans pertinence, car la directive 2004/38 s’applique à tous les citoyens de l’Union indépendamment de la question de savoir si ces citoyens exercent, sur le territoire d’un autre État membre, une activité économique salariée ou une activité économique non salariée ou s’ils n’y exercent aucune activité économique.

37      Troisièmement, il ne saurait être exclu que certains requérants en cause au principal aient déjà séjourné en Belgique avant de vouloir s’inscrire dans l’un des cursus concernés.

38      Quatrièmement, il y a lieu de constater que la directive 2004/38 s’applique ratione temporis aux litiges au principal. En effet, les États membres étaient tenus, d’une part, de transposer cette directive avant le 30 avril 2006. D’autre part, le décret en cause au principal a été adopté le 16 juin 2006, à savoir postérieurement à cette date. En outre, il est constant que les étudiants en cause au principal ont introduit une demande d’inscription auprès des établissements d’enseignement supérieur concernés pour l’année académique 2006-2007, et que cette inscription leur a été refusée sur la base de ce décret. Le refus de satisfaire à leur demande a ainsi nécessairement eu lieu postérieurement au 30 avril 2006.

39      Cependant, comme la Cour ne dispose pas de tous les éléments qui lui permettraient de constater que la situation des requérants au principal relève également de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier si cette disposition est effectivement applicable aux litiges au principal.

 Sur l’existence d’une inégalité de traitement 

40      Il convient de rappeler que le principe de non-discrimination prohibe non seulement les discriminations directes, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes indirectes de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2007, Hartmann, C‑212/05, Rec. p. I‑6303, point 29).

41      À moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi, une disposition nationale doit être considérée comme indirectement discriminatoire, lorsqu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les ressortissants d’autres États membres que les ressortissants nationaux et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers (voir, en ce sens, arrêts du 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec. p. I-10497, point 40, et Hartmann, précité, point 30).

42      Dans les affaires au principal, le décret du 16 juin 2006 prévoit que l’accès des étudiants aux cursus médicaux et paramédicaux visés par ce décret n’est ouvert sans restriction qu’aux étudiants résidents, à savoir ceux qui remplissent à la fois la condition de résidence principale en Belgique et l’une des huit autres conditions alternatives énumérées aux points 1° à 8° de l’article 1er, premier alinéa, dudit décret.

43      Les étudiants qui ne remplissent pas ces conditions ne bénéficient, en revanche, que d’un accès restreint auxdits établissements, car le nombre total de ces étudiants est en principe limité, pour chaque institution universitaire et pour chacun des cursus, à 30 % de l’ensemble des inscrits de l’année académique précédente. Dans le cadre de ce pourcentage imparti, les étudiants non-résidents se voient sélectionnés, en vue de leur inscription, par un tirage au sort.

44      Ainsi, la réglementation nationale en cause au principal crée une inégalité de traitement entre les étudiants résidents et les étudiants non-résidents.

45      Or, une condition de résidence, telle que celle exigée par cette réglementation, est plus aisément remplie par les ressortissants nationaux, qui ont leur résidence le plus souvent en Belgique, que par les ressortissants d’autres États membres, dont la résidence est en revanche située, en règle générale, dans un autre État membre que la Belgique (voir, par analogie, arrêts du 8 juin 1999, Meeusen, C‑337/97, Rec. p. I-3289, points 23 et 24, ainsi que Hartmann, précité, point 31).

46      Il s’ensuit, ainsi que le gouvernement belge l’admet d’ailleurs, que la réglementation nationale en cause au principal affecte, par sa nature même, davantage les ressortissants des États membres autres que le Royaume de Belgique que les ressortissants nationaux et qu’elle défavorise ainsi plus particulièrement les premiers.

 Sur la justification de l’inégalité de traitement

47      Ainsi qu’il a été constaté au point 41 du présent arrêt, une inégalité de traitement, telle que celle instaurée par le décret du 16 juin 2006, constitue une discrimination indirecte sur la base de la nationalité qui est prohibée, à moins qu’elle ne soit objectivement justifiée.

48      En outre, pour être justifiée, la mesure concernée doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime qu’elle poursuit et ne saurait aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, en ce sens, arrêts du 16 octobre 2008, Renneberg, C-527/06, Rec. p. I‑7735, point 81, ainsi que du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C‑171/07 et C‑172/07, non encore publié au Recueil, point 25).

 Sur la justification tirée de charges excessives pour le financement de l’enseignement supérieur

49      Le gouvernement belge, soutenu par le gouvernement autrichien, soutient tout d’abord que l’inégalité de traitement entre les étudiants résidents et les étudiants non-résidents est nécessaire afin d’éviter des charges excessives pour le financement de l’enseignement supérieur, ces charges découlant du fait que, à défaut d’un traitement différent, le nombre d’étudiants non-résidents, inscrits dans les établissements d’enseignement supérieur de la Communauté française, atteindrait un niveau excessivement élevé.

50      À cet égard, il y a lieu de constater que, selon les explications de la Communauté française telles qu’elles ressortent de la décision de renvoi, la charge financière ne constitue pas un motif essentiel ayant justifié l’adoption du décret du 16 juin 2006. En effet, selon ces explications, le financement de l’enseignement est organisé sur la base d’un système d’«enveloppe fermée» dans lequel l’allocation globale ne varie pas en fonction du nombre total d’étudiants.

51      Dans ces conditions, la crainte d’une charge excessive pour le financement de l’enseignement supérieur ne saurait justifier l’inégalité de traitement entre les étudiants résidents et les étudiants non-résidents.

 Sur la justification tirée d’une sauvegarde de l’homogénéité du système de l’enseignement supérieur

52      Le gouvernement belge, soutenu par le gouvernement autrichien, fait valoir que la présence des étudiants non-résidents dans les cursus concernés a atteint un niveau qui risque d’entraîner une diminution de la qualité de l’enseignement supérieur en raison des limites inhérentes à la capacité d’accueil des établissements d’enseignement et à la disponibilité de leur personnel. Ainsi, en vue de sauvegarder l’homogénéité de ce système et d’assurer un accès large et démocratique, pour la population de la Communauté française, à un enseignement supérieur de qualité, il s’avérerait nécessaire d’instaurer une inégalité de traitement entre des étudiants résidents et des étudiants non-résidents, et de limiter le nombre de ces derniers.

53      Certes, il ne saurait être d’emblée exclu que la prévention d’un risque pour l’existence d’un système national d’enseignement et pour son homogénéité puisse justifier une inégalité de traitement entre certains étudiants (voir, en ce sens, arrêt Commission/Autriche, précité, point 66).

54      Cependant, les éléments de justification invoqués à cet égard coïncident avec ceux liés à la protection de la santé publique, tous les cursus concernés relevant de ce dernier domaine. Il convient, dès lors, de les examiner uniquement au regard des justifications tirées des exigences liées à la protection de la santé publique.

 Sur la justification tirée des exigences liées à la santé publique

–       Observations soumises à la Cour

55      Le gouvernement belge, soutenu par le gouvernement autrichien, affirme que la réglementation en cause au principal est nécessaire pour atteindre l’objectif consistant à assurer la qualité et la pérennité des soins médicaux et paramédicaux au sein de la Communauté française.

56      Le nombre élevé d’étudiants non-résidents entraînerait, premièrement, une diminution importante de la qualité de l’enseignement dans les cursus médicaux et paramédicaux, laquelle requiert, en particulier, que soient dispensées de nombreuses heures de formation pratique. Or, il serait avéré qu’une telle formation ne peut être correctement dispensée au-delà d’un certain nombre d’étudiants, car la capacité d’accueil des établissements d’enseignement supérieur, la disponibilité de leur personnel ainsi que les possibilités de formation pratique ne seraient pas illimitées.

57      Afin d’illustrer les difficultés rencontrées en matière d’enseignement, le gouvernement belge évoque, notamment, la situation dans le domaine des études en médecine vétérinaire. Il fait valoir que, sur la base des normes de qualité de la formation vétérinaire – qui impliquent notamment une pratique clinique par chaque étudiant sur un nombre suffisant d’animaux –, il a été constaté qu’il n’était pas possible de former, au sein de la Communauté française, plus de 200 vétérinaires par an dans le deuxième cycle d’études supérieures. Cependant, en raison d’un afflux d’étudiants non-résidents, le nombre total d’étudiants répartis sur les six années d’études serait passé de 1233 à 2343 entre les années académiques 1995-1996 et 2002-2003.

58      La situation serait similaire pour les autres cursus visés par le décret du 16 juin 2006.

59      Deuxièmement, le gouvernement belge soutient que la présence élevée d’étudiants non-résidents est susceptible d’entraîner, à terme, une pénurie de personnel médical qualifié sur l’ensemble du territoire, ce qui compromettrait le système de santé publique au sein de la Communauté française. Ce risque découlerait du fait que, après leurs études, les étudiants non-résidents retourneraient dans leur pays d’origine pour y exercer leur profession, tandis que le nombre de diplômés résidents resterait trop faible dans certaines spécialités.

60      Les requérants au principal font valoir, en particulier, que, même si ces éléments de justification étaient admissibles, le gouvernement belge n’a pas démontré la réalité des circonstances susmentionnées.

61      La Commission affirme qu’elle prend très au sérieux les risques invoqués par le gouvernement belge. Elle estime cependant ne pas avoir, à l’heure actuelle, tous les éléments qui lui permettraient de se prononcer sur le bien-fondé de la justification.

–       Réponse de la Cour

62      Il ressort de la jurisprudence qu’une inégalité de traitement fondée indirectement sur la nationalité peut être justifiée par l’objectif visant à maintenir un service médical de qualité, équilibré et accessible à tous, dans la mesure où il contribue à la réalisation d’un niveau élevé de protection de la santé publique (voir, en ce sens, arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, non encore publié au Recueil, point 47 et jurisprudence citée).

63      Ainsi, il convient d’apprécier si la réglementation en cause au principal est propre à garantir la réalisation de cet objectif légitime et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.

64      À cet égard, il appartient en dernier ressort au juge national, qui est seul compétent pour apprécier les faits du litige au principal et pour interpréter la législation nationale, de déterminer si et dans quelle mesure une telle réglementation satisfait à ces exigences (voir, en ce sens, arrêts du 13 juillet 1989, Rinner-Kühn, 171/88, Rec. p. 2743, point 15, ainsi que du 23 octobre 2003, Schönheit et Becker, C‑4/02 et C‑5/02, Rec. p. I‑12575, point 82).

65      Toutefois, la Cour, appelée à fournir au juge national une réponse utile, est compétente pour lui donner des indications tirées du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites et orales qui lui ont été soumises, de nature à permettre à la juridiction nationale de statuer (arrêts du 20 mars 2003, Kutz-Bauer, C‑187/00, Rec. p. I‑2741, point 52, ainsi que Schönheit et Becker, précité, point 83).

66      Dans un premier temps, il incombera à la juridiction de renvoi de vérifier que de véritables risques pour la protection de la santé publique existent.

67      À cet égard, il ne saurait être a priori exclu qu’une éventuelle diminution de la qualité de la formation de futurs professionnels de la santé soit susceptible de porter atteinte, à terme, à la qualité des soins dispensés sur le territoire concerné dès lors que la qualité du service médical ou paramédical sur un territoire donné dépend des compétences des professionnels de la santé y exerçant leur activité.

68      Il ne saurait être non plus exclu qu’une éventuelle limitation du nombre total d’étudiants dans les cursus concernés – notamment en vue de garantir la qualité de la formation – soit susceptible de diminuer, proportionnellement, le nombre de diplômés qui sont disposés à assurer, à terme, la disponibilité du service de santé sur le territoire concerné, ce qui pourrait ensuite avoir une incidence sur le niveau de protection de la santé publique. Sur ce point, il convient de reconnaître qu’une pénurie de professionnels de la santé poserait de graves problèmes pour la protection de la santé publique et que la prévention de ce risque exige qu’un nombre suffisant de diplômés s’installent sur ledit territoire pour y exercer l’une des professions médicales ou paramédicales concernées par le décret en cause au principal.

69      Dans le cadre de l’appréciation de ces risques, la juridiction de renvoi doit prendre en considération, tout d’abord, que le lien entre la formation des futurs professionnels de la santé et l’objectif visant à maintenir un service médical de qualité, équilibré et accessible à tous n’est qu’indirect et moins causal que le lien entre l’objectif de la santé publique et l’activité de professionnels de la santé déjà présents sur le marché (voir arrêts précités Hartlauer, points 51 à 53 ainsi que Apothekerkammer des Saarlandes e.a., points 34 à 40). L’appréciation d’un tel lien dépendra en effet notamment d’une analyse prospective qui devra extrapoler à partir de nombreux éléments aléatoires et incertains et tenir compte de l’évolution future du domaine de la santé concerné, mais aussi de l’analyse de la situation telle qu’elle se présente au départ, à savoir actuellement.

70      Ensuite, lors de l’appréciation concrète des circonstances des affaires au principal, la juridiction de renvoi doit tenir compte du fait que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à l’importance de risques pour la protection de la santé publique sur son territoire, l’État membre peut prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la pénurie des professionnels de la santé se matérialise (voir, par analogie, arrêt Apothekerkammer des Saarlandes, précité, point 30 et jurisprudence citée). Il doit en aller de même en ce qui concerne les risques pour la qualité de l’enseignement dans ce domaine.

71      Cela étant, il incombe aux autorités nationales compétentes de démontrer que de tels risques existent effectivement (voir, par analogie, arrêt Apothekerkammer des Saarlandes e.a., précité, point 39). Selon une jurisprudence constante, il appartient en effet auxdites autorités, lorsqu’elles adoptent une mesure dérogatoire à un principe consacré par le droit de l’Union, de prouver, dans chaque cas d’espèce, que ladite mesure est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Les raisons justificatives susceptibles d’être invoquées par un État membre doivent donc être accompagnées d’une analyse de l’aptitude et de la proportionnalité de la mesure adoptée par cet État, ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation (voir, en ce sens, arrêts du 18 mars 2004, Leichtle, C-8/02, Rec. p. I-2641, point 45, et Commission/Autriche, précité, point 63). Il importe qu’une telle analyse objective, circonstanciée et chiffrée soit en mesure de démontrer, à l’aide de données sérieuses, convergentes et de nature probante, qu’il existe effectivement des risques pour la santé publique.

72      Dans les affaires au principal, cette analyse doit notamment permettre d’évaluer, pour chacun des neuf cursus visés par le décret du 16 juin 2006, le nombre maximal d’étudiants qui peut être formé en respectant les normes souhaitées de qualité de la formation. Elle doit, en outre, indiquer le nombre requis de diplômés qui doivent s’installer au sein de la Communauté française pour y exercer une profession médicale ou paramédicale afin d’assurer une disponibilité suffisante du service de santé publique.

73      Par ailleurs, ladite analyse ne saurait se limiter à mentionner les chiffres concernant l’un et l’autre groupe d’étudiants en se fondant, en particulier, sur l’extrapolation selon laquelle, à l’issue de leurs études, l’ensemble des étudiants non-résidents s’installent dans l’État dans lequel ils avaient leur résidence avant d’entamer leurs études pour y exercer l’une des professions en cause au principal. Par conséquent, ladite analyse doit prendre en compte l’impact du groupe des étudiants non-résidents sur la poursuite de l’objectif visant à garantir une disponibilité de professionnels au sein de la Communauté française. En outre, elle doit prendre en considération la possibilité que des étudiants résidents décident d’exercer leur profession dans un État autre que le Royaume de Belgique au terme de leurs études. De même, elle doit tenir compte de la mesure dans laquelle des personnes qui n’ont pas étudié au sein de la Communauté française s’y installent ultérieurement pour y exercer l’une desdites professions.

74      Il incombe aux autorités compétentes de fournir à la juridiction de renvoi une analyse qui répond à ces exigences.

75      Dans un deuxième temps, si la juridiction de renvoi considère que de véritables risques pour la protection de la santé publique existent, cette juridiction doit apprécier, eu égard aux éléments fournis par les autorités compétentes, si la réglementation en cause au principal peut être considérée comme propre à garantir la réalisation de l’objectif de protection de la santé publique.

76      Dans ce contexte, il lui appartient notamment d’évaluer si une limitation du nombre d’étudiants non-résidents est véritablement de nature à augmenter le nombre de diplômés prêts à assurer, à terme, la disponibilité du service de santé au sein de la Communauté française.

77      Dans un troisième temps, il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier si la réglementation en cause au principal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif invoqué, c’est-à-dire s’il n’existe pas de mesures moins restrictives qui permettraient de l’atteindre.

78      À cet égard, il y a lieu de préciser qu’il appartient à cette juridiction de vérifier, en particulier, si l’objectif d’intérêt général invoqué ne pourrait être atteint par des mesures moins restrictives qui viseraient à encourager les étudiants accomplissant leurs études dans la Communauté française à s’y installer au terme de leurs études ou qui viseraient à inciter les professionnels formés en dehors de la Communauté française à s’installer au sein de cette dernière.

79      De même, il appartient à la juridiction de renvoi d’examiner si les autorités compétentes ont concilié, d’une manière appropriée, la réalisation dudit objectif avec les exigences découlant du droit de l’Union, et, notamment, avec la faculté pour les étudiants provenant d’autres États membres d’accéder aux études d’enseignement supérieur, cette faculté constituant l’essence même du principe de la libre circulation des étudiants (voir, en ce sens, arrêt Commission/Autriche, précité, point 70). Les restrictions à l’accès auxdites études, introduites par un État membre, doivent être ainsi limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis et doivent permettre un accès suffisamment large desdits étudiants aux études supérieures.

80      À cet égard, il ressort du dossier que les étudiants non-résidents qui sont intéressés par l’enseignement supérieur se voient sélectionnés, en vue de leur inscription, par un tirage au sort qui, en soi, ne tient pas compte de leurs connaissances et de leurs expériences.

81      Dans ces conditions, il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si le processus de sélection des étudiants non-résidents se limite au tirage au sort et, si tel est le cas, si ce mode de sélection fondé non sur les capacités des candidats concernés, mais sur le hasard s’avère nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis.

82      En conséquence, il convient de répondre aux première et deuxième questions préjudicielles que les articles 18 et 21 TFUE s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui limite le nombre d’étudiants non résidents pouvant s’inscrire pour la première fois dans les cursus médicaux et paramédicaux d’établissements de l’enseignement supérieur, à moins que la juridiction de renvoi, ayant apprécié tous les éléments pertinents présentés par les autorités compétentes, ne constate que ladite réglementation s’avère justifiée au regard de l’objectif de protection de la santé publique.

 Sur la troisième question

83      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser, en substance, quelle est l’incidence sur la situation en cause au principal des exigences qui s’imposent aux États membres en vertu de l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte.

84      Le gouvernement belge soutient que l’adoption du décret du 16 juin 2006 était indispensable pour respecter le droit à l’éducation de la population de la Communauté française tel que ce droit à l’éducation découle de l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte. La disposition concernée contiendrait en effet une clause de gel contraignant cette Communauté à maintenir un accès large et démocratique à un enseignement supérieur de qualité. Or, en l’absence de ce décret, le maintien d’un tel accès serait compromis.

85      À cet égard, il convient cependant de relever qu’il n’existe aucune incompatibilité entre le pacte et les exigences découlant, le cas échéant, des articles 18 et 21 TFUE.

86      En effet, il ressort du libellé de l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte que celui-ci poursuit en substance le même but que les articles 18 et 21 TFUE, à savoir garantir le principe de non-discrimination dans l’accès à l’enseignement supérieur. Ceci est confirmé par l’article 2, paragraphe 2, du pacte, selon lequel les États parties au pacte s’engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés soient exercés sans discrimination aucune fondée, notamment, sur l’origine nationale.

87      En revanche, l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte n’exige pas d’un État partie, ni d’ailleurs n’autorise celui-ci, à garantir un accès large à un enseignement supérieur de qualité à ses seuls ressortissants.

88      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la troisième question que les autorités compétentes ne sauraient se prévaloir de l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte si la juridiction de renvoi constate que le décret du 16 juin 2006 n’est pas compatible avec les articles 18 et 21 TFUE.

 Sur l’application dans le temps de l’arrêt

89      Dans l’hypothèse où la Cour conclurait que le droit de l’Union s’oppose à la réglementation nationale en cause au principal, le gouvernement belge demande de limiter les effets dans le temps de l’arrêt prononcé. Cette limitation serait nécessaire au motif que le nombre de rapports juridiques constitués de bonne foi est élevé puisque de nombreux étudiants non-résidents ont déposé un dossier en vue d’une inscription, pour l’année académique 2006-2007, dans l’un des cursus visés par le décret du 16 juin 2006. La remise en cause de ces rapports juridiques serait, par conséquent, susceptible d’avoir de graves répercussions économiques de nature à déséquilibrer le budget de la Communauté française en matière d’enseignement.

90      Conformément à une jurisprudence constante, l’interprétation que la Cour donne d’une règle de droit de l’Union, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle, telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur. Il en résulte que la règle ainsi interprétée peut et doit être appliquée par le juge même à des rapports juridiques nés et constitués avant l’arrêt statuant sur la demande d’interprétation, si par ailleurs les conditions permettant de porter devant les juridictions compétentes un litige relatif à l’application de ladite règle se trouvent réunies (voir arrêts du 2 février 1988, Blaizot e.a., 24/86, Rec. p. 379, point 27, ainsi que du 15 décembre 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, point 141).

91      Ce n’est qu’à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de remettre en cause des rapports juridiques établis de bonne foi. Pour qu’une telle limitation puisse être décidée, il est nécessaire que deux critères essentiels soient réunis, à savoir la bonne foi des milieux intéressés et le risque de troubles graves (voir, notamment, arrêts du 28 septembre 1994, Vroege, C-57/93, Rec. p. I-4541, point 21, ainsi que du 10 janvier 2006, Skov et Bilka, C-402/03, Rec. p. I-199, point 51).

92      En outre, il est de jurisprudence constante que les conséquences financières qui pourraient découler pour un État membre d’un arrêt rendu à titre préjudiciel ne justifient pas, par elles-mêmes, la limitation des effets de cet arrêt dans le temps (voir, notamment, arrêt du 20 septembre 2001, Grzelczyk, C-184/99, Rec. p. I‑6193, point 52).

93      En effet, la Cour n’a eu recours à cette solution que dans des circonstances bien précises, lorsque, d’une part, il existait un risque de répercussions économiques graves dues en particulier au nombre élevé de rapports juridiques constitués de bonne foi sur la base de la réglementation considérée comme étant validement en vigueur et que, d’autre part, il apparaissait que les particuliers et les autorités nationales avaient été incités à un comportement non conforme à la réglementation de l’Union en raison d’une incertitude objective et importante quant à la portée des dispositions de l’Union, incertitude à laquelle avaient éventuellement contribué les comportements mêmes adoptés par d’autres États membres ou par la Commission (voir arrêt Grzelczyk, précité, point 53).

94      Dans les affaires au principal, il convient de constater que le gouvernement belge n’a soumis à la Cour aucun élément concret permettant d’affirmer que les auteurs du décret du 16 juin 2006 auraient été incités à un comportement éventuellement non conforme au droit de l’Union en raison d’une incertitude objective et importante quant à la portée de ce droit.

95      De même, ce gouvernement n’a aucunement étayé, par des éléments concrets, son argumentation selon laquelle le présent arrêt risquerait, si les effets de celui-ci n’étaient pas limités dans le temps, d’entraîner des conséquences financières graves.

96      Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt.

 Sur les dépens

97      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:

1)      Les articles 18 et 21 TFUE s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui limite le nombre d’étudiants non considérés comme résidents en Belgique pouvant s’inscrire pour la première fois dans les cursus médicaux et paramédicaux d’établissements de l’enseignement supérieur, à moins que la juridiction de renvoi, ayant apprécié tous les éléments pertinents présentés par les autorités compétentes, ne constate que ladite réglementation s’avère justifiée au regard de l’objectif de protection de la santé publique.

2)      Les autorités compétentes ne sauraient se prévaloir de l’article 13, paragraphe 2, sous c), du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966, si la juridiction de renvoi constate que le décret de la Communauté française du 16 juin 2006 régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur n’est pas compatible avec les articles 18 et 21 TFUE.

Signatures

* Langue de procédure: le français.

Parties

Dans l'affaire C-184/99,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Tribunal du travail de Nivelles (Belgique) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Rudy Grzelczyk

et

Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 6, 8 et 8 A du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE, 17 CE et 18 CE [aujourd'hui : articles 18, 20 et 21 TFUE]), ainsi que de la directive 93/96/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants (JO L 317, p. 59),

LA COUR,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, C. Gulmann, M. Wathelet et V. Skouris, présidents de chambre, D. A. O. Edward (rapporteur), P. Jann, L. Sevón, R. Schintgen et Mme F. Macken, juges,

avocat général: M. S. Alber,

greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, chef de division,

considérant les observations écrites présentées:

- pour le centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, par Me B. Liétar, avocat,

- pour le gouvernement belge, par Mme A. Snoecx, en qualité d'agent, assistée par Mes C. Doutrelepont et M. Uyttendaele, avocats,

- pour le gouvernement danois, par M. J. Molde, en qualité d'agent,

- pour le gouvernement français, par Mmes K. Rispal-Bellanger et C. Bergeot, en qualité d'agents,

- pour le gouvernement portugais, par M. L. Fernandes et Mme A. C. Pedroso, en qualité d'agents,

- pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme R. Magrill, en qualité d'agent, assistée de MM. P. Sales et J. Coppel, barristers,

- pour le Conseil de l'Union européenne, par Mme E. Karlsson et M. F. Anton, en qualité d'agents,

- pour la Commission des Communautés européennes, par M. P. van Nuffel, en qualité d'agent,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales du gouvernement belge, représenté par Me C. Doutrelepont, du gouvernement français, représenté par Mme C. Bergeot, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. K. Parker, QC, du Conseil, représenté par Mme E. Karlsson, ainsi que de la Commission, représentée par Mme M. Wolfcarius et M. D. Martin, en qualité d'agents, à l'audience du 20 juin 2000,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 28 septembre 2000,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par jugement du 7 mai 1999, parvenu à la Cour le 19 mai suivant, le Tribunal du travail de Nivelles a posé, en application de l'article 234 CE, deux questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 6, 8 et 8 A du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE, 17 CE et 18 CE [aujourd'hui : articles 18, 20 et 21 TFUE]), ainsi que de la directive 93/96/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants (JO L 317, p. 59).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M. Grzelczyk au centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve (ci-après le «CPAS») à propos de la décision de ce dernier de lui retirer le bénéfice du paiement du minimum de moyens d'existence (ci-après le «minimex»).

La réglementation communautaire

3 L'article 6, premier alinéa, du traité [aujourd'hui : article 18 TFUE] dispose:

«Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.»

4 L'article 8 du traité [aujourd'hui : article 20 TFUE] prévoit:

«1. Il est institué une citoyenneté de l'Union.

Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre.

2. Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.»

5 L'article 8 A du traité [aujourd'hui : article 21 TFUE] est libellé comme suit:

«1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.

2. Le Conseil peut arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés au paragraphe 1; sauf si le présent traité en dispose autrement, il statue à l'unanimité sur proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen.»

6 Le quatrième considérant des directives 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour (JO L 180, p. 26), et 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (JO L 180, p. 28), ainsi que le sixième considérant de la directive 93/96 - qui a remplacé, en substance, la directive 90/366/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants (JO L 180, p. 30), annulée par la Cour (arrêt du 7 juillet 1992, Parlement/Conseil, C-295/90, Rec. p. I-4193) - indiquent que les bénéficiaires de ces directives ne doivent pas devenir une charge déraisonnable pour les finances publiques de l'État membre d'accueil.

7 Aux termes de l'article 1er de la directive 93/96:

«Afin de préciser les conditions destinées à faciliter l'exercice du droit de séjour et en vue de garantir l'accès à la formation professionnelle, de manière non discriminatoire, au bénéfice d'un ressortissant d'un État membre qui a été admis à suivre une formation professionnelle dans un autre État membre, les États membres reconnaissent le droit de séjour à tout étudiant ressortissant d'un État membre qui ne dispose pas de ce droit sur la base d'une autre disposition du droit communautaire, ainsi qu'à son conjoint et à leurs enfants à charge et qui, par déclaration ou, au choix de l'étudiant, par tout autre moyen au moins équivalent, assure à l'autorité nationale concernée disposer de ressources afin d'éviter qu'ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil, à condition qu'il soit inscrit dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et qu'il dispose d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil.»

La réglementation nationale

8 L'article 1er de la loi du 7 août 1974, instituant le droit à un minimum de moyens d'existence (Moniteur belge du 18 septembre 1974, p. 11363), dispose:

«1. Tout Belge ayant atteint l'âge de la majorité civile, qui a sa résidence effective en Belgique et ne dispose pas de ressources suffisantes et n'est pas en mesure de se les procurer soit par ses efforts personnels, soit par d'autres moyens, a droit à un minimum de moyens d'existence.

Le Roi détermine ce qu'il faut entendre par résidence effective.

Le même droit est reconnu aux mineurs émancipés par mariage, ainsi qu'aux célibataires, ayant la charge d'un ou plusieurs enfants.

2. Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, étendre l'application de la présente loi, dans les conditions fixées par Lui, à d'autres catégories de mineurs, ainsi qu'à des personnes ne possédant pas la nationalité belge.»

9 Aux termes de l'article 1er de l'arrêté royal du 27 mars 1987 (Moniteur belge du 7 avril 1987, p. 5086), qui étend le champ d'application de la loi du 7 août 1974 à des personnes ne possédant pas la nationalité belge:

«Le champ d'application de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence est étendu aux personnes suivantes:

1° celles qui bénéficient de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68 du 15 octobre 1968 du Conseil des Communautés européennes relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté;

2° les apatrides qui tombent sous l'application de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960;

3° les réfugiés au sens de l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.»

Le litige au principal et les questions préjudicielles

10 En 1995, M. Grzelczyk, de nationalité française, a entamé des études universitaires en éducation physique à l'université catholique de Louvain-la-Neuve et il est dès lors venu séjourner en Belgique. Durant ses trois premières années d'études, il a assumé lui-même ses dépenses d'entretien, de logement et d'études, en exerçant divers petits travaux salariés et en obtenant des facilités de paiement.

11 Au début de sa quatrième et dernière année d'études, il a demandé au CPAS le paiement du minimex. Dans son rapport, ce dernier relève que M. Grzelczyk a beaucoup travaillé pour payer ses études, mais que la rédaction d'un mémoire et l'accomplissement du stage d'agrégation rendaient la dernière année académique plus lourde que les précédentes. C'est la raison pour laquelle, par décision du 16 octobre 1998, le CPAS a accordé à M. Grzelczyk le bénéfice du minimex, calculé au taux dit «isolé», pour la période du 5 octobre 1998 au 30 juin 1999.

12 Le CPAS a sollicité le remboursement par l'État belge du montant du minimex versé à M. Grzelczyk. Le ministère fédéral compétent ayant refusé de procéder à ce remboursement au motif que les conditions légales requises pour l'octroi du minimex, plus particulièrement la condition de nationalité, n'étaient pas réunies, le CPAS a, par décision du 29 janvier 1999, retiré le bénéfice du minimex à M. Grzelczyk à compter du 1er janvier 1999, en se fondant sur la motivation suivante: «L'intéressé est ressortissant CEE inscrit comme étudiant».

13 M. Grzelczyk a attaqué cette décision devant le Tribunal du travail de Nivelles. Cette juridiction relève que, selon la jurisprudence de la Cour, le minimex constitue un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), et que, en droit belge, le bénéfice du minimex a été étendu aux personnes relevant du champ d'application de ce règlement. Elle rappelle cependant que le CPAS estime que M. Grzelczyk ne réunit pas les conditions pour prétendre à cette extension du champ d'application du minimex, sa qualité d'étudiant ne permettant pas de le considérer comme un travailleur et son séjour en Belgique ne résultant pas de la mise en oeuvre du principe de la libre circulation des travailleurs. En outre, ladite juridiction, se référant à l'arrêt du 12 mai 1998, Martínez Sala (C-85/96, Rec. p. I-2691), se demande si les principes de citoyenneté européenne et de non-discrimination s'opposent à l'application de la réglementation nationale en cause au principal.

14 Dans ces conditions, le Tribunal du travail de Nivelles a, compte tenu de l'urgence de la situation dans laquelle se trouvait M. Grzelczyk, d'une part, reconnu à ce dernier le droit à une aide sociale sous la forme d'une aide matérielle fixée forfaitairement à 20 000 BEF par mois, au titre de la période du 1er janvier au 30 juin 1999, et, d'autre part, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Le droit communautaire - plus particulièrement les principes de citoyenneté européenne et de non-discrimination énoncés aux articles 6 et 8 du Traité instituant la Communauté européenne [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE] - s'oppose-t-il à ce que le droit à une prestation sociale d'un régime non contributif, tel celui institué par la loi belge du 7 août 1974 sur le minimum de moyens d'existence, soit reconnu aux seuls ressortissants des États membres qui bénéficient de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68, du 15 octobre 1968, et non à l'ensemble des citoyens de l'Union?

2) Subsidiairement, les articles 6 et 8 A du Traité [aujourd'hui : articles 18 et 21 TFUE] et la directive [93/96], du 29 octobre 1993, sur le droit de séjour des étudiants doivent-ils être interprétés au sens où ils permettent que, lorsque le droit de séjour a été admis, l'étudiant soit ultérieurement exclu du droit aux prestations d'un régime non contributif de prestations sociales, tel celui du minimum de moyens d'existence, à charge du pays d'accueil, et, dans l'affirmative, au sens où cette exclusion présenterait un caractère général et définitif?»

Remarques liminaires

15 Les parties au principal, les États membres ayant présenté des observations et la Commission ont consacré une partie substantielle de leurs observations, tant écrites qu'orales, à la question de savoir si la circonstance que M. Grzelczyk a exercé pendant ses trois premières années d'études divers travaux salariés le fait entrer, en tant que travailleur au sens du droit communautaire, dans le champ d'application de l'arrêté royal du 27 mars 1987.

16 Il ressort cependant de l'ordonnance de renvoi que la juridiction nationale a fait sienne l'analyse du CPAS selon laquelle M. Grzelczyk ne réunit pas les conditions pour être qualifié de travailleur au sens du droit communautaire. C'est au regard de ce fondement de fait et de droit que la juridiction de renvoi s'interroge sur la compatibilité de la législation belge applicable en la matière avec le droit communautaire, notamment avec les articles 6, 8 et 8 A du traité [aujourd'hui : articles 18, 20 et 21 TFUE].

17 Dans ces conditions, il incombe à la Cour de répondre aux questions de la juridiction nationale telles qu'elles ont été posées et dans les limites définies par cette dernière.

18 Il appartient à la juridiction de renvoi d'apprécier à la lumière, notamment, des conclusions de M. l'avocat général si les faits et circonstances de l'affaire au principal permettent de considérer que M. Grzelczyk doit ou non être qualifié de travailleur au sens du droit communautaire.

Sur la première question

19 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si les articles 6 et 8 du traité [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE] s'opposent à ce que le bénéfice d'une prestation sociale d'un régime non contributif, telle que le minimex, soit subordonné, en ce qui concerne les ressortissants d'États membres autres que l'État membre d'accueil sur le territoire duquel lesdits ressortissants séjournent légalement, à la condition que ces derniers entrent dans le champ d'application du règlement n° 1612/68, alors même qu'aucune condition de cette nature ne s'applique aux ressortissants de l'État membre d'accueil.

Observations soumises à la Cour

20 Le CPAS fait valoir que l'on ne saurait considérer, dans l'état actuel du droit communautaire, que tous les citoyens de l'Union européenne peuvent prétendre au bénéfice de prestations sociales d'un régime non contributif, telles que le minimex. En effet, il ressortirait clairement de l'article 8 A, paragraphe 1, du traité [aujourd'hui : article 21 TFUE] que cette disposition ne produit pas d'effet direct et que sa mise en oeuvre doit toujours respecter les limitations inscrites dans le traité et précisées par le droit dérivé. Or, parmi celui-ci, figurent notamment les directives 90/364, 90/365 et 93/96 qui subordonnent l'exercice de la liberté de circulation à l'exigence de démontrer que la personne concernée bénéficie de ressources suffisantes et d'une couverture sociale.

21 Les gouvernements belge et danois soutiennent que l'entrée en vigueur des traités sur l'Union européenne et d'Amsterdam n'est pas de nature à modifier cette interprétation. Selon eux, la citoyenneté de l'Union n'implique pas que les citoyens de celle-ci obtiennent des droits nouveaux et plus étendus que ceux qui résultent déjà du traité CE et du droit dérivé. Le principe de citoyenneté de l'Union n'aurait ainsi pas de contenu autonome, mais se rattacherait uniquement aux autres dispositions dudit traité.

22 Le gouvernement français estime que l'idée d'étendre à tous les citoyens de l'Union le principe de l'égalité de traitement en matière d'avantages sociaux, alors que le bénéfice d'un tel principe est réservé actuellement aux seuls travailleurs et aux membres de leur famille, reviendrait à instaurer une égalité globale entre les citoyens de l'Union établis dans un État membre et les nationaux de cet État, ce qui apparaît difficilement conciliable au regard des droits attachés à la nationalité.

23 Pour sa part, le gouvernement portugais relève que, depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, les ressortissants des États membres ne sont plus regardés en droit communautaire avant tout comme des facteurs économiques dans une communauté à caractère essentiellement économique. Selon ce gouvernement, l'introduction de la citoyenneté de l'Union a eu pour conséquence que les limitations et les conditions prévues par le droit communautaire, auxquelles est subordonné l'exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, ne sauraient continuer à être interprétées comme visant un droit de nature purement économique qui résulte du traité CE, mais elles ne concernent que les exceptions fondées sur des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. En outre, si, à partir de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, les ressortissants des États membres ont acquis la qualité de citoyen de cette dernière et cessent d'être considérés comme des agents purement économiques, il en résulterait que l'application du règlement n° 1612/68 devrait également être étendue à tous les citoyens de l'Union, qu'ils aient ou non la qualité de travailleurs au sens de ce règlement.

24 Se référant à l'arrêt Martínez Sala, précité, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que, bien que M. Grzelczyk fasse l'objet d'une discrimination en raison de sa nationalité, l'article 6 du traité CE [aujourd'hui : article 18 TFUE] ne s'applique pas à sa situation parce que toute discrimination éventuelle à l'encontre de ce dernier est étrangère au champ d'application dudit traité. Ladite disposition ne saurait avoir pour effet de rendre caduques les limites au champ d'application du règlement n° 1612/68, qu'elle soit prise isolément ou en combinaison avec l'article 8 du traité [aujourd'hui : article 20 TFUE].

25 Le gouvernement belge ajoute que, dans l'affaire au principal, le requérant revendique le bénéfice du minimex alors que ce type de financement se situe en dehors du champ d'application de l'article 6 du traité [aujourd'hui : article 18 TFUE], ainsi que de celui des articles 126 du traité CE (devenu article 149 CE) et 127 du traité CE (devenu, après modification, article 150 CE). En effet, un tel financement serait un instrument de politique sociale qui ne comporte pas de lien spécifique avec l'enseignement professionnel et qui, dans l'état actuel du droit communautaire, ne relève pas de la compétence de la Communauté.

26 La Commission considère qu'il convient d'interpréter les articles 6 et 8 du traité [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE] dans le sens qu'ils accordent aux citoyens de l'Union le droit de ne pas subir, dans le champ d'application ratione materiae du traité, de discriminations opérées par un État membre en raison de la nationalité, à condition que la situation de citoyen de l'Union comporte un facteur de rattachement pertinent avec l'État membre concerné.

Appréciation de la Cour

27 Afin de situer le problème juridique soulevé dans l'affaire au principal dans son contexte, il convient de rappeler que, dans son arrêt du 27 mars 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973), dans lequel il s'agissait d'une ressortissante néerlandaise au chômage qui venait de rentrer en Belgique où elle sollicitait de nouveau le bénéfice du minimex, la Cour a dit pour droit qu'une prestation sociale garantissant, de façon générale, un minimum de moyens d'existence, telle que celle prévue par la loi belge du 7 août 1974, constitue un avantage social au sens du règlement n° 1612/68.

28 À la date des faits de l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Hoeckx, précité, bénéficiaient du droit au minimex tous les ressortissants communautaires, les ressortissants des États membres autres que le royaume de Belgique devant toutefois satisfaire à la condition supplémentaire d'avoir résidé effectivement sur le territoire de cet État membre pendant les cinq dernières années précédant la date d'octroi du minimex (voir article 1er de l'arrêté royal du 8 janvier 1976, Moniteur belge du 13 janvier 1976, p. 311). C'est l'arrêté royal du 27 mars 1987, abrogeant celui du 8 janvier 1976, qui a limité le droit au minimex pour les ressortissants des autres États membres aux seuls bénéficiaires du règlement n° 1612/68. La condition de résidence, modifiée entre-temps, a finalement été supprimée à la suite d'un recours en manquement engagé par la Commission contre le royaume de Belgique (voir arrêt du 10 novembre 1992, Commission/Belgique, C-326/90, Rec. p. I-5517).

29 Il ressort du dossier qu'un étudiant de nationalité belge, mais n'ayant pas la qualité de travailleur au sens du règlement n° 1612/68, qui se serait trouvé dans des conditions identiques à celles de M. Grzelczyk aurait réuni les conditions nécessaires pour obtenir le bénéfice du minimex. Le fait que M. Grzelczyk n'est pas de nationalité belge constitue l'unique obstacle à l'octroi du minimex à ce dernier et, dès lors, il est constant qu'il s'agit d'une discrimination opérée sur la seule base de la nationalité.

30 Dans le domaine d'application du traité, une telle discrimination est en principe interdite par l'article 6 [aujourd'hui : article 18 TFUE] de celui-ci. En l'espèce, cet article doit être lu en combinaison avec les dispositions du traité sur la citoyenneté de l'Union pour apprécier le domaine d'application de celui-ci.

31 En effet, le statut de citoyen de l'Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d'obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique.

32 Ainsi que la Cour l'a jugé au point 63 de l'arrêt Martínez Sala, précité, un citoyen de l'Union qui réside légalement sur le territoire de l'État membre d'accueil peut se prévaloir de l'article 6 du traité [aujourd'hui : article 18 TFUE] dans toutes les situations relevant du domaine d'application ratione materiae du droit communautaire.

33 Ces situations comprennent notamment celles relevant de l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité et celles relevant de l'exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres telle que conférée par l'article 8 A du traité [aujourd'hui : article 21 TFUE] (voir arrêt du 24 novembre 1998, Bickel et Franz, C-274/96, Rec. p. I-7637, points 15 et 16).

34 Il est vrai que la Cour a jugé, au point 18 de l'arrêt du 21 juin 1988, Brown (197/86, Rec. p. 3205), que, au stade actuel de l'évolution du droit communautaire, une aide accordée aux étudiants pour l'entretien et pour la formation échappe, en principe, au domaine d'application du traité CEE au sens de son article 7 (devenu article 6 du traité CE [aujourd'hui : article 18 TFUE]).

35 Toutefois, depuis l'arrêt Brown, précité, le traité sur l'Union européenne a introduit la citoyenneté de l'Union dans le traité CE et a ajouté dans la troisième partie de celui-ci, titre VIII, un chapitre 3 consacré notamment à l'éducation et à la formation professionnelle. Rien dans le texte du traité ainsi modifié ne permet de considérer que les étudiants qui sont des citoyens de l'Union, lorsqu'ils se déplacent dans un autre État membre pour y poursuivre des études, sont privés des droits conférés par le traité aux citoyens de l'Union. En outre, depuis l'arrêt Brown, précité, le Conseil a également arrêté la directive 93/96 qui prévoit que les États membres reconnaissent le droit de séjour aux étudiants ressortissants d'un État membre qui remplissent certaines conditions.

36 Le fait pour un citoyen de l'Union de poursuivre des études universitaires dans un État membre autre que celui dont il est ressortissant ne peut donc, en soi, le priver de la possibilité de se prévaloir de l'interdiction de toute discrimination en raison de la nationalité, énoncée à l'article 6 du traité [aujourd'hui : article 18 TFUE].

37 Cette interdiction doit être lue en l'espèce, comme il a été relevé au point 30 ci-dessus, en combinaison avec l'article 8 A, paragraphe 1, du traité [aujourd'hui : article 21 TFUE], qui proclame le «droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application».

38 S'agissant de ces limitations et conditions, il ressort de l'article 1er de la directive 93/96 que les États membres peuvent exiger des étudiants ressortissants d'un État membre qui veulent bénéficier du droit de séjour sur leur territoire, tout d'abord, qu'ils assurent à l'autorité nationale concernée disposer de ressources afin d'éviter qu'ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil, ensuite, qu'ils soient inscrits dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et, enfin, qu'ils disposent d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil.

39 L'article 3 de la directive 93/96 précise qu'elle ne constitue pas le fondement d'un droit au paiement, par l'État membre d'accueil, de bourses d'entretien aux étudiants bénéficiant du droit de séjour. En revanche, aucune disposition de ladite directive n'exclut ses bénéficiaires des prestations sociales.

40 En ce qui concerne plus particulièrement la question des ressources, l'article 1er de la directive 93/96 n'exige pas de ressources d'un montant déterminé ni ne requiert que l'existence de celles-ci soit justifiée par des documents spécifiques. Il y est seulement question d'une déclaration ou de tout autre moyen au moins équivalent qui permette à l'étudiant d'assurer à l'autorité nationale concernée qu'il dispose, pour lui-même ainsi que, le cas échéant, pour son conjoint et ses enfants à charge, de ressources afin d'éviter qu'ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil (arrêt du 25 mai 2000, Commission/Italie, C-424/98, Rec. p. I-4001, point 44).

41 En se contentant d'exiger une telle déclaration, la directive 93/96 se distingue des directives 90/364 et 90/365 qui contiennent des indications relatives au montant minimal des revenus dont doivent disposer les bénéficiaires de ces deux dernières directives. Ces différences s'expliquent par les particularités du séjour des étudiants par rapport à celui des bénéficiaires des directives 90/364 et 90/365 (voir arrêt Commission/Italie, précité, point 45).

42 Cette interprétation n'exclut cependant pas que l'État membre d'accueil considère qu'un étudiant qui a eu recours à l'assistance sociale ne remplit plus les conditions auxquelles est soumis son droit de séjour et prenne, dans le respect des limites imposées à cet égard par le droit communautaire, des mesures en vue soit de mettre fin à l'autorisation de séjour de ce ressortissant, soit de ne pas renouveler celle-ci.

43 Toutefois, de telles mesures ne peuvent en aucun cas devenir la conséquence automatique du recours à l'assistance sociale de l'État membre d'accueil par un étudiant ressortissant d'un autre État membre.

44 Il est vrai que l'article 4 de la directive 93/96 dispose que le droit de séjour demeure tant que les bénéficiaires de ce droit répondent aux conditions prévues à l'article 1er de ladite directive. Toutefois, il ressort du sixième considérant de celle-ci que les bénéficiaires du droit de séjour ne doivent pas devenir une charge «déraisonnable» pour les finances publiques de l'État membre d'accueil. La directive 93/96, tout comme les directives 90/364 et 90/365 d'ailleurs, admet donc une certaine solidarité financière des ressortissants de cet État avec ceux des autres États membres, notamment si les difficultés que rencontre le bénéficiaire du droit de séjour sont d'ordre temporaire.

45 En outre, la situation financière d'un étudiant peut changer au fil du temps pour des raisons indépendantes de sa volonté. La véracité de sa déclaration ne peut donc être évaluée qu'au moment où elle est faite.

46 Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les articles 6 et 8 du traité [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE] s'opposent à ce que le bénéfice d'une prestation sociale d'un régime non contributif, telle que le minimex, soit subordonné, en ce qui concerne les ressortissants d'États membres autres que l'État membre d'accueil sur le territoire duquel lesdits ressortissants séjournent légalement, à la condition que ces derniers entrent dans le champ d'application du règlement n° 1612/68, alors même qu'aucune condition de cette nature ne s'applique aux ressortissants de l'État membre d'accueil.

Sur la seconde question

47 Eu égard à la réponse apportée à la première question et dès lors que la seconde question a été posée à titre subsidiaire, il n'est pas nécessaire de répondre à celle-ci.

Sur les effets dans le temps du présent arrêt

48 Dans ses observations écrites, le gouvernement belge demande que la Cour, au cas où elle considérerait qu'une personne telle que le requérant au principal peut bénéficier du minimex, limite dans le temps les effets du présent arrêt.

49 À l'appui de cette demande, le gouvernement belge fait valoir que l'arrêt de la Cour aurait des effets rétroactifs qui mettraient en question des relations juridiques établies de bonne foi et en conformité avec le droit dérivé. Plus particulièrement, ce gouvernement craint un bouleversement rétroactif des systèmes d'allocations sociales en faveur des étudiants à la suite de la modification de l'économie même du droit dérivé qui résulterait de la nouvelle interprétation du droit communautaire selon laquelle un étudiant peut se prévaloir des articles 6 et 8 du traité [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE] dans une situation telle que celle au principal. Le principe de sécurité juridique exigerait donc une limitation des effets dans le temps de l'arrêt.

50 Il convient de rappeler que l'interprétation que la Cour donne d'une disposition de droit communautaire se limite à éclairer et à préciser la signification et la portée de celle-ci, telle qu'elle aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de son entrée en vigueur (voir arrêts du 11 août 1995, Roders e.a., C-367/93 à C-377/93, Rec. p. I-2229, point 42, et du 24 septembre 1998, Commission/France, C-35/97, Rec. p. I-5325, point 46).

51 Ce n'est qu'à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d'un principe général de sécurité juridique inhérent à l'ordre juridique communautaire, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d'invoquer une disposition qu'elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi (voir, notamment, arrêt du 23 mai 2000, Buchner e.a., C-104/98, Rec. p. I-3625, point 39).

52 En outre, il est de jurisprudence constante que les conséquences financières qui pourraient découler pour un État membre d'un arrêt rendu à titre préjudiciel ne justifient pas, par elles-mêmes, la limitation des effets dans le temps de cet arrêt (voir, notamment, arrêt Buchner e.a., précité, point 41).

53 En effet, la Cour n'a eu recours à cette solution que dans des circonstances bien précises, lorsque, d'une part, il existait un risque de répercussions économiques graves dues en particulier au nombre élevé de rapports juridiques constitués de bonne foi sur la base de la réglementation considérée comme étant validement en vigueur et que, d'autre part, il apparaissait que les particuliers et les autorités nationales avaient été incités à un comportement non conforme à la réglementation communautaire en raison d'une incertitude objective et importante quant à la portée des dispositions communautaires, incertitude à laquelle avaient éventuellement contribué les comportements mêmes adoptés par d'autres États membres ou par la Commission (voir arrêt Roders e.a., précité, point 43).

54 En l'espèce, le gouvernement belge n'a, au soutien de sa demande de limitation dans le temps des effets du présent arrêt, invoqué aucun élément de nature à établir qu'une incertitude objective et importante quant à la portée des dispositions du traité sur la citoyenneté de l'Union, qui sont entrées en vigueur le 1er novembre 1993, avait incité les autorités nationales à un comportement non conforme à ces dispositions.

55 Par conséquent, il n'y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt.

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

56 Les frais exposés par les gouvernements belge, danois, français, portugais et du Royaume-Uni, ainsi que par le Conseil et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunal du travail de Nivelles, par jugement du 7 mai 1999, dit pour droit:

Les articles 6 et 8 du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE et 17 CE [aujourd'hui : articles 18 et 20 TFUE]) s'opposent à ce que le bénéfice d'une prestation sociale d'un régime non contributif, telle que le minimum de moyens d'existence prévu à l'article 1er de la loi belge du 7 août 1974, soit subordonné, en ce qui concerne les ressortissants d'États membres autres que l'État membre d'accueil sur le territoire duquel lesdits ressortissants séjournent légalement, à la condition que ces derniers entrent dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, alors même qu'aucune condition de cette nature ne s'applique aux ressortissants de l'État membre d'accueil.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

11 novembre 2014 (*)

«Renvoi préjudiciel – Libre circulation des personnes – Citoyenneté de l’Union – Égalité de traitement – Ressortissants d’un État membre sans activité économique séjournant sur le territoire d’un autre État membre – Exclusion de ces personnes des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif en vertu du règlement (CE) no 883/2004 – Directive 2004/38/CE – Droit de séjour de plus de trois mois – Articles 7, paragraphe 1, sous b), et 24 – Condition de ressources suffisantes»

Dans l’affaire C‑333/13,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Sozialgericht Leipzig (Allemagne), par décision du 3 juin 2013, parvenue à la Cour le 19 juin 2013, dans la procédure

Elisabeta Dano,

Florin Dano

contre

Jobcenter Leipzig,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, M. K. Lenaerts, vice-président, MM. A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, C. Vajda, S. Rodin, présidents de chambre, MM. E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, Mme M. Berger (rapporteur) et M. J. L. da Cruz Vilaça, juges,

avocat général: M. M. Wathelet,

greffier: Mme A. Impellizzeri, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 mars 2014,

considérant les observations présentées:

–        pour Mme Dano, par Me E. Steffen, Rechtsanwältin,

–        pour le gouvernement allemand, par MM. T. Henze et J. Möller, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement danois, par M. C. Thorning, en qualité d’agent,

–        pour l’Irlande, par MM. M. Heneghan, T. Joyce et Mme E. Creedon, en qualité d’agents, assistés de Me C. Toland, BL,

–        pour le gouvernement français, par M. D. Colas et Mme C. Candat, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement autrichien, par M. G. Hesse, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme S. Behzadi‑Spencer, en qualité d’agent, assistée de M. J. Coppel QC, barrister,

–        pour la Commission européenne, par MM. F. Schatz, D. Martin, M. Kellerbauer et Mme C. Tufvesson, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 20 mai 2014,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 18 TFUE, 20, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), et second alinéa, TFUE, des articles 1er, 20 et 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»), des articles 4 et 70 du règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 166, p. 1, et rectificatif JO 2004, L 200, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 1244/2010 de la Commission, du 9 décembre 2010 (JO L 338, p. 35, ci-après le «règlement no 883/2004»), ainsi que de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Mme Dano et son fils Florin au Jobcenter Leipzig au sujet du refus de ce dernier de leur octroyer des prestations de l’assurance de base («Grundsicherung»), à savoir, pour Mme Dano, la prestation de subsistance («existenzsichernde Regelleistung») et, pour son fils, l’allocation sociale («Sozialgeld»), ainsi que la participation aux frais d’hébergement et de chauffage, prévues par la législation allemande.

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

 Le règlement no 1247/92

3        Aux termes des premier à huitième considérants du règlement (CEE) no 1247/92 du Conseil, du 30 avril 1992, modifiant le règlement (CEE) no 1408/71 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 136, p. 1):

«[...] qu’il y a lieu d’apporter certaines modifications au règlement (CEE) no 1408/71 [...], tel qu’il a été mis à jour par le règlement (CEE) no 2001/83 [...], modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) no 2195/91 [...];

[...] qu’il est nécessaire d’élargir la définition du terme ‘membre de la famille’ figurant dans le règlement (CEE) no 1408/71 afin de se conformer à la jurisprudence de la Cour de justice concernant l’interprétation de cette expression;

[...] qu’il est également nécessaire de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle certaines prestations prévues par les législations nationales peuvent relever simultanément de la sécurité sociale et de l’assistance sociale, en raison de leur champ d’application personnel, de leurs objectifs et de leurs modalités d’application;

[...] que la Cour de justice a déclaré que, par certaines de leurs caractéristiques, les législations en vertu desquelles de telles prestations sont octroyées s’apparentent à l’assistance sociale dans la mesure où le besoin constitue un critère essentiel d’application et où les conditions d’octroi font abstraction de toute exigence relative au cumul de périodes d’activité professionnelle ou de cotisation, tandis que, par d’autres caractéristiques, elles se rapprochent de la sécurité sociale dans la mesure où il y a absence du pouvoir discrétionnaire dans la façon dont ces prestations, telles qu’elles sont prévues, sont accordées et où elles confèrent aux bénéficiaires une position légalement définie;

[...] que le règlement (CEE) no 1408/71 exclut les régimes d’assistance sociale de son champ d’application, en vertu de son article 4, paragraphe 4;

[...] que les conditions auxquelles il est fait référence et leurs modalités d’application sont telles qu’un système de coordination, qui diffère de celui prévu actuellement par le règlement (CEE) no 1408/71 et qui tient compte des caractéristiques particulières des prestations en question, devrait être inclus dans le règlement afin de protéger les intérêts des travailleurs migrants conformément aux dispositions de l’article 51 du traité;

[...] que ces prestations devraient être octroyées, en ce qui concerne les personnes entrant dans le champ d’application du règlement (CEE) no 1408/71, uniquement en conformité avec la législation du pays sur le territoire duquel la personne concernée ou les membres de sa famille résident, en totalisant, selon les nécessités, les périodes de résidence accomplies sur le territoire de tout autre État membre et en l’absence de toute discrimination sur le fondement de la nationalité;

[...] qu’il est nécessaire cependant de garantir que le système de coordination existant, prévu dans le règlement (CEE) no 1408/71, continuera de s’appliquer aux prestations qui, soit n’entrent pas dans la catégorie particulière de prestations auxquelles il est fait référence, soit ne sont pas incluses expressément dans une annexe de ce règlement; qu’une nouvelle annexe est nécessaire à cet effet [...]»

 Le règlement (CE) no 883/2004

4        Le règlement nº 883/2004 a remplacé, à partir du 1er mai 2010, le règlement no 1408/71.

5        Aux termes des considérants 1, 16 et 37 du règlement no 883/2004:

«(1)      Les règles de coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale s’inscrivent dans le cadre de la libre circulation des personnes et devraient contribuer à l’amélioration de leur niveau de vie et des conditions de leur emploi.

[...]

(16)      À l’intérieur de la Communauté, il n’est en principe pas justifié de faire dépendre les droits en matière de sécurité sociale du lieu de résidence de l’intéressé. Toutefois, dans des cas spécifiques, notamment pour des prestations spéciales qui ont un lien avec l’environnement économique et social de l’intéressé, le lieu de résidence pourrait être pris en compte.

[...]

(37)      Selon une jurisprudence constante de la Cour de Justice, les dispositions qui dérogent au principe selon lequel les prestations de sécurité sociale sont exportables doivent être interprétées de manière limitative. En d’autres termes, de telles dispositions ne peuvent s’appliquer qu’aux prestations qui répondent aux conditions précisées. Le chapitre 9 du titre III du présent règlement ne peut donc s’appliquer qu’aux prestations, énumérées à l’annexe X du présent règlement, qui sont à la fois spéciales et à caractère non contributif.»

6        Le règlement no 883/2004 dispose à son article 1er, intitulé «Définitions»:

«Aux fins du présent règlement:

[...]

l)       le terme ‘législation’ désigne, pour chaque État membre, les lois, règlements et autres dispositions légales et toutes autres mesures d’application qui concernent les branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1.

[...]»

7        Régissant le champ d’application personnel du règlement no 883/2004, l’article 2, paragraphe 1, de celui-ci prévoit:

«Le présent règlement s’applique aux ressortissants de l’un des États membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un État membre qui sont ou ont été soumis à la législation d’un ou de plusieurs États membres, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants.»

8        L’article 3 de ce règlement, intitulé «Champ d’application matériel», énonce:

«1.       Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

[...]

b)       les prestations de maternité et de paternité assimilées;

[...]

h)       les prestations de chômage;

[...]

2.       Sauf disposition contraire prévue à l’annexe XI, le présent règlement s’applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, soumis ou non à cotisations, ainsi qu’aux régimes relatifs aux obligations de l’employeur ou de l’armateur.

3.       Le présent règlement s’applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l’article 70.

[...]

5.       Le présent règlement ne s’applique pas:

a)       à l’assistance sociale et médicale;

[...]»

9        L’article 4 dudit règlement, intitulé «Égalité de traitement», dispose:

«À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci.»

10      Le chapitre 9 du titre III du règlement no 883/2004, visant les «Prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» contient l’article 70, intitulé «Dispositions générales», qui prévoit:

«1.       Le présent article s’applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d’une législation qui, de par son champ d’application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d’éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l’article 3, paragraphe 1, et d’une assistance sociale.

2.       Aux fins du présent chapitre, on entend par ‘prestations spéciales en espèces à caractère non contributif’ les prestations:

a)      qui sont destinées:

i)      soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimal de subsistance eu égard à l’environnement économique et social dans l’État membre concerné;

ii)      soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l’environnement social de ces personnes dans l’État membre concerné,

et

b)      qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d’attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d’une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d’une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives,

et

c)      qui sont énumérées à l’annexe X.

3.      L’article 7 et les autres chapitres du présent titre ne s’appliquent pas aux prestations visées au paragraphe 2 du présent article.

4.      Les prestations visées au paragraphe 2 sont octroyées exclusivement dans l’État membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation. Ces prestations sont servies par l’institution du lieu de résidence et à sa charge.»

11      L’annexe X du règlement no 883/2004, intitulée «Prestations spéciales en espèces à caractère non contributif», prévoit, concernant la République fédérale d’Allemagne, les prestations suivantes:

«[...]

b)      Les prestations visant à garantir des moyens d’existence au titre de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi, sauf si, en ce qui concerne ces prestations, les conditions d’obtention d’un complément temporaire à la suite de la perception d’une prestation de chômage (article 24, paragraphe 1, du livre II du code social) sont remplies.»

 La directive 2004/38

12      Aux termes des considérants 10, 16 et 21 de la directive 2004/38:

«(10)      Il convient cependant d’éviter que les personnes exerçant leur droit de séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil pendant une première période de séjour. L’exercice du droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille, pour des périodes supérieures à trois mois, devrait, dès lors, rester soumis à certaines conditions.

[...]

(16)      Les bénéficiaires du droit de séjour ne devraient pas faire l’objet de mesures d’éloignement aussi longtemps qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. En conséquence, une mesure d’éloignement ne peut pas être la conséquence automatique du recours à l’assistance sociale. L’État membre d’accueil devrait examiner si, dans ce cas, il s’agit de difficultés d’ordre temporaire et prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l’aide accordée, afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une charge déraisonnable pour son système d’assistance sociale et de procéder, le cas échéant à son éloignement. En aucun cas, une mesure d’éloignement ne devrait être arrêtée à l’encontre de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d’emploi tels que définis par la Cour de justice, si ce n’est pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique.

[...]

(21)      Toutefois, l’État membre d’accueil devrait être libre de déterminer s’il entend accorder aux personnes autres que celles qui exercent une activité salariée ou non salariée, celles qui conservent ce statut et les membres de leur famille des prestations d’assistance sociale au cours des trois premiers mois de séjour, ou de périodes plus longues en faveur des demandeurs d’emploi, ou des bourses d’entretien pour les études, y compris la formation professionnelle, avant l’acquisition du droit de séjour permanent.»

13      L’article 6 de ladite directive, intitulé «Droit de séjour jusqu’à trois mois», énonce, à son paragraphe 1:

«Les citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité.»

14      L’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38 dispose:

«Tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois:

a)      s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou

b)      s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil, [...]»

15      L’article 8 de la directive 2004/38, intitulé «Formalités administratives à charge des citoyens de l’Union», prévoit à son paragraphe 4:

«Les États membres ne peuvent pas fixer le montant des ressources qu’ils considèrent comme suffisantes, mais ils doivent tenir compte de la situation personnelle de la personne concernée. Dans tous les cas, ce montant n’est pas supérieur au niveau en dessous duquel les ressortissants de l’État d’accueil peuvent bénéficier d’une assistance sociale ni, lorsque ce critère ne peut s’appliquer, supérieur à la pension minimale de sécurité sociale versée par l’État membre d’accueil.»

16      L’article 14 de la directive 2004/38, intitulé «Maintien du droit de séjour», dispose:

«1.       Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

2.       Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu aux articles 7, 12 et 13 tant qu’ils répondent aux conditions énoncées dans ces articles.

Dans certains cas spécifiques lorsqu’il est permis de douter qu’un citoyen de l’Union ou les membres de sa famille remplissent les conditions énoncées aux articles 7, 12 et 13, les États membres peuvent vérifier si c’est effectivement le cas. Cette vérification n’est pas systématique.

3.       Le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille n’entraîne pas automatiquement une mesure d’éloignement.

4.       À titre de dérogation aux dispositions des paragraphes 1 et 2 et sans préjudice des dispositions du chapitre VI, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’une mesure d’éloignement lorsque:

a)       les citoyens de l’Union concernés sont des salariés ou des non‑salariés, ou

b)       les citoyens de l’Union concernés sont entrés sur le territoire de l’État membre d’accueil pour y chercher un emploi. Dans ce cas, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent être éloignés tant que les citoyens de l’Union sont en mesure de faire la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés.»

17      L’article 24 de la directive 2004/38, intitulé «Égalité de traitement», dispose:

«1.       Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de séjour permanent.

2.       Par dérogation au paragraphe 1, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b), ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, et les membres de leur famille.»

 Le droit allemand

 Le code social

18      L’article 19a, paragraphe 1, figurant dans le livre I du code social (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, ci-après le «SGB I»), prévoit les deux principaux types de prestations de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi:

«Peuvent être revendiquées au titre du droit à l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi:

1.      des prestations visant l’insertion dans le travail,

2.      des prestations visant à assurer la subsistance.»

19      Dans le livre II du code social (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, ci‑après le «SGB II»), l’article 1er de celui-ci, intitulé «Fonction et objectif de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi», dispose, à ses paragraphes 1 et 3:

«(1)       L’assurance de base pour les demandeurs d’emploi vise à permettre à ses bénéficiaires de mener une vie conforme à la dignité humaine.

[...]

(3)       L’assurance de base pour les demandeurs d’emploi comprend des prestations

1.      visant à mettre fin à ou à réduire l’état de besoin, en particulier moyennant l’insertion dans le travail et

2.      visant à assurer la subsistance.»

20      L’article 7 du SGB II, intitulé «Bénéficiaires», prévoit:

«(1)       Les prestations au titre du présent livre sont destinées aux personnes qui

1.       ont atteint l’âge de 15 ans et n’ont pas encore atteint la limite d’âge visée à l’article 7bis,

2.       sont aptes à travailler,

3.      sont indigentes et

4.       séjournent habituellement en République fédérale d’Allemagne (bénéficiaires aptes à travailler). Sont exclus

1.       les étrangères et étrangers qui ne sont pas travailleurs salariés ou travailleurs non salariés en République fédérale d’Allemagne et qui ne jouissent pas du droit de libre circulation en vertu de l’article 2, paragraphe 3, de la loi sur la libre circulation des citoyens de l’Union [Freizügigkeitsgesetz/EU, ci-après le «FreizügG/EU»], et les membres de leur famille, pendant les trois premiers mois de leur séjour,

2.       les étrangères et étrangers dont le droit de séjour n’est justifié que par la       recherche d’un emploi, et les membres de leur famille,

[...]

La deuxième phrase, point 1, ne s’applique pas aux étrangères et étrangers qui séjournent en République fédérale d’Allemagne conformément à un titre de séjour délivré en vertu du chapitre 2, section 5, de la loi sur le droit de séjour. Les dispositions en matière de droit de séjour demeurent inchangées.

[...]»

21      L’article 8 du SGB II, intitulé «Aptitude à travailler», énonce à son paragraphe 1:

«Est apte à travailler toute personne qui, dans un avenir prévisible, n’est pas incapable, en raison d’une maladie ou d’un handicap, d’exercer une activité professionnelle au moins trois heures par jour dans les conditions habituelles du marché du travail.»

22      L’article 9 du SGB II dispose à son paragraphe 1:

«Est indigente toute personne qui ne peut assurer sa subsistance, ou l’assurer suffisamment, sur la base du revenu ou du patrimoine à prendre en considération et ne reçoit pas l’assistance nécessaire d’autres personnes, en particulier des membres de sa famille ou d’autres organismes de prestations sociales.»

23      L’article 20 du SGB II énonce des dispositions complémentaires sur les besoins de base de subsistance. L’article 21 du SGB II prévoit des règles sur les besoins supplémentaires et l’article 22 du SGB II celles sur les besoins d’hébergement et de chauffage. Enfin, les articles 28 à 30 du SGB II traitent des prestations de formation et de participation.

24      Dans le livre XII du code social (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, ci‑après le «SGB XII»), l’article 1er de celui-ci, qui a trait à l’aide sociale, dispose:

«La fonction de l’aide sociale est de permettre à ses bénéficiaires de mener une vie conforme à la dignité humaine. [...]»

25      L’article 21 du SGB XII prévoit:

«Il n’est pas versé de prestations de subsistance aux personnes qui sont bénéficiaires des prestations au titre du livre II en ce qu’elles sont aptes à travailler ou en raison de leur lien familial. [...]»

26      L’article 23 du SGB XII, intitulé «Aide sociale pour les étrangères et les étrangers», se lit comme suit:

«(1)      L’aide à la subsistance, l’aide aux personnes malades, l’aide aux femmes enceintes et l’aide à la maternité ainsi que l’aide pour l’accès aux soins au titre du présent livre doivent être assurées aux étrangers qui séjournent effectivement sur le territoire national. Les dispositions du quatrième chapitre ne sont pas affectées. Pour le reste, l’aide sociale peut être accordée lorsque cela est justifié au regard des circonstances individuelles. Les restrictions de la première phrase ne s’appliquent pas aux étrangers qui sont en possession d’un titre de séjour à durée illimitée [‘Niederlassungserlaubnis’] ou d’un permis de séjour à durée limitée [‘befristeter Aufenthaltstitel’] et qui entendent séjourner à titre permanent sur le territoire fédéral. Les dispositions en vertu desquelles des prestations d’aide sociale autres que celles visées dans la première phrase doivent ou devraient être versées ne sont pas affectées.

[...]

(3)      Les étrangers qui sont entrés sur le territoire national afin d’obtenir de l’aide sociale ou dont le droit de séjour découle du seul objectif de la recherche d’un emploi n’ont pas droit à l’aide sociale, tout comme les membres de leur famille. S’ils sont entrés sur le territoire national pour faire traiter ou soulager une maladie, l’aide aux personnes malades ne peut être versée que pour remédier à un état critique dangereux pour la vie ou pour procéder au traitement d’une maladie grave ou contagieuse qui s’avère à la fois indispensable et urgent.

(4)      Les étrangers qui bénéficient de l’aide sociale doivent être informés des programmes de rapatriement et de réinstallation qui leur sont applicables; dans les cas appropriés, il convient de faire en sorte que les étrangers concernés bénéficient de ces programmes.»

 La loi sur la libre circulation des citoyens de l’Union

27      Le champ d’application du FreizügG/EU est précisé à l’article 1er de cette loi:

«La présente loi régit l’entrée et le séjour des ressortissants des autres États membres de l’Union européenne (citoyens de l’Union) et des membres de leur famille.»

28      L’article 2 du FreizügG/EU prévoit, en ce qui concerne le droit d’entrée et de séjour:

(1)       Les citoyens de l’Union bénéficiant de la liberté de circulation et les membres de leur famille ont le droit d’entrer et de séjourner sur le territoire fédéral conformément aux dispositions de la présente loi.

(2)       Bénéficient de la liberté de circulation en vertu du droit communautaire:

1.       Les citoyens de l’Union qui souhaitent séjourner en tant que travailleurs, afin de rechercher un emploi ou pour suivre une formation professionnelle.

[...]

5.       Les citoyens de l’Union n’ayant pas d’activité professionnelle, conformément aux conditions de l’article 4,

6.       Les membres de la famille, conformément aux conditions des articles 3 et 4,

[...]

(4)       Aucun visa n’est requis des citoyens de l’Union pour entrer sur le territoire fédéral ni aucun titre de séjour pour y séjourner. [...]

(5)       Il suffit que les citoyens de l’Union soient en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité pour pouvoir séjourner pendant une période allant jusqu’à trois mois. Les membres de la famille qui ne possèdent pas la citoyenneté de l’Union disposent du même droit s’ils sont en possession d’un passeport (ou d’un document tenant lieu de passeport) agréé ou dûment autorisé et s’ils accompagnent ou rejoignent le citoyen de l’Union.

[...]

(7)       L’inexistence du droit visé au paragraphe 1 peut être constatée lorsqu’il est établi que la personne concernée a fait croire qu’elle remplissait les conditions requises en utilisant des documents falsifiés ou altérés ou en faisant œuvre de tromperie. L’inexistence du droit visé au paragraphe 1 peut également être constatée à l’égard d’un membre de la famille qui ne possède pas la citoyenneté de l’Union lorsqu’il est établi qu’il n’accompagne pas ou ne rejoint pas le citoyen de l’Union pour établir ou préserver la communauté de vie familiale. Dans un tel cas, le membre de la famille qui ne possède pas la citoyenneté de l’Union peut se voir interdire la délivrance de la carte de séjour ou du visa ou se voir retirer sa carte de séjour. Les décisions prises en vertu des phrases 1 à 3 requièrent la forme écrite.»

29      L’article 3 du FreizügG/EU, relatif aux membres de la famille, dispose:

«(1)      Les membres de la famille des citoyens de l’Union visés à l’article 2, paragraphe 2, points 1 à 5, bénéficient du droit au titre de l’article 2, paragraphe 1, dès lors qu’ils accompagnent ledit citoyen de l’Union ou lorsqu’ils le rejoignent. Pour les membres de la famille des citoyens de l’Union visés à l’article 2, paragraphe 2, point 5, cela s’applique conformément aux conditions de l’article 4.

(2)       Sont des membres de la famille

1.       le conjoint, le partenaire et les parents en ligne descendante des personnes visées à l’article 2, paragraphe 2, points 1 à 5 et 7, ou de leurs conjoints ou partenaires, qui n’ont pas encore atteint l’âge de 21 ans.

2.       les parents en ligne ascendante ou descendante des personnes visées à l’article 2, paragraphe 2, points 1 à 5 et 7, ou de leurs conjoints ou partenaires, dont la subsistance est assurée par ces personnes ou leurs conjoints ou partenaires.

[...]»

30      L’article 4 du FreizügG/EU dispose, en ce qui concerne les personnes bénéficiant de la liberté de circulation n’exerçant pas d’activité professionnelle:

«Les citoyens de l’Union sans activité professionnelle et les membres de leur famille qui les accompagnent ou les rejoignent, bénéficient du droit prévu à l’article 2, paragraphe 1, s’ils disposent d’une assurance maladie suffisante et de moyens de subsistance suffisants. Si un citoyen de l’Union séjourne sur le territoire fédéral sous le statut d’étudiant, seuls bénéficient de ce droit son conjoint ou partenaire et ses enfants, dont la subsistance est assurée.»

31      L’article 5 du FreizügG/EU, intitulé «Cartes de séjour et l’attestation relative au droit de séjour permanent», prévoit:

«[...]

(2)      L’office des étrangers compétent peut exiger que les conditions du droit prévues à l’article 2, paragraphe 1, soient démontrées de façon crédible dans les trois mois qui suivent l’entrée sur le territoire fédéral. Les indications et preuves nécessaires à la justification peuvent être reçues, lors de l’enregistrement administratif, par l’autorité d’enregistrement compétente, laquelle transmet les indications et preuves à l’office des étrangers compétent. L’autorité d’enregistrement ne procède à aucune autre utilisation ou exploitation de ces données.

(3)       Si une circonstance particulière le justifie, un contrôle visant à établir si les conditions du droit prévues à l’article 2, paragraphe 1, sont réunies ou continuent de l’être peut être réalisé.

[...]»

32      L’article 5 bis du FreizügG/EU dispose:

«(1)       L’autorité compétente peut demander à un citoyen de l’Union de lui présenter, dans les circonstances prévues à l’article 5, paragraphe 2, une carte d’identité ou un passeport en cours de validité, et dans les circonstances prévues à

[...]

3.      l’article 2, paragraphe 2, point 5, la preuve d’une assurance maladie suffisante et de moyens de subsistance suffisants.»

33      L’article 6 du FreizügG/EU, relatif à la perte du droit d’entrée et de séjour, énonce:

«(1)       Sans préjudice de l’article 2, paragraphe 7, et de l’article 5, paragraphe 4, la perte du droit visé à l’article 2, paragraphe 1 ne peut être constatée, l’attestation relative au droit de séjour permanent retirée et la carte de séjour ou de séjour permanent révoquée que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (articles 45, paragraphe 3, et 52, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). L’entrée sur le territoire peut également être refusée pour les motifs mentionnés dans la première phrase. […]

(2)       Une condamnation pénale ne saurait, à elle seule, justifier les décisions ou mesures visées au paragraphe 1. Seules les condamnations pénales non encore effacées du registre central peuvent être prises en considération, et uniquement dans la mesure où les circonstances qui les sous-tendent font apparaître un comportement personnel qui représente une menace réelle pour l’ordre public. Il doit s’agir d’une menace effective et suffisamment grave visant un intérêt fondamental de la société.

(3)       Afin de pouvoir prendre une décision en application du paragraphe 1, il faut particulièrement tenir compte de la durée du séjour de l’intéressé en Allemagne, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle en Allemagne et de l’intensité de ses liens avec son pays d’origine.

[...]

(6)      Les décisions ou mesures relatives à la perte du droit de séjour ou du droit de séjour permanent ne peuvent pas être adoptées à des fins économiques.

[...]»

34      En ce qui concerne l’obligation de quitter le territoire, l’article 7 du FreizügG/EU dispose:

«(1)      Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille sont obligés de quitter le territoire lorsque le service des étrangers a constaté qu’ils ne bénéficient pas du droit d’entrée et de séjour. La décision doit indiquer la possibilité d’une reconduite à la frontière et fixer un délai pour le départ. À l’exception des cas urgents, le délai doit être d’au moins un mois. [...]

(2)       Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille, qui ont perdu le droit de libre circulation en application de l’article 6, paragraphe 1, ne sont pas autorisés à entrer de nouveau sur le territoire fédéral ni à y séjourner. Sur demande, l’interdiction en vertu de la première phrase est limitée dans le temps. Le délai commence à courir dès la sortie du territoire. Il convient de statuer en l’espace de six mois sur toute demande d’annulation présentée à l’issue d’un délai raisonnable ou d’un délai de trois ans.»

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

35      Mme Dano, née en 1989, et son fils Florin, né le 2 juillet 2009 à Sarrebruck (Allemagne), sont tous deux de nationalité roumaine. Selon les constatations de la juridiction de renvoi, Mme Dano est entrée en Allemagne, pour la dernière fois, le 10 novembre 2010.

36      Le 19 juillet 2011, la ville de Leipzig a délivré à Mme Dano une attestation de séjour à durée illimitée («Unbefristete Freizügigkeitsbescheinigung») destinée aux ressortissants de l’Union, en établissant, comme date d’entrée sur le territoire allemand, le 27 juin 2011. Le 28 janvier 2013, cette ville lui a délivré, en outre, un duplicata de cette attestation.

37      Mme Dano et son fils vivent depuis leur arrivée à Leipzig dans l’appartement d’une sœur de Mme Dano, laquelle pourvoit à leur alimentation.

38      Mme Dano touche, pour son fils Florin, des prestations pour enfant à charge («Kindergeld»), versées par la caisse d’allocations familiales de Leipzig au nom de l’Agence fédérale pour l’emploi, d’un montant de 184 euros par mois. Le service d’assistance sociale à la jeunesse et à l’enfance de Leipzig verse, en outre, une avance sur pension alimentaire d’un montant de 133 euros par mois pour cet enfant, dont le père est inconnu.

39      Mme Dano a fréquenté l’école pendant trois ans en Roumanie, mais n’a obtenu aucun certificat de fin d’études. Elle comprend la langue allemande oralement et est capable de s’exprimer de manière simple dans cette langue. En revanche, elle n’est pas capable d’écrire dans cette langue et n’est en mesure de lire des textes rédigés en langue allemande que de manière limitée. Elle n’a pas de qualification professionnelle et n’a jusqu’ici exercé d’activité professionnelle ni en Allemagne ni en Roumanie. Bien que son aptitude à travailler n’ait jamais été contestée, aucun indice ne laisse penser qu’elle ait cherché un emploi.

40      Une première demande introduite par Mme Dano et son fils tendant à l’octroi de prestations de l’assurance de base au titre du SGB II a été rejetée par le Jobcenter Leipzig par décision du 28 septembre 2011, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II. N’ayant pas été contestée, cette décision est devenue définitive.

41      Une nouvelle demande pour les mêmes prestations introduite le 25 janvier 2012 a été également rejetée par décision du Jobcenter Leipzig du 23 février 2012. Mme Dano et son fils ont introduit un recours administratif contre ce rejet en s’appuyant sur les articles 18 TFUE et 45 TFUE et sur l’arrêt Vatsouras et Koupatantze (C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344). Ce recours a été rejeté par décision du 1er juin 2012.

42      Mme Dano et son fils ont introduit le 1er juillet 2012 un recours contre cette décision auprès du Sozialgericht Leipzig par lequel ils ont demandé une nouvelle fois l’octroi des prestations de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi, au titre du SGB II, pour la période ayant débuté le 25 janvier 2012.

43      Cette juridiction considère que, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II et de l’article 23, paragraphe 3, du SGB XII, Mme Dano et son fils n’ont pas droit aux prestations de l’assurance de base. Toutefois, elle exprime des doutes quant à savoir si les dispositions du droit de l’Union, notamment l’article 4 du règlement no 883/2004, le principe général de non‑discrimination résultant de l’article 18 TFUE et le droit de séjour général résultant de l’article 20 TFUE, s’opposent auxdites dispositions du droit allemand.

44      Selon les constatations de la juridiction de renvoi, l’affaire au principal concerne des personnes qui ne peuvent pas réclamer un droit de séjour dans l’État d’accueil en vertu de la directive 2004/38.

45      Dans ces conditions, le Sozialgericht Leipzig a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)      Le champ d’application personnel de l’article 4 du règlement no 883/2004 comprend-il les personnes qui revendiquent non pas une prestation d’assurance sociale ou une prestation familiale, au sens de l’article 3, paragraphe 1, [de ce] règlement, mais une prestation spéciale à caractère non contributif au sens des articles 3, paragraphe 3, et 70 [dudit] règlement?

2)      En cas de réponse affirmative à la première question: l’article 4 du règlement no 883/2004 interdit-il aux États membres d’exclure, totalement ou partiellement, pour éviter une prise en charge déraisonnable de prestations sociales de subsistance à caractère non contributif, au sens de l’article 70 du règlement [no 883/2004], des ressortissants de l’Union qui sont dans le besoin du bénéfice de ces prestations, lesquelles sont octroyées aux ressortissants nationaux dans la même situation?

3)      En cas de réponse négative à la première ou à la deuxième question: l’article 18 TFUE et/ou l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), TFUE, lu en combinaison avec l’article 20, paragraphe 2, second alinéa, TFUE, et l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 interdisent-ils aux États membres d’exclure, totalement ou partiellement, pour éviter une prise en charge déraisonnable de prestations sociales de subsistance à caractère non contributif, au sens de l’article 70 du règlement [no 883/2004], des ressortissants de l’Union qui sont dans le besoin du bénéfice de ces prestations, lesquelles sont octroyées aux ressortissants nationaux dans la même situation?

4)      Pour le cas où, à la suite de la réponse aux questions précédentes, l’exclusion partielle de prestations de subsistance s’avérerait être conforme au droit de l’Union: l’octroi de prestations de subsistance à caractère non contributif aux ressortissants de l’Union, en dehors des cas de grave détresse, peut-elle se limiter à la mise à disposition des moyens nécessaires au retour dans l’État d’origine, ou bien les articles 1er, 20 et 51 de la Charte [...] imposent‑ils d’octroyer des prestations plus étendues rendant possible un séjour permanent?»

 Sur les questions préjudicielles

 Sur la première question

46      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4 du règlement no 883/2004 doit être interprété en ce sens que son champ d’application comprend les «prestations spéciales à caractère non contributif» au sens des articles 3, paragraphe 3, et 70 dudit règlement.

47      Il convient de constater, à titre liminaire, que la juridiction de renvoi a qualifié les prestations en cause au principal de «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004.

48      À cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que l’article 3 du règlement no 883/2004 définit le champ d’application matériel de ce règlement en énonçant expressément, à son paragraphe 3, que ledit règlement «s’applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l’article 70 [dudit règlement]».

49      Dès lors, il ressort clairement du libellé de l’article 3 du règlement no 883/2004 que ce règlement s’applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.

50      En second lieu, il convient de préciser que l’article 70 du règlement no 883/2004 prévoit à son paragraphe 3 que l’article 7 du règlement no 883/2004, régissant la levée des clauses de résidences, et les autres chapitres du titre III de ce règlement, consacré aux différentes catégories de prestations, ne s’appliquent pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.

51      S’il est donc vrai que l’article 70, paragraphe 3, du règlement no 883/2004 rend, exceptionnellement, inapplicables auxdites prestations certaines dispositions de ce règlement, l’article 4 de celui‑ci ne figure pas au nombre de ces dispositions.

52      Enfin, l’interprétation selon laquelle l’article 4 du règlement no 883/2004 s’appliquerait aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif correspond à l’intention du législateur de l’Union, ainsi que cela ressort du considérant 3 du règlement no 1247/92, qui a modifié le règlement no 1408/71 pour y insérer des dispositions relatives aux prestations de ce type afin de tenir compte de la jurisprudence à cet égard.

53      En vertu du considérant 7, ces prestations devraient être octroyées uniquement en conformité avec la législation de l’État membre sur le territoire duquel la personne concernée ou les membres de sa famille résident, en totalisant, selon les nécessités, les périodes de résidence accomplies sur le territoire de tout autre État membre et en l’absence de toute discrimination sur le fondement de la nationalité.

54      La disposition particulière que le législateur de l’Union a ainsi introduite dans le règlement no 1408/71 au moyen du règlement no 1247/92 est donc caractérisée par la non-exportabilité des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif en contrepartie d’une égalité de traitement dans l’État de résidence.

55      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que le règlement no 883/2004 doit être interprété en ce sens que les «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens des articles 3, paragraphe 3, et 70 de ce règlement relèvent du champ d’application de l’article 4 dudit règlement.

 Sur les deuxième et troisième questions

56      Par ses deuxième et troisième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 18 TFUE, 20, paragraphe 2, TFUE, 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ainsi que 4 du règlement no 883/2004 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d’autres États membres, économiquement non actifs, sont exclus, totalement ou partiellement, du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens du règlement no 883/2004, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre concerné qui se trouvent dans la même situation.

57      Il convient de relever, à titre liminaire, que l’article 20, paragraphe 1, TFUE confère à toute personne ayant la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’Union (arrêt N., C‑46/12, EU:C:2013:9725, point 25).

58      Ainsi que la Cour l’a jugé à maintes reprises, le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux qui, parmi ces derniers, se trouvent dans la même situation d’obtenir, dans le domaine d’application ratione materiae du traité FUE, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique (arrêts Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31; D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, point 28, ainsi que N., EU:C:2013:9725, point 27).

59      Tout citoyen de l’Union peut donc se prévaloir de l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité figurant à l’article 18 TFUE dans toutes les situations relevant du domaine d’application ratione materiae du droit de l’Union. Ces situations comprennent celles relevant de l’exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par les articles 20, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), TFUE et 21 TFUE (voir arrêt N., EU:C:2013:97, point 28 et jurisprudence citée).

60      À cet égard, il convient de constater que l’article 18, paragraphe 1, TFUE interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité «[d]ans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient». L’article 20, paragraphe 2, second alinéa, TFUE précise, expressément, que les droits que confère cet article aux citoyens de l’Union s’exercent «dans les conditions et limites définies par les traités et les mesures adoptées en application de ceux-ci». En outre, l’article 21, paragraphe 1, TFUE subordonne, lui aussi, le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres au respect des «limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application» (voir arrêt Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, point 46 et jurisprudence citée).

61      Ainsi, le principe de non-discrimination, consacré de manière générale à l’article 18 TFUE, est précisé à l’article 24 de la directive 2004/38 à l’égard des citoyens de l’Union qui, tels que les requérants au principal, exercent leur liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres. Ce principe est en outre précisé à l’article 4 du règlement no 883/2004 à l’égard de citoyens de l’Union, tels que les requérants au principal, se prévalant, dans l’État membre d’accueil, des prestations visées à l’article 70, paragraphe 2, dudit règlement.

62      Dans ces conditions, il y a lieu de procéder à l’interprétation des articles 24 de la directive 2004/38 et 4 du règlement no 883/2004.

63      À titre liminaire, il convient de constater que les «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» visées à l’article 70, paragraphe 2, de ce règlement relèvent bien de la notion de «prestations d’assistance sociale» au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. En effet, cette notion fait référence à l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les finances publiques de l’État membre d’accueil susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État (arrêt Brey, EU:C:2013:565, point 61).

64      Cela étant précisé, il doit être relevé que, alors que l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement no 883/2004 rappellent l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité, l’article 24, paragraphe 2, de ladite directive comporte une dérogation au principe de non-discrimination.

65      En vertu de cette dernière disposition, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période de recherche d’emploi, visée à l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2004/38, qui se prolonge au-delà de cette première période, ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut et les membres de leur famille.

66      À cet égard, il ressort du dossier que Mme Dano réside en Allemagne depuis plus de trois mois, qu’elle n’est pas à la recherche d’un emploi et qu’elle n’est pas entrée sur le territoire de cet État membre pour y travailler de sorte qu’elle ne relève pas du champ d’application personnel de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38.

67      Dans ces conditions, il doit être vérifié si l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement no 883/2004 s’opposent au refus de l’octroi de prestations sociales, dans une situation telle que celle en cause au principal.

68      Il convient de souligner que, conformément à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de ladite directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité.

69      Il s’ensuit qu’un citoyen de l’Union, pour ce qui concerne l’accès à des prestations sociales, telles que celles en cause au principal, ne peut réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil que si son séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil respecte les conditions de la directive 2004/38.

70      Ainsi, en premier lieu, pour les séjours allant jusqu’à trois mois, l’article 6 de la directive 2004/38 limite les conditions ou les formalités du droit de séjour à l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité et l’article 14, paragraphe 1, de cette directive maintient ce droit tant que le citoyen de l’Union et les membres de sa famille ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil (arrêt Ziolkowski et Szeja, C‑424/10 et C‑425/10, EU:C:2011:866, point 39). En vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, l’État membre d’accueil n’est ainsi pas obligé d’accorder le droit à une prestation sociale à un ressortissant d’un autre État membre ou aux membres de sa famille pendant cette période.

71      En deuxième lieu, pour une durée de séjour de plus de trois mois, le bénéfice du droit de séjour est subordonné aux conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et, aux termes de l’article 14, paragraphe 2, de celle-ci, ce droit n’est maintenu que pour autant que le citoyen de l’Union et les membres de sa famille satisfont à ces conditions. Il ressort, en particulier, du considérant 10 de cette directive que ces conditions visent, notamment, à éviter que ces personnes ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil (arrêt Ziolkowski et Szeja, EU:C:2011:866, point 40).

72      En troisième lieu, il résulte de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 que les citoyens de l’Union acquièrent le droit de séjour permanent après avoir séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil et que ce droit n’est pas soumis aux conditions mentionnées au point précédent. Tel que le considérant 18 de cette directive le relève, le droit de séjour permanent, une fois qu’il a été obtenu, ne doit être soumis à aucune autre condition, et ce dans le but de constituer un véritable moyen d’intégration dans la société de cet État (arrêt Ziolkowski et Szeja, EU:C:2011:866, point 41).

73      Afin d’apprécier si des citoyens de l’Union, économiquement non actifs, dans la situation des requérants au principal, dont la durée de séjour dans l’État membre d’accueil a été supérieure à trois mois mais inférieure à cinq ans, peuvent prétendre à une égalité de traitement avec les ressortissants de ce dernier État membre pour ce qui concerne le droit à des prestations sociales, il y a donc lieu d’examiner si le séjour desdits citoyens respecte les conditions de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38. Parmi ces conditions figure l’obligation pour le citoyen de l’Union économiquement non actif de disposer, pour lui et les membres de sa famille, de ressources suffisantes.

74      Admettre que des personnes qui ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 puissent réclamer un droit à des prestations sociales dans les mêmes conditions que celles qui sont applicables pour les ressortissants nationaux irait à l’encontre d’un objectif de ladite directive, énoncé à son considérant 10, qui vise à éviter que les citoyens de l’Union ressortissants d’autres États membres deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

75      Il importe d’ajouter à cet égard que, concernant la condition de disposer de ressources suffisantes, la directive 2004/38 distingue entre, d’une part, les personnes qui exercent une activité professionnelle et, d’autre part, celles qui n’en exercent pas. Selon l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/38, le premier groupe des citoyens de l’Union se trouvant dans l’État membre d’accueil dispose du droit de séjour sans devoir remplir une quelconque autre condition. En revanche, s’agissant des personnes qui sont économiquement inactives, l’article 7, paragraphe 1, sous b), de cette directive exige que celles‑ci satisfassent à la condition de disposer de ressources propres suffisantes.

76      Dès lors, il convient de constater que l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 cherche à empêcher que les citoyens de l’Union économiquement inactifs utilisent le système de protection sociale de l’État membre d’accueil pour financer leurs moyens d’existence.

77      Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 93 et 96 de ses conclusions, l’existence éventuelle d’une inégalité de traitement entre les citoyens de l’Union ayant fait usage de leur liberté de circulation et de séjour et les ressortissants de l’État membre d’accueil à l’égard de l’octroi des prestations sociales est une conséquence inévitable de la directive 2004/38. En effet, une telle inégalité potentielle est fondée sur le rapport qu’a établi le législateur de l’Union à l’article 7 de ladite directive entre, d’une part, l’exigence de ressources suffisantes comme condition de séjour et, d’autre part, le souci de ne pas créer une charge pour le système d’assistance sociale des États membres.

78      Un État membre doit donc avoir la possibilité, en application dudit article 7, de refuser l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union économiquement inactifs qui exercent leur liberté de circulation dans le seul but d’obtenir le bénéfice de l’aide sociale d’un autre État membre alors même qu’ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour.

79      Priver un État membre concerné de cette possibilité entraînerait ainsi, comme M. l’avocat général l’a constaté au point 106 de ses conclusions, la conséquence que des personnes qui ne disposent pas, lors de leur arrivée sur le territoire d’un autre État membre, de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins en disposeraient automatiquement, par l’octroi d’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif dont le but est d’assurer la subsistance du bénéficiaire.

80      Partant, il y a lieu d’effectuer un examen concret de la situation économique de chaque intéressé, sans prendre en compte les prestations sociales demandées, afin d’apprécier s’il satisfait à la condition de disposer de ressources suffisantes pour pouvoir bénéficier d’un droit de séjour au titre de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38.

81      Dans l’affaire au principal, selon les vérifications effectuées par la juridiction de renvoi, les requérants ne disposent pas de ressources suffisantes et ne peuvent donc réclamer un droit de séjour dans l’État membre d’accueil en vertu de la directive 2004/38. Partant, ainsi que cela a été relevé au point 69 du présent arrêt, ils ne peuvent se prévaloir du principe de non-discrimination de l’article 24, paragraphe 1, de ladite directive.

82      Dans ces conditions, l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 1, sous b), de celle-ci, ne s’oppose pas à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal dans la mesure où celle-ci exclut du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004 les ressortissants d’autres États membres qui ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l’État membre d’accueil.

83      La même conclusion s’impose pour ce qui concerne l’interprétation de l’article 4 du règlement no 883/2004. En effet, les prestations en cause au principal, qui constituent des «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, dudit règlement, sont, en vertu de paragraphe 4 de ce même article, octroyées exclusivement dans l’État membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation. Il s’ensuit que rien ne s’oppose à ce que l’octroi de telles prestations à des citoyens de l’Union économiquement non actifs soit subordonné à l’exigence que ceux‑ci remplissent les conditions pour disposer d’un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l’État membre d’accueil (voir, en ce sens, arrêt Brey, EU:C:2013:965, point 44).

84      Au vu de ce qui précède, il convient de répondre aux deuxième et troisième questions que l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 1, sous b), de celle-ci, ainsi que l’article 4 du règlement no 883/2004 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d’autres États membres sont exclus du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre d’accueil qui se trouvent dans la même situation, dans la mesure où ces ressortissants d’autres États membres ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l’État membre d’accueil.

 Sur la quatrième question

85      Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 1er, 20 et 51 de la Charte doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent aux États membres d’octroyer aux citoyens de l’Union des prestations de l’assurance de base en espèces à caractère non contributif de nature à rendre possible un séjour permanent ou que ces États peuvent limiter cet octroi à la mise à disposition de moyens nécessaires au retour dans l’État d’origine.

86      Il convient de rappeler que, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE, la Cour est appelée à interpréter le droit de l’Union uniquement dans les limites des compétences attribuées à celle‑ci (voir, notamment, arrêt Betriu Montull, C‑5/12, EU:C:2013:571, point 68 et jurisprudence citée).

87      À cet égard, l’article 51, paragraphe 1, de la Charte stipule que les dispositions de celle-ci s’adressent «aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union».

88      Selon l’article 6, paragraphe 1, TUE, les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités. De même, en vertu de l’article 51, paragraphe 2, de la Charte, cette dernière n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle pour l’Union et ne modifie pas les compétences et les tâches définies dans les traités (voir arrêt Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, points 17 et 23, ainsi que ordonnance Nagy, C‑488/12 à C‑491/12 et C‑526/12, EU:C:2013:703, point 15).

89      À cet égard, il convient de constater que, au point 41 de l’arrêt Brey (EU:C:2013:565), la Cour a confirmé que l’article 70 du règlement no 883/2004 qui définit la notion de «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» n’a pas pour objet de déterminer les conditions de fond de l’existence du droit auxdites prestations. Il appartient ainsi au législateur de chaque État membre de déterminer ces conditions.

90      Dès lors, dans la mesure où lesdites conditions ne résultent ni du règlement no 883/2004 ni de la directive 2004/38 ou d’autres actes du droit dérivé de l’Union, les États membres étant ainsi compétents pour régler les conditions d’octroi de telles prestations, ils le sont, comme M. l’avocat général l’a relevé au point 146 de ses conclusions, également pour définir l’étendue de la couverture sociale assurée par ce type de prestation.

91      Par conséquent, en fixant les conditions et l’étendue de l’octroi des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, les États membres ne mettent pas en œuvre le droit de l’Union.

92      Il s’ensuit que la Cour n’est pas compétente pour répondre à la quatrième question.

 Sur les dépens

93      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:

1)      Le règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, tel que modifié par le règlement (UE) no 1244/2010 de la Commission, du 9 décembre 2010, doit être interprété en ce sens que les «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens des articles 3, paragraphe 3, et 70 de ce règlement relèvent du champ d’application de l’article 4 dudit règlement.

2)      L’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 1, sous b), de celle‑ci, ainsi que l’article 4 du règlement no 883/2004, tel que modifié par le règlement no 1244/2010, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d’autres États membres sont exclus du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre d’accueil qui se trouvent dans la même situation, dans la mesure où ces ressortissants d’autres États membres ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l’État membre d’accueil.

3)      La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente pour répondre à la quatrième question.

Signatures

* Langue de procédure: l’allemand.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

8 mars 2011(*)

«Citoyenneté de l’Union – Article 20 TFUE – Octroi d’un droit de séjour au titre du droit de l’Union à un enfant mineur sur le territoire de l’État membre dont cet enfant a la nationalité indépendamment de l’exercice préalable par celui-ci de son droit de libre circulation sur le territoire des États membres – Octroi, dans les mêmes circonstances, d’un droit de séjour dérivé à l’ascendant, ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge de l’enfant mineur – Conséquences du droit de séjour de l’enfant mineur sur les exigences à remplir, au regard du droit du travail, par l’ascendant de ce mineur, ressortissant d’un État tiers»

Dans l’affaire C‑34/09,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le tribunal du travail de Bruxelles (Belgique), par décision du 19 décembre 2008, parvenue à la Cour le 26 janvier 2009, dans la procédure

Gerardo Ruiz Zambrano

contre

Office national de l’emploi (ONEm),

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, présidents de chambre, A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen et Mme M. Berger, juges,

avocat général: Mme E. Sharpston,

greffier: Mme R. Şereş, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 26 janvier 2010,

considérant les observations présentées:

–      pour M. Ruiz Zambrano, par Me P. Robert, avocat,

–      pour le gouvernement belge, par Mme C. Pochet, en qualité d’agent, assistée de Mes F. Motulsky et K. de Haes, avocats,

–      pour le gouvernement danois, par Mme B. Weis Fogh, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et N. Graf Vitzthum, en qualité d’agents,

–      pour l’Irlande, par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de M. D. Conlan Smyth, barrister,

–      pour le gouvernement grec, par Mmes S. Vodina, T. Papadopoulou et M. Michelogiannaki, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement français, par Mme A. Czubinski, en qualité d’agent,

–      pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels, MM. M. de Grave et J. Langer, en qualité d’agents,

–      pour le gouvernement autrichien, par M. E. Riedl, en qualité d’agent,

–      pour le gouvernement polonais, par M. M. Dowgielewicz, puis par M. M. Szpunar, en qualité d’agents,

–      pour la Commission européenne, par Mme D. Maidani et M. M. Wilderspin, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 30 septembre 2010,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 12 CE, 17 CE et 18 CE ainsi que des articles 21, 24 et 34 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte des droits fondamentaux»).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Ruiz Zambrano, ressortissant colombien, à l’Office national de l’emploi (ONEm) à propos du refus de ce dernier de l’admettre au bénéfice des allocations de chômage au titre de la législation belge.

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

3        L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et – rectificatifs – JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34), dispose:

«La présente directive s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille, tels que définis à l’article 2, point 2), qui l’accompagnent ou le rejoignent.»

 Le droit national

 Le Code de la nationalité belge

4        Aux termes de l’article 10, premier alinéa, du code de la nationalité belge (Moniteur belge du 12 juillet 1984, p. 10095), dans sa version en vigueur à l’époque des faits au principal (ci-après le «code de la nationalité belge»):

«Est Belge, l’enfant né en Belgique et qui, à un moment quelconque avant l’âge de dix-huit ans ou l’émancipation antérieure à cet âge, serait apatride s’il n’avait cette nationalité.»

 L’arrêté royal du 25 novembre 1991

5        L’article 30, premier alinéa, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage (Moniteur belge du 31 décembre 1991, p. 29888) dispose:

«Pour être admis au bénéfice des allocations de chômage, le travailleur à temps plein doit accomplir un stage comportant le nombre de journées de travail mentionné ci-après:

[…]

2°      468 au cours des 27 mois précédant [la] demande [d’allocations de chômage], s’il est âgé de 36 à moins de 50 ans;

[…]»

6        L’article 43, paragraphe 1, du même arrêté royal prévoit:

«Sans préjudice des dispositions précédentes, le travailleur étranger ou apatride est admis au bénéfice des allocations s’il satisfait à la législation relative aux étrangers et à celle relative à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.

Le travail effectué en Belgique n’est pris en considération que s’il l’a été conformément à la législation relative à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.

[…]»

7        Aux termes de l’article 69, paragraphe 1, de cet arrêté royal:

«Pour bénéficier des allocations, le chômeur étranger ou apatride doit satisfaire à la législation relative aux étrangers et à celle relative à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.»

 L’arrêté-loi du 28 décembre 1944

8        L’article 7, paragraphe 14, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs (Moniteur belge du 30 décembre 1944), inséré par la loi-programme du 2 août 2002 (Moniteur belge du 29 août 2002, p. 38408), est libellé comme suit:

«Le travailleur étranger ou apatride n’est admis au bénéfice des allocations que si, au moment de la demande d’allocations, il satisfait à la législation relative au séjour et à celle relative à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.

Le travail effectué en Belgique par le travailleur étranger ou apatride n’est pris en considération pour l’accomplissement des conditions de stage que s’il a été effectué conformément à la législation relative à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.

[…]»

 La loi du 30 avril 1999

9        L’article 4, paragraphe 1, de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers (Moniteur belge du 21 mai 1999, p. 17800) énonce:

«L’employeur qui souhaite occuper un travailleur étranger doit, au préalable, obtenir l’autorisation d’occupation de l’autorité compétente.

L’employeur ne peut utiliser les services de ce travailleur que dans les limites fixées par cette autorisation.

Le Roi peut déroger à l’alinéa 1er, dans les cas qu’Il détermine.»

10      Aux termes de l’article 7 de ladite loi:

«Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dispenser les catégories de travailleurs étrangers qu’Il détermine, de l’obligation d’obtenir un permis de travail.

Les employeurs des travailleurs étrangers visés à l’alinéa précédent sont dispensés de l’obligation d’obtenir une autorisation d’occupation.»

 L’arrêté royal du 9 juin 1999

11      L’article 2, paragraphe 2, de l’arrêté royal du 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers (Moniteur belge du 26 juin 1999, p. 24162) dispose:

«Sont dispensés de l’obligation d’obtenir un permis de travail:

[…]

2°      le conjoint d’un Belge et à condition qu’ils viennent s’installer ou s’installent avec l’un d’eux:

a)      les descendants, âgés de moins de 21 ans ou à charge, du Belge ou de son conjoint;

b)      les ascendants, à charge, du Belge ou de son conjoint;

c)      le conjoint des personnes visées aux a) et b);

[…]»

 La loi du 15 décembre 1980

12      L’article 9 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Moniteur belge du 31 décembre 1980, p. 14584), dans sa version applicable dans l’affaire au principal (ci-après la «loi du 15 décembre 1980»), énonce:

«Pour pouvoir séjourner dans le Royaume au-delà du terme fixé à l’article 6, l’étranger qui ne se trouve pas dans un des cas prévus à l’article 10 doit y être autorisé par le Ministre ou son délégué.

Sauf dérogations prévues par un traité international, par une loi ou par un arrêté royal, cette autorisation doit être demandée par l’étranger auprès du poste diplomatique ou consulaire belge compétent pour le lieu de sa résidence ou de son séjour à l’étranger.

Lors de circonstances exceptionnelles, cette autorisation peut être demandée par l’étranger auprès du bourgmestre de la localité où il séjourne, qui la transmettra au Ministre ou à son délégué. Elle sera dans ce cas délivrée en Belgique.»

13      L’article 40 de la même loi prévoit:

«§ 1. Sans préjudice des dispositions contenues dans les règlements du Conseil [de l’Union européenne] et de la Commission des Communautés européennes et de celles plus favorables dont l’étranger C.E. pourrait se prévaloir, les dispositions ci-après lui sont applicables.

§ 2.      Pour l’application de la présente loi, on entend par étranger C.E. tout ressortissant d’un État membre des Communautés européennes qui séjourne ou se rend dans le Royaume et qui:

1°      soit y exerce ou entend y exercer une activité salariée ou non salariée;

2°      soit y bénéficie ou entend y bénéficier d’une prestation de services;

3°      soit y bénéficie ou entend y bénéficier du droit de demeurer;

4°      soit y bénéficie ou entend y bénéficier du droit de séjour après avoir cessé une activité professionnelle exercée dans la Communauté;

5°      soit y suit ou entend y suivre, à titre principal, une formation professionnelle dans un établissement d’enseignement agréé;

6°      soit n’appartient à aucune des catégories visées aux 1° à 5°.

§ 3.      Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilées à l’étranger C.E visé au § 2, 1°, 2° et 3°, quelle que soit leur nationalité, les personnes ci-après, à condition qu’elles viennent s’installer ou s’installent avec lui:

1°      son conjoint;

2°      ses descendants ou ceux de son conjoint, âgés de moins de 21 ans ou qui sont à leur charge;

3°      ses ascendants ou ceux de son conjoint qui sont à leur charge;

4°      le conjoint des personnes visées au 2° et au 3°.

§ 4.      Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilées à l’étranger C.E. visé au § 2, 4° et 6°, quelle que soit leur nationalité, les personnes ci-après, à condition qu’elles viennent s’installer ou s’installent avec lui:

1°      son conjoint;

2°      ses descendants ou ceux de son conjoint qui sont à leur charge;

3°      ses ascendants ou ceux de son conjoint qui sont à leur charge;

4°      le conjoint des personnes visées au 2° et au 3°.

§ 5.      Sauf dispositions contraires de la présente loi, sont assimilés à l’étranger C.E. visé au § 2, 5°, quelle que soit leur nationalité, son conjoint et ses enfants ou ceux de son conjoint qui sont à leur charge, à condition qu’ils viennent s’installer ou s’installent avec lui.

§ 6.      Sont également assimilés à l’étranger C.E. le conjoint d’un Belge, qui vient s’installer ou s’installe avec lui, ainsi que leurs descendants âgés de moins de 21 ans ou à leur charge, leurs ascendants qui sont à leur charge et le conjoint de ces descendants ou de ces ascendants, qui viennent s’installer ou s’installent avec eux.»

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

14      Le 14 avril 1999, M. Ruiz Zambrano a demandé l’asile en Belgique, où il était entré muni d’un visa délivré par l’ambassade de Belgique à Bogota (Colombie). Au mois de février 2000, son épouse, également de nationalité colombienne, a de même demandé à bénéficier du statut de réfugié dans cet État membre.

15      Par décision du 11 septembre 2000, les autorités belges ont refusé de faire droit à leurs demandes, tout en assortissant l’ordre de quitter le territoire qui leur était notifié d’une clause de non-reconduite en Colombie, au vu de la situation de guerre civile prévalant dans ce pays.

16      Le 20 octobre 2000, M. Ruiz Zambrano a introduit une demande de régularisation de son séjour sur la base de l’article 9, troisième alinéa, de la loi du 15 décembre 1980. Dans sa demande, il invoquait l’impossibilité absolue de rentrer en Colombie et la détérioration extrême de la situation dans ce pays, soulignant par ailleurs ses efforts d’intégration dans la société belge, son apprentissage du français et la scolarisation de son enfant en classe maternelle, outre le risque de recrudescence, en cas de retour en Colombie, du syndrome post-traumatique important qu’il avait subi, en 1999, par suite de l’enlèvement, pendant une semaine, de son enfant, âgé, à l’époque, de 3 ans.

17      Par décision du 8 août 2001, ladite demande a été rejetée. Cette décision a fait l’objet d’un recours en annulation et en suspension devant le Conseil d’État, qui a rejeté le recours en suspension par un arrêt du 22 mai 2003.

18      Depuis le 18 avril 2001, M. Ruiz Zambrano et son épouse sont inscrits comme résidents à Schaerbeek (Belgique). Le 2 octobre 2001, le demandeur au principal, alors qu’il n’était pas en possession d’un permis de travail, a conclu un contrat de travail à durée indéterminée et à plein temps avec la société Plastoria, avec effet au 1er octobre 2001.

19      Le 1er septembre 2003, l’épouse de M. Ruiz Zambrano a donné naissance à un deuxième enfant, prénommé Diego, qui a acquis la nationalité belge, en application de l’article 10, premier alinéa, du code de la nationalité belge, dans la mesure où, en l’absence de démarche expresse des parents en vue de la reconnaissance de la nationalité colombienne, la loi colombienne ne reconnaît pas cette nationalité aux enfants nés en dehors du territoire de la Colombie.

20      Il ressort encore de la décision de renvoi que, au moment de la naissance de son deuxième enfant, M. Ruiz Zambrano disposait, en raison de son activité professionnelle, de ressources suffisantes pour subvenir à son entretien. Ladite activité donnait lieu au paiement d’une rémunération conforme aux différents barèmes applicables, sous déduction de la retenue légale des cotisations de sécurité sociale, et au versement des cotisations patronales.

21      Le 9 avril 2004, M. et Mme Ruiz Zambrano ont introduit une nouvelle demande de régularisation de séjour sur la base de l’article 9, troisième alinéa, de la loi du 15 décembre 1980, invoquant à titre d’élément nouveau la naissance de leur deuxième enfant et s’appuyant sur l’article 3 du protocole n° 4 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lequel ferait obstacle à ce que ledit enfant soit contraint à quitter le territoire de l’État dont il a la nationalité.

22      Á la suite de la naissance, le 26 août 2005, de leur troisième enfant, prénommée Jessica, qui, à l’instar de son frère Diego, a acquis la nationalité belge, les époux Ruiz Zambrano ont introduit, le 2 septembre 2005, une demande d’établissement fondée sur l’article 40 de la loi du 15 décembre 1980 en tant qu’ascendants d’un ressortissant belge. Le 13 septembre 2005, une attestation d’immatriculation a été délivrée à chacun d’eux, laquelle couvrait provisoirement leur séjour jusqu’au 13 février 2006.

23      La demande d’établissement de M. Ruiz Zambrano a été rejetée le 8 novembre 2005, au motif que celui-ci «ne peut se prévaloir de l’application de l’article 40 de la loi du 15 décembre 1980 du fait qu’il a ignoré les lois de son pays en ne faisant pas inscrire son enfant auprès des autorités diplomatiques ou consulaires mais a suivi correctement les procédures qui s’offraient à lui pour obtenir la nationalité belge [pour cet enfant] et tenter ensuite, sur cette base, de régulariser son propre séjour». Le 26 janvier 2006, la demande d’établissement de son épouse a été rejetée pour le même motif.

24      Depuis l’introduction, au mois de mars 2006, de son recours en révision contre la décision de rejet de sa demande d’établissement, M. Ruiz Zambrano dispose d’un document spécial de séjour valable pendant l’examen dudit recours.

25      Entre-temps, à savoir le 10 octobre 2005, M. Ruiz Zambrano avait été mis en chômage économique, ce qui l’avait amené à introduire une première demande d’allocations de chômage, qui a fait l’objet d’une décision de rejet notifiée à l’intéressé le 20 février 2006. Ladite décision a été attaquée devant la juridiction de renvoi par requête du 12 avril 2006.

26      Dans le cadre de l’instruction du recours dirigé contre cette décision, l’Office des Étrangers a confirmé que «l’intéressé et son épouse ne [pouvaient] exercer aucune activité professionnelle, aucune mesure d’éloignement ne pouvant toutefois être prise à leur encontre du fait que leur demande de régularisation était toujours en cours».

27      Lors d’une enquête effectuée le 11 octobre 2006 par la direction générale du contrôle des lois sociales au siège de l’employeur de M. Ruiz Zambrano, il a été constaté que l’intéressé se trouvait au travail. Il a dû cesser le travail sur le champ. Le lendemain, l’employeur de M. Ruiz Zambrano a mis fin au contrat de travail de ce dernier avec effet immédiat et sans indemnité.

28      La demande introduite par M. Ruiz Zambrano en vue de bénéficier des allocations de chômage à temps plein à dater du 12 octobre 2006 a été rejetée par une décision de l’ONEm notifiée le 20 novembre 2006. Cette décision a également fait l’objet d’un recours devant la juridiction de renvoi, introduit par requête du 20 décembre 2006.

29      Le 23 juillet 2007, l’intéressé a été avisé de la décision de l’Office des Étrangers rejetant comme irrecevable sa demande de régularisation de séjour introduite le 9 avril 2004. Le recours formé contre cette décision devant le Conseil du contentieux des étrangers a été déclaré sans objet par un arrêt du 8 janvier 2008, l’Office des Étrangers ayant retiré ladite décision.

30      Par un courrier du 25 octobre 2007, l’Office des Étrangers a informé M. Ruiz Zambrano que le recours en révision qu’il avait introduit au mois de mars 2006 à l’encontre de la décision de rejet de sa demande d’établissement du 2 septembre 2005 devait être réintroduit dans les 30 jours de la notification dudit courrier, sous la forme d’un recours en annulation devant le Conseil du contentieux des étrangers.

31      Le 19 novembre 2007, M. Ruiz Zambrano a introduit un tel recours, qu’il fonde, tout d’abord, sur l’inexistence de l’«ingénierie juridique» qui lui est reprochée dans ladite décision, rappelant que l’acquisition de la nationalité belge par ses enfants mineurs nés en Belgique résultait non pas d’une démarche quelconque qu’il aurait accomplie en ce sens, mais de l’application de la réglementation belge. M. Ruiz Zambrano invoque par ailleurs une violation des articles 2 et 7 de la directive 2004/38, de même qu’une violation de l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), et de l’article 3, paragraphe 1, du protocole n° 4 à cette convention.

32      Dans ses observations écrites déposées devant la Cour, le gouvernement belge indique que, depuis le 30 avril 2009, M. Ruiz Zambrano bénéficie d’un droit de séjour provisoire, renouvelable sauf indication contraire, et qu’il devrait bénéficier d’un permis de travail C en application des instructions de la ministre de la Politique de migration et d’asile du 26 mars 2009 relatives à l’application de l’ancien article 9, troisième alinéa, et de l’article 9 bis de la loi du 15 décembre 1980.

33      Il ressort de la décision de renvoi que les deux décisions qui font l’objet de la procédure au principal, par lesquelles l’ONEm a refusé de reconnaître à M. Ruiz Zambrano le droit aux allocations de chômage, d’abord durant les périodes de chômage temporaire à partir du 10 octobre 2005 et ensuite depuis le 12 octobre 2006, à la suite de la perte de son emploi, s’appuient exclusivement sur le constat selon lequel les journées de travail que ce dernier invoque au titre du stage requis pour les chômeurs de sa catégorie d’âge, soit 468 jours de travail au cours des 27 mois précédant la demande d’allocations de chômage, n’ont pas été accomplies en conformité avec les législations relatives au séjour des étrangers et à l’occupation de la main-d’œuvre étrangère.

34      Devant la juridiction de renvoi, M. Ruiz Zambrano réfute cette argumentation en faisant valoir notamment qu’il tire un droit de séjour directement du traité CE ou, à tout le moins, qu’il bénéficie du droit de séjour dérivé qui a été reconnu par l’arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen (C‑200/02, Rec. p. I‑9925), aux ascendants d’un enfant en bas âge ressortissant d’un État membre et que, partant, il était dispensé de l’obligation de posséder un permis de travail.

35      Dans ces conditions, le tribunal du travail de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)      Les articles 12 [CE], 17 [CE] et 18 [CE], un ou plusieurs d’entre eux, lus de manière séparée ou combinée, octroient-ils un droit de séjour au citoyen de l’Union sur le territoire de l’État membre dont ce citoyen a la nationalité, indépendamment de l’exercice préalable par celui-ci de son droit de circuler sur le territoire des États membres?

2)      Les articles 12 [CE], 17 [CE] et 18 [CE], combinés aux dispositions des articles 21, 24 et 34 de la charte des droits fondamentaux, doivent-ils être interprétés en ce sens que le droit qu’ils reconnaissent sans discrimination fondée sur la nationalité à tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres implique, lorsque ce citoyen est un enfant mineur en bas âge à charge d’un ascendant ressortissant d’un État tiers, que la jouissance du droit de séjour dudit enfant sur le territoire de l’État membre dans lequel il réside et dont il a la nationalité doive lui être garantie, indépendamment de l’exercice préalable par celui-ci ou [par] le truchement de son représentant légal du droit de circuler, en assortissant ce droit de séjour de l’effet utile dont la jurisprudence communautaire [(arrêt Zhu et Chen, précité)] a reconnu la nécessité, par l’octroi, à l’ascendant ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge dudit enfant et dispose de ressources suffisantes et d’une assurance-maladie, du droit de séjour dérivé dont bénéficierait ce même ressortissant d’un État tiers si l’enfant mineur qu’il a à charge était un citoyen de l’Union qui n’a pas la nationalité de l’État membre dans lequel il réside?

3)      Les articles 12 [CE], 17 [CE] et 18 [CE], combinés aux dispositions des articles 21, 24 et 34 de la charte des droits fondamentaux, doivent-ils être interprétés en ce sens que le droit au séjour d’un enfant mineur, ressortissant d’un État membre, sur le territoire duquel il réside, doit impliquer l’octroi d’une dispense de permis de travail à l’ascendant, ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge dudit enfant mineur et qui – n’eût été l’exigence de permis de travail imposée par le droit interne de l’État membre dans lequel il réside – remplit, par l’exercice d’un travail salarié l’assujettissant à la sécurité sociale dudit État [membre], la condition de ressources suffisantes et [celle relative à] la possession d’une assurance-maladie, afin que le droit de séjour de cet enfant soit assorti de l’effet utile que la jurisprudence communautaire [(arrêt Zhu et Chen, précité)] a reconnu en faveur d’un enfant mineur, citoyen européen ayant une autre nationalité que [celle de] l’État membre dans lequel il séjourne à charge d’un ascendant, ressortissant d’un État tiers?»

 Sur les questions préjudicielles

36      Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi vise, en substance, à savoir si les dispositions du traité FUE sur la citoyenneté de l’Union doivent être interprétées en ce sens qu’elles confèrent à l’ascendant, ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge de ses enfants en bas âge, citoyens de l’Union, un droit de séjour dans l’État membre dont ceux-ci ont la nationalité et dans lequel ils résident, de même qu’une dispense de permis de travail dans cet État membre.

37      Tous les gouvernements ayant soumis des observations à la Cour ainsi que la Commission européenne font valoir qu’une situation telle que celle des deuxième et troisième enfants de M. Ruiz Zambrano, en ce que ces enfants résident dans l’État membre dont ils ont la nationalité et n’ont jamais quitté cet État membre, ne relève pas des situations envisagées par les libertés de circulation et de séjour garanties par le droit de l’Union. Partant, les dispositions du droit de l’Union visées par la juridiction de renvoi ne seraient pas applicables dans le litige au principal.

38      En revanche, M. Ruiz Zambrano fait valoir que l’invocation des dispositions relatives à la citoyenneté de l’Union par ses enfants Diego et Jessica ne suppose pas un déplacement de ceux-ci en dehors de l’État membre en question et qu’il peut lui‑même, en tant que membre de la famille, prétendre à un droit de séjour ainsi qu’à une dispense de permis de travail dans cet État membre.

39      D’emblée il y a lieu de constater que, aux termes du paragraphe 1 de l’article 3 de la directive 2004/38, intitulé «Bénéficiaires», celle-ci s’applique à tout citoyen de l’Union qui «se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille». Dès lors, ladite directive ne trouve pas à s’appliquer dans une situation telle que celle en cause au principal.

40      L’article 20 TFUE confère à toute personne ayant la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’Union (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 2002, D’Hoop, C‑224/98, Rec. p. I‑6191, point 27, et du 2 octobre 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Rec. p. I‑11613, point 21). Étant de nationalité belge, dont les conditions d’acquisition relèvent de la compétence de l’État membre en question (voir en ce sens, notamment, arrêt du 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, non encore publié au Recueil, point 39), les deuxième et troisième enfants du demandeur au principal bénéficient incontestablement de ce statut (voir, en ce sens, arrêts précités Garcia Avello, point 21, ainsi que Zhu et Chen, point 20).

41      La Cour a relevé à plusieurs reprises que le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres (voir, notamment, arrêts du 20 septembre 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Rec. p. I‑6193, point 31; du 17 septembre 2002, Baumbast et R, C‑413/99, Rec. p. I‑7091, point 82, et arrêts précités Garcia Avello, point 22, Zhu et Chen, point 25, ainsi que Rottmann, point 43).

42      Dans ces conditions, l’article 20 TFUE s’oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Rottmann, précité, point 42).

43      Or, le refus de séjour opposé à une personne, ressortissant d’un État tiers, dans l’État membre où résident ses enfants en bas âge, ressortissants dudit État membre, dont elle assume la charge ainsi que le refus d’octroyer à cette personne un permis de travail auront un tel effet.

44      Il doit, en effet, être considéré qu’un tel refus de séjour aura pour conséquence que lesdits enfants, citoyens de l’Union, se verront obligés de quitter le territoire de l’Union pour accompagner leurs parents. De la même manière, si un permis de travail n’est pas octroyé à une telle personne, celle-ci risque de ne pas disposer de ressources nécessaires pour subvenir à ses propres besoins et à ceux de sa famille, ce qui aurait également pour conséquence que ses enfants, citoyens de l’Union, se verraient obligés de quitter le territoire de celle-ci. Dans de telles conditions, lesdits citoyens de l’Union seront, de fait, dans l’impossibilité d’exercer l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union.

45      Il y a dès lors lieu de répondre aux questions posées que l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre, d’une part, refuse à un ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge de ses enfants en bas âge, citoyens de l’Union, le séjour dans l’État membre de résidence de ces derniers et dont ils ont la nationalité et, d’autre part, refuse audit ressortissant d’un État tiers un permis de travail, dans la mesure où de telles décisions priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union.

 Sur les dépens

46      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:

L’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre, d’une part, refuse à un ressortissant d’un État tiers, qui assume la charge de ses enfants en bas âge, citoyens de l’Union, le séjour dans l’État membre de résidence de ces derniers et dont ils ont la nationalité et, d’autre part, refuse audit ressortissant d’un État tiers un permis de travail, dans la mesure où de telles décisions priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union.

Signatures

* Langue de procédure: le français.