ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

19 décembre 2019 (*)

« Pourvoi – Droit institutionnel – Initiative citoyenne “Un de nous” – Communication de la Commission européenne présentant ses conclusions et les raisons de ne pas entreprendre les actions demandées dans l’initiative citoyenne »

Dans l’affaire C‑418/18 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 22 juin 2018,

Patrick Grégor Puppinck, demeurant à Strasbourg (France),

Filippo Vari, demeurant à Rome (Italie),

Josephine Quintavalle, demeurant à Londres (Royaume-Uni),

Edith Frivaldszky, demeurant à Tata (Hongrie),

Jakub Baltroszewicz, demeurant à Cracovie (Pologne),

Alicia Latorre Canizares, demeurant à Cuenca (Espagne),

Manfred Liebner, demeurant à Zeitlofs (Allemagne),

représentés par M. R. Kiska, solicitor, et M. P. Diamond, barrister,

parties requérantes,

les autres parties à la procédure étant :

European Citizens’ Initiative One of Us,

partie requérante en première instance,

Commission européenne, représentée par M. H. Krämer, en qualité d’agent,

partie défenderesse en première instance,

République de Pologne,

Parlement européen,

Conseil de l’Union européenne,

parties intervenantes en première instance,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. K. Lenaerts, président, Mme R. Silva de Lapuerta, vice‑présidente, Mme A. Prechal, MM. M. Vilaras, E. Regan, S. Rodin (rapporteur), P. G. Xuereb, Mme L. S. Rossi et M. I. Jarukaitis, présidents de chambre, MM. E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský et N. Piçarra, juges,

avocat général : M. M. Bobek,

greffier : M. M. Aleksejev, chef d’unité,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 mars 2019,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 29 juillet 2019,

rend le présent

Arrêt

1        Par leur pourvoi, MM. Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz et Manfred Liebner ainsi que Mmes Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky et Alicia Latorre Canizares demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission (T‑561/14, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:210), par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à l’annulation de la communication COM(2014) 355 final de la Commission, du 28 mai 2014, relative à l’initiative citoyenne européenne « Un de nous » (ci-après la « communication litigieuse »).

 Le cadre juridique

2        Le considérant 1 du règlement (UE) nº 211/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, relatif à l’initiative citoyenne (JO 2011, L 65, p. 1, et rectificatif JO 2012, L 94, p. 49), est ainsi libellé :

« Le traité sur l’Union européenne renforce la citoyenneté de l’Union et améliore encore le fonctionnement démocratique de l’Union en prévoyant notamment que tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union par l’intermédiaire d’une initiative citoyenne européenne. Cette procédure donne aux citoyens la possibilité de s’adresser directement à la Commission, pour lui présenter une demande l’invitant à soumettre une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités à l’instar du droit conféré au Parlement européen en vertu de l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au Conseil en vertu de l’article 241 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. »

3        Le considérant 20 de ce règlement énonce :

« La Commission devrait examiner une initiative citoyenne et présenter ses conclusions juridiques et politiques séparément. Elle devrait également exposer les actions qu’elle a l’intention d’entreprendre pour y donner suite, dans un délai de trois mois. Afin de prouver qu’une initiative citoyenne soutenue par au moins un million de citoyens de l’Union et son suivi éventuel sont examinés avec soin, la Commission devrait exposer d’une manière claire, compréhensible et circonstanciée les raisons pour lesquelles elle envisage d’entreprendre une action et, de la même manière, les raisons pour lesquelles elle a l’intention de n’entreprendre aucune action. Lorsque la Commission a reçu une initiative citoyenne soutenue par le nombre requis de signataires et conforme aux autres exigences du présent règlement, les organisateurs devraient pouvoir présenter l’initiative lors d’une audition publique au niveau de l’Union. »

4        Aux termes de l’article 2, point 1, dudit règlement :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

1)      “initiative citoyenne” : une initiative présentée à la Commission conformément au présent règlement, invitant la Commission à soumettre, dans le cadre de ses attributions, une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles des citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités, et ayant recueilli le soutien d’au moins un million de signataires admissibles provenant d’au moins un quart de l’ensemble des États membres ».

5        L’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement nº 211/2011 énonce :

« 1.      Avant d’entamer la collecte des déclarations de soutien à une proposition d’initiative citoyenne auprès des signataires, les organisateurs sont tenus de l’enregistrer auprès de la Commission, en fournissant les informations décrites à l’annexe II, notamment en ce qui concerne l’objet et les objectifs de la proposition d’initiative citoyenne.

Ces informations sont fournies dans une des langues officielles de l’Union, dans un registre mis en ligne par la Commission à cet effet (ci-après dénommé “registre”).

Les organisateurs fournissent, aux fins du registre et, s’il y a lieu, sur leur site internet, des informations régulièrement mises à jour sur les sources de soutien et de financement de la proposition d’initiative citoyenne.

Après confirmation de l’enregistrement conformément au paragraphe 2, les organisateurs peuvent fournir la proposition d’initiative citoyenne dans d’autres langues officielles de l’Union aux fins d’inclusion dans le registre. La traduction de la proposition d’initiative citoyenne dans d’autres langues officielles de l’Union relève de la responsabilité des organisateurs.

La Commission établit un point de contact fournissant informations et assistance.

2.      Dans les deux mois qui suivent la réception des informations décrites à l’annexe II, la Commission enregistre la proposition d’initiative citoyenne sous un numéro d’enregistrement unique et transmet une confirmation aux organisateurs, pour autant que les conditions suivantes soient remplies :

a)      le comité des citoyens a été constitué et les personnes de contact ont été désignées conformément à l’article 3, paragraphe 2 ;

b)      la proposition d’initiative citoyenne n’est pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités ;

c)      la proposition d’initiative citoyenne n’est pas manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire ; et

d)      la proposition d’initiative citoyenne n’est pas manifestement contraire aux valeurs de l’Union telles qu’énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. »

6        L’article 9 de ce règlement, intitulé « Présentation d’une initiative citoyenne à la Commission », dispose, à son premier alinéa :

« Après avoir obtenu les certificats prévus à l’article 8, paragraphe 2, et pour autant que l’ensemble des procédures et conditions pertinentes prévues dans le présent règlement ait été respecté, les organisateurs peuvent présenter l’initiative citoyenne à la Commission, en lui adjoignant des informations relatives à tout soutien et tout financement obtenu pour cette initiative. Ces informations sont publiées dans le registre. »

7        L’article 10 dudit règlement prévoit :

« 1.      Lorsque la Commission reçoit une initiative citoyenne conformément à l’article 9 :

a)      elle la publie sans tarder dans le registre ;

b)      elle reçoit les organisateurs à un niveau approprié afin de leur permettre d’exposer dans le détail les questions soulevées par l’initiative citoyenne ;

c)      elle présente, dans un délai de trois mois, au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’initiative citoyenne, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action.

2.      La communication visée au paragraphe 1, point c), est notifiée aux organisateurs ainsi qu’au Parlement européen et au Conseil, et elle est rendue publique. »

8        L’article 11 du règlement nº 211/2011, intitulé « Audition publique », énonce :

« Lorsque les conditions énoncées à l’article 10, paragraphe 1, points a) et b), sont remplies, et dans le délai prévu à l’article 10, paragraphe 1, point c), les organisateurs se voient accorder la possibilité de présenter l’initiative citoyenne lors d’une audition publique. La Commission et le Parlement européen veillent à ce que cette audition soit organisée au Parlement européen, le cas échéant en liaison avec les autres institutions et organes de l’Union souhaitant participer, et à ce que la Commission soit représentée à un niveau approprié. »

9        L’annexe II de ce règlement, intitulée « Informations requises pour l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne », est ainsi libellée :

« Les informations suivantes doivent être fournies en vue de l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne au registre en ligne de la Commission :

1.      l’intitulé de la proposition d’initiative citoyenne, en 100 caractères au maximum ;

2.      son objet, en 200 caractères au maximum ;

3.      la description des objectifs de la proposition d’initiative citoyenne pour lesquels la Commission est invitée à agir, en 500 caractères au maximum ;

4.      les dispositions des traités que les organisateurs jugent pertinentes pour l’action proposée ;

[...]

Les organisateurs peuvent joindre en annexe des informations plus détaillées sur l’objet, les objectifs et le contexte de la proposition d’initiative citoyenne. Ils peuvent également, s’ils le souhaitent, soumettre un projet d’acte juridique. »

 Les antécédents du litige

10      Les antécédents du litige figurent aux points 1 à 30 de l’arrêt attaqué et peuvent être résumés comme suit.

11      Le 11 mai 2012, la Commission a, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 211/2011, enregistré la proposition d’initiative citoyenne européenne intitulée « Un de nous » (ci-après l’« ICE litigieuse »).

12      L’objet de l’ICE litigieuse était « [l]a protection juridique de la dignité, du droit à la vie et à l’intégrité de tout être humain depuis la conception dans les domaines de compétence de l’[Union européenne] où cette protection s’avère d’une importance particulière ».

13      Les objectifs de cette ICE étaient décrits comme suit :

« La dignité et l’intégrité de l’embryon humain doivent être respectées. Ceci a été établi par l’arrêt Brüstle contre Greenpeace de la [Cour de justice de l’Union européenne] qui définit l’embryon humain comme le commencement du processus de développement d’un être humain. Afin d’être cohérente dans l’exercice de ses compétences, l’[Union] devrait interdire et mettre fin au financement des activités qui impliquent la destruction d’embryons humains, en particulier dans les domaines de la recherche, de l’aide au développement et de la santé publique. »

14      Dans une annexe jointe à la demande d’enregistrement de l’ICE litigieuse, il était proposé d’apporter trois modifications à des actes de l’Union, existants ou en projet. Les organisateurs de cette ICE ont demandé, en premier lieu, d’insérer dans le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1), un nouvel article disposant que l’attribution de fonds de l’Union à des activités qui détruisent des embryons humains ou qui présupposent leur destruction est interdite. En deuxième lieu, ils ont proposé d’insérer un nouvel alinéa à l’article 16, paragraphe 3, de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l’innovation « Horizon 2020 » (2014-2020) [COM(2011) 809 final], excluant de tout financement au titre de ce programme-cadre les activités de recherche qui détruisent des embryons humains, notamment celles visant à obtenir des cellules souches, et la recherche impliquant l’utilisation de cellules souches embryonnaires humaines dans des étapes ultérieures pour les obtenir. En troisième lieu, ils ont proposé d’ajouter un paragraphe 5 à l’article 2 du règlement (CE) no 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement (JO 2006, L 378, p. 41), prévoyant, en substance, que l’aide financière de l’Union ne doit pas servir, directement ou indirectement, au financement des avortements.

15      Les dispositions des traités jugées pertinentes par les organisateurs de l’ICE litigieuse étaient les articles 2 et 17 TUE ainsi que l’article 4, paragraphes 3 et 4, et les articles 168, 180, 182, 209, 210 et 322 TFUE.

16      Le 28 février 2014, conformément à l’article 9 du règlement n° 211/2011, les organisateurs de l’ICE litigieuse l’ont présentée à la Commission.

17      Le 9 avril 2014, conformément à l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 211/2011, des représentants de la Commission ont reçu les organisateurs de l’ICE litigieuse. Le lendemain, ceux-ci se sont vu accorder, conformément à l’article 11 de ce règlement, la possibilité de présenter cette ICE lors d’une audition publique organisée au Parlement européen.

18      Le 28 mai 2014, la Commission a, sur la base de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du même règlement, adopté la communication litigieuse, divisée en quatre parties, dans laquelle elle a indiqué qu’elle n’entreprendrait aucune action à la suite de l’ICE litigieuse.

19      Sous le point 1 de cette communication, intitulé « Introduction », la Commission a présenté, notamment, l’objet et les objectifs de l’ICE litigieuse ainsi que les trois modifications législatives proposées.

20      Sous le point 2 de ladite communication, intitulé « État des lieux », la Commission a, tout d’abord, exposé l’état actuel de la législation de l’Union relative à la protection de la dignité humaine et a précisé les compétences de l’Union à cet égard en faisant observer, notamment, que la question de savoir si la recherche scientifique recourant à l’utilisation d’embryons humains peut être menée et financée par l’Union n’était pas abordée par la jurisprudence de la Cour.

21      Ensuite, la Commission a exposé l’état de la recherche sur les cellules souches embryonnaires humaines (ci-après la « recherche sur les CSEH »), les compétences et les actions des États membres et de l’Union dans ce domaine, ainsi que les mécanismes mis en place par l’Union afin de garantir le respect de la dignité humaine dans le cadre du financement de cette recherche. À cet égard, s’agissant des compétences de l’Union, la Commission a relevé que la recherche sur les CSEH fonctionne dans un cadre éthique strict comportant un système de « triple sécurité » selon lequel, premièrement, les projets de l’Union doivent obéir aux lois du pays dans lequel est menée la recherche, deuxièmement, tous les projets doivent être scientifiquement validés sur la base d’un examen par les pairs et faire l’objet d’un examen éthique rigoureux et, troisièmement, les fonds de l’Union ne peuvent pas être utilisés pour l’isolement de nouvelles lignées de cellules souches, ni pour des recherches qui impliquent de détruire des embryons humains.

22      Enfin, la Commission a présenté la compétence et les activités des États membres et de l’Union en ce qui concerne la santé maternelle et infantile dans le cadre de la coopération au développement.

23      Sous le point 3 de la communication litigieuse, intitulé « Appréciation des demandes formulées dans l’[ICE] », la Commission a exposé les raisons pour lesquelles elle n’entendait entreprendre aucune des actions proposées par les organisateurs de cette ICE.

24      Elle a, tout d’abord, relevé que le règlement financier garantissait déjà que toutes les dépenses de l’Union, y compris celles engagées dans les domaines de la recherche, de la coopération au développement et de la santé publique, respectaient la dignité humaine, le droit à la vie et le droit à l’intégrité de la personne.

25      Ensuite, elle a précisé que les dispositions du programme-cadre « Horizon 2020 » relatives à la recherche sur les CSEH répondaient déjà à plusieurs demandes importantes des organisateurs de l’ICE litigieuse, notamment à celle tendant à obtenir que l’Union ne finançât pas la destruction d’embryons humains et qu’elle instaurât des contrôles adaptés.

26      Enfin, elle a indiqué qu’une interdiction de financement de l’avortement pratiqué dans les pays en développement, telle que préconisée par les organisateurs de l’ICE litigieuse, entraverait la capacité de l’Union à atteindre les objectifs fixés en matière de coopération au développement.

27      Le point 4 de la communication litigieuse, intitulé « Conclusions », comporte un résumé des développements exposés sous les points précédents de cette communication.

 La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

28      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 juillet 2014, l’entité dénommée « European Citizens’ Initiative One of Us » ainsi que les sept personnes physiques qui sont les organisateurs de l’ICE litigieuse et qui composent le comité des citoyens de cette dernière ont formé un recours tendant à l’annulation de la communication litigieuse et, à titre subsidiaire, à l’annulation de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 211/2011.

29      Par ordonnance du 26 novembre 2015, One of Us e.a./Commission (T‑561/14, non publiée, EU:T:2015:917), le Tribunal a rejeté comme étant irrecevable ce recours en tant qu’il était dirigé contre l’article 10, paragraphe 1, sous c), de ce règlement. Le Parlement et le Conseil, ne pouvant plus être considérés comme des parties défenderesses à l’instance, ont, conformément à leur demande, été admis en tant qu’intervenants par une décision du président de la première chambre du Tribunal du 30 novembre 2015.

30      Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours.

31      Après avoir considéré, aux points 53 à 65 de cet arrêt, que le recours était irrecevable en tant qu’il avait été formé par l’entité European Citizens’ Initiative One of Us, le Tribunal a examiné, aux points 68 à 101 dudit arrêt, le caractère attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, de la communication litigieuse. Il a estimé, au point 77 du même arrêt, que cette communication produisait des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérants, en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique. Le Tribunal a relevé à cet égard que, en application de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 211/2011, la Commission était tenue de présenter une communication, telle que la communication litigieuse, exposant ses conclusions juridiques et politiques sur l’initiative citoyenne entreprise. Il a ainsi considéré que le recours dirigé contre cette communication était recevable.

32      S’agissant de l’examen au fond de ce recours, le Tribunal a rejeté, aux points 105 à 118 de l’arrêt attaqué, le premier moyen du recours, tiré d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 211/2011 en raison du défaut de présentation d’une proposition d’acte juridique en réponse à l’ICE litigieuse, au motif que la Commission dispose, en vertu tant de cette disposition que des articles 11 TUE et 24 TFUE, du pouvoir de donner suite à une ICE. Le Tribunal a rappelé à ce titre que les traités confèrent à la Commission un quasi-monopole de l’initiative législative.

33      Il a, pour les mêmes motifs, rejeté, aux points 122 à 125 de l’arrêt attaqué, le deuxième moyen du recours, tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 4, TUE.

34      Le Tribunal a rejeté, aux points 128 à 132 de cet arrêt, le troisième moyen du recours, tiré de ce que la Commission aurait violé l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 211/2011, lu à la lumière du considérant 20 de ce dernier, en n’ayant pas présenté, de manière séparée, ses conclusions juridiques et politiques sur l’ICE litigieuse. À cet égard, il a rappelé que, si ce considérant prévoit que la Commission présente séparément ses conclusions juridiques et politiques, il ne peut être compris comme ayant institué une obligation en ce sens à la charge de la Commission, le préambule d’un acte de l’Union n’ayant pas de valeur juridique contraignante. Aussi, dès lors qu’il ne ressort pas du libellé de cet article 10 que la Commission est tenue de recourir à une telle présentation, il ne saurait être reproché à celle-ci de ne pas avoir procédé à une présentation séparée de ses conclusions. À titre surabondant, le Tribunal a précisé que, à supposer qu’une telle obligation existât, la violation de celle-ci n’aurait pas pu entraîner l’annulation de la communication litigieuse.

35      Le Tribunal a également rejeté, aux points 141 à 158 de l’arrêt attaqué, le quatrième moyen du recours, tiré de la méconnaissance de l’obligation de motivation, au motif que les éléments figurant dans la communication litigieuse suffisaient pour permettre aux requérants de comprendre les raisons pour lesquelles la Commission a refusé d’entreprendre une action à la suite de l’ICE litigieuse. En outre, le Tribunal a considéré que l’argument selon lequel la Commission avait violé l’obligation de motivation en n’ayant pas défini ni clarifié le statut juridique de l’embryon humain dans la communication litigieuse était inopérant et devait être rejeté, dès lors que le caractère suffisant de la motivation ne devait être apprécié que par rapport à l’objectif de l’ICE litigieuse.

36      Enfin, le Tribunal a rejeté, aux points 168 à 183 de l’arrêt attaqué, le cinquième moyen du recours, portant sur des erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la communication litigieuse.

37      Il a considéré à cet égard que, compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’initiative législative, la décision de celle-ci de ne pas soumettre de proposition d’acte juridique au législateur devait faire l’objet d’un contrôle restreint.

38      Le Tribunal a estimé, premièrement, aux points 172 à 175 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en ayant considéré que l’arrêt de la Cour du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), n’était pas pertinent aux fins d’apprécier la légalité de la communication litigieuse, dès lors que cet arrêt ne concerne que la question du caractère brevetable des inventions biotechnologiques et n’aborde pas celle du financement des activités de recherche impliquant ou présupposant la destruction d’embryons humains.

39      Le Tribunal a jugé, deuxièmement, au point 176 de l’arrêt attaqué, que les requérants n’avaient pas démontré l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne l’approche éthique de la Commission au sujet de la recherche sur les CSEH. Il a également rejeté, au motif qu’elle était insuffisamment développée, leur allégation selon laquelle cette recherche n’était pas nécessaire.

40      Troisièmement, le Tribunal a considéré, au point 180 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas davantage commis d’erreur manifeste d’appréciation en s’étant fondée sur une publication de l’Organisation mondiale de la santé, selon laquelle il existe un lien entre les avortements non sécurisés et la mortalité maternelle, pour en déduire que l’interdiction de financement des avortements entraverait la capacité de l’Union à atteindre l’objectif afférent à la réduction de la mortalité maternelle.

41      Enfin, quatrièmement, le Tribunal a jugé, au point 182 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait commis aucune erreur manifeste d’appréciation en ayant décidé de ne pas soumettre au législateur de l’Union une proposition de modification du règlement financier visant à prohiber le financement des activités qui apparaissent être contraires à la dignité humaine et aux droits de l’homme.

 Les conclusions des parties devant la Cour

42      Les requérants demandent à la Cour :

–        d’annuler l’arrêt attaqué ;

–        d’annuler la communication litigieuse, et

–        de condamner la Commission aux dépens.

43      La Commission demande à la Cour :

–        de rejeter le pourvoi, et

–        de condamner les requérants aux dépens.

 Sur le pourvoi

44      À l’appui de leur pourvoi, les requérants soulèvent cinq moyens.

 Sur le premier moyen

 Argumentation des parties

45      Par leur premier moyen, les requérants font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a rejeté, aux points 118 et 125 de l’arrêt attaqué, leur argument relatif à l’interprétation de l’article 11, paragraphe 4, TUE et du règlement n° 211/2011. Ils estiment que le Tribunal, en ayant jugé, aux points 111 et 113 de l’arrêt attaqué, que le quasi-monopole de l’initiative législative de la Commission n’était pas affecté par l’instauration du mécanisme de l’ICE, a méconnu le caractère spécifique dudit mécanisme.

46      Les requérants considèrent que, si l’article 17, paragraphe 2, TUE prévoit qu’un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, cette disposition ne saurait toutefois être interprétée en ce sens qu’elle confère à la Commission un pouvoir discrétionnaire illimité quant aux propositions législatives relatives à des questions qui ont fait l’objet d’une initiative citoyenne ayant recueilli le soutien requis, au sens de l’article 2, point l, du règlement n° 211/2011. Les requérants déduisent de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (C‑409/13, EU:C:2015:217), que le pouvoir discrétionnaire d’initiative législative de la Commission doit connaître des limites lorsque celle-ci décide de ne pas présenter de proposition d’acte législatif à la suite d’une ICE, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire pour faire obstacle aux objectifs d’une ICE devant alors être considéré comme étant illégal.

47      Ils soutiennent que, d’une part, la décision de la Commission de ne pas présenter de proposition législative à la suite d’une ICE doit être motivée, les motifs devant être étayés par des éléments convaincants et non contraires à l’objectif de l’ICE en cause. D’autre part, ils estiment que le pouvoir discrétionnaire d’appréciation de la Commission doit être exercé dans le respect des politiques générales et des objectifs de politique publique, sous le contrôle du juge. Or, selon les requérants, le Tribunal n’a ni traité ni identifié les objectifs de politique publique de l’ICE litigieuse et l’interdépendance entre le titre III du traité UE et l’article 24 TFUE découlant du règlement nº 211/2011.

48      Les requérants considèrent que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a constaté, au point 124 de l’arrêt attaqué, que le mécanisme de l’ICE avait uniquement pour objectif d’« inviter » la Commission à soumettre une proposition. Dans la mesure où l’article 11, paragraphe 4, TUE ne dispose pas que seules les personnes ayant recueilli au moins un million de signatures peuvent « inviter » la Commission à prendre des mesures appropriées, les requérants estiment que chaque personne ou chaque groupe peut « inviter » la Commission à prendre de telles mesures. Selon eux, compte tenu de ses caractéristiques, des coûts et des difficultés d’organisation qu’elle implique, une ICE ne saurait être assimilée à une simple « invitation » de la Commission à prendre des mesures appropriées.

49      Les requérants font valoir que l’interprétation du mécanisme de l’ICE retenue par le Tribunal aux points 111, 113 et 124 de l’arrêt attaqué prive le mécanisme de l’ICE de tout effet utile et ne permet pas de remédier au déficit démocratique de l’Union.

50      Ils estiment que, compte tenu de l’influence du Conseil et du Parlement sur la Commission, le Tribunal aurait dû reconnaître à un groupe d’au moins un million de citoyens ayant soutenu une ICE la même force que celle dont jouissent ces institutions. Ils considèrent que le pouvoir de la Commission de donner suite ou non à une ICE doit reposer sur des critères d’appréciation dont un juge peut contrôler le respect. Selon eux, l’appréciation effectuée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué est incohérente dans la mesure où l’existence même du contrôle de légalité de la communication litigieuse, effectué par le Tribunal dans cet arrêt, étaie leur argumentation selon laquelle la Commission n’est pas libre de donner suite ou non à une ICE.

51      Enfin, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en ayant estimé que le règlement n° 211/2011 devait être interprété en ce sens qu’il permettait à la Commission de priver les citoyens de leur droit de voir, dans le cadre d’une ICE, leurs propositions d’actes législatifs examinées par le Parlement.

52      La Commission rappelle qu’elle a allégué devant le Tribunal que la communication litigieuse ne constituait pas un acte susceptible de recours, au sens de l’article 263 TFUE. Elle estime, s’agissant du fond, que le premier moyen doit être rejeté.

 Appréciation de la Cour

53      L’article 11, paragraphe 4, TUE, introduit par le traité de Lisbonne, reconnaît aux citoyens de l’Union le droit de prendre, sous certaines conditions, l’initiative d’inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, point 23).

54      Le droit de prendre une ICE constitue, à l’instar, notamment, du droit de pétition devant le Parlement, un instrument relatif au droit des citoyens de participer à la vie démocratique de l’Union, prévu à l’article 10, paragraphe 3, TUE, en ce qu’il leur permet de s’adresser directement à la Commission pour lui présenter une demande l’invitant à soumettre une proposition d’acte juridique de l’Union, aux fins de l’application des traités (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, point 24).

55      Conformément à l’article 24, premier alinéa, TFUE, les procédures et les conditions requises pour la présentation d’une ICE ont été précisées dans le règlement n° 211/2011.

56      Par leur premier moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en ayant jugé que la Commission n’était pas tenue, en application de l’article 11, paragraphe 4, TUE et du règlement n° 211/2011, de soumettre une proposition d’acte législatif à la suite de l’ICE litigieuse.

57      À cet égard, il convient, en premier lieu, de relever qu’il ressort du libellé même de l’article 11, paragraphe 4, TUE que l’ICE vise à « inviter » la Commission à soumettre une proposition appropriée aux fins de l’application des traités, et non pas, ainsi que le soutiennent les requérants, à obliger cette institution à entreprendre l’action ou les actions envisagées par l’ICE en cause. Cette interprétation textuelle est corroborée par le libellé de l’article 2, point 1, du règlement n° 211/2011, qui définit l’« initiative citoyenne » comme une initiative présentée à la Commission, conformément à ce règlement, « invitant » cette institution à soumettre une proposition telle que celle visée à l’article 11, paragraphe 4, TUE. Il ressort par ailleurs des termes de l’article 10, paragraphe 1, sous c), et du considérant 20 dudit règlement que, lorsqu’elle reçoit une ICE, la Commission présente l’action qu’elle compte, le cas échéant, entreprendre, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre d’action, ce qui confirme que la présentation par la Commission d’une proposition d’acte de l’Union à la suite d’une ICE revêt un caractère facultatif.

58      S’agissant, en deuxième lieu, du contexte dans lequel s’inscrit le mécanisme de l’ICE, il ne saurait, ainsi que le fait valoir la Commission, être inféré de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (C‑409/13, EU:C:2015:217), qui concernait le retrait, par la Commission, d’une proposition d’acte de l’Union durant le processus législatif, que cette institution est contrainte de présenter une proposition d’acte de l’Union à la suite d’une ICE.

59      Au contraire, ainsi que la Cour l’a rappelé dans cet arrêt, tant l’article 17, paragraphe 2, TUE que l’article 289 TFUE confèrent à la Commission le pouvoir d’initiative législative, lequel implique qu’il revient à cette institution de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif, hormis le cas où elle serait tenue, en vertu du droit de l’Union, de présenter une telle proposition. Au titre de ce pouvoir, en cas de présentation d’une proposition d’acte législatif, il appartient également à la Commission, qui, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE, promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin, de déterminer l’objet, la finalité ainsi que le contenu de cette proposition (arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission, C‑409/13, EU:C:2015:217, point 70).

60      Ce pouvoir d’initiative législative de la Commission est l’une des expressions du principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, lequel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission, C‑409/13, EU:C:2015:217, point 64 et jurisprudence citée).

61      À cet égard, il convient de relever que, ainsi que cela ressort du considérant 1 du règlement n° 211/2011, l’ICE entend conférer aux citoyens de l’Union un droit comparable à celui dont disposent, en vertu, respectivement, des articles 225  et 241 TFUE, le Parlement et le Conseil de demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée aux fins de la mise en œuvre des traités. Or, il ressort de ces deux articles que le droit ainsi reconnu au Parlement et au Conseil ne porte pas atteinte au pouvoir d’initiative législative de la Commission, laquelle demeure libre de ne pas soumettre de proposition pourvu qu’elle en communique les raisons à l’institution concernée. Partant, une ICE présentée sur le fondement de l’article 11, paragraphe 4, TUE et du règlement n° 211/2011 ne saurait pas davantage affecter ce pouvoir.

62      De plus, la thèse des requérants selon laquelle la Commission est tenue, dans tous les cas, de donner suite aux propositions figurant dans une ICE enregistrée et ayant recueilli les soutiens nécessaires serait inconciliable avec le pouvoir d’appréciation dont jouit la Commission, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, dans sa mission consistant à promouvoir l’intérêt général de l’Union et à prendre toute initiative appropriée à cette fin, ainsi qu’avec l’obligation générale incombant à cette institution, en vertu du paragraphe 3 de cet article, d’agir en toute indépendance dans l’exercice de son pouvoir d’initiative.

63      Partant, c’est à bon droit que le Tribunal a estimé, au point 111 de l’arrêt attaqué, que le quasi-monopole de l’initiative législative conféré par les traités à la Commission n’est pas affecté par le droit à l’ICE prévu à l’article 11, paragraphe 4, TUE.

64      En troisième lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel l’interprétation du mécanisme de l’ICE par le Tribunal dans l’arrêt attaqué prive ce mécanisme de tout effet utile, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 10, paragraphe 1, TUE, le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative, laquelle concrétise la valeur de démocratie. Celle-ci constitue, en vertu de l’article 2 TUE, l’une des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée.

65      Ce système de démocratie représentative a été complété, par le traité de Lisbonne, par des instruments de démocratie participative, tels que le mécanisme de l’ICE, qui ont pour objectif de favoriser la participation des citoyens au processus démocratique et de promouvoir le dialogue entre les citoyens et les institutions de l’Union. Or, ainsi que l’a relevé en substance M. l’avocat général au point 71 de ses conclusions, cet objectif s’inscrit dans l’équilibre institutionnel préexistant et s’exerce dans les limites des attributions qui sont conférées à chaque institution de l’Union par les traités, les auteurs de ceux-ci n’ayant pas entendu, par l’instauration de ce mécanisme, priver la Commission du pouvoir d’initiative législative qui lui est reconnu par l’article 17 TUE.

66      Cela étant, le fait que la Commission ne soit pas tenue d’entreprendre une action à la suite d’une ICE ne signifie pas qu’une telle initiative soit privée d’effet utile.

67      En effet, une ICE qui a été enregistrée conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 211/2011 et qui respecte l’ensemble des procédures et des conditions prévues par ce dernier déclenche une série d’obligations spécifiques pour la Commission, énumérées aux articles 10 et 11 de ce règlement.

68      Tout d’abord, dès qu’elle reçoit une ICE, la Commission doit, en application de l’article 10, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, la publier sans tarder dans le registre prévu à cet effet, afin de porter à la connaissance du public les questions, figurant dans cette ICE, pour lesquelles les citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire. Ensuite, en vertu du point b) de cette disposition, la Commission est tenue de recevoir, à un niveau approprié, les organisateurs d’une ICE ayant recueilli le soutien d’au moins un million de signataires, afin de leur permettre d’exposer dans le détail les questions soulevées par cette ICE. Enfin, le point c) de ladite disposition prévoit que la Commission présente, au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’ICE, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action.

69      Il ressort également de l’article 11 du règlement n° 211/2011 que les organisateurs d’une ICE qui remplit les conditions posées à l’article 10, paragraphe 1, sous a) et b), de ce règlement ont la possibilité de présenter cette initiative lors d’une audition publique, organisée au Parlement, le cas échéant en liaison avec les autres institutions et les organes de l’Union souhaitant participer, et en présence de la Commission, ce qui leur garantit un accès privilégié aux institutions de l’Union.

70      C’est donc à juste titre que le Tribunal a considéré, au point 124 de l’arrêt attaqué, que le rejet de la thèse des requérants quant à l’obligation pour la Commission d’entreprendre une action à la suite de l’ICE litigieuse ne prive pas d’effet utile le mécanisme de l’ICE. Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 78 de ses conclusions, la valeur ajoutée particulière de ce mécanisme réside non pas dans la certitude de son issue, mais dans les possibilités et les opportunités qu’elle crée pour les citoyens de l’Union de déclencher un débat politique au sein des institutions de celle-ci sans devoir attendre le déclenchement d’une procédure législative.

71      Eu égard aux considérations qui précèdent, le Tribunal était fondé à considérer, aux points 105 à 118 de l’arrêt attaqué, que l’interprétation de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 211/2011, retenue par les requérants, est erronée en droit. C’est également à bon droit qu’il a rejeté, aux points 122 à 125 de l’arrêt attaqué, l’argumentation des requérants selon laquelle l’article 11, paragraphe 4, TUE déclenche une obligation pour la Commission d’initier une procédure législative à la suite d’une ICE enregistrée et bénéficiant du soutien requis.

72      Il s’ensuit que le premier moyen du pourvoi doit être rejeté en tant que non fondé.

 Sur le deuxième moyen

 Argumentation des parties

73      Par leur deuxième moyen, les requérants font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ayant jugé, aux points 128 et 132 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’était pas tenue, en vertu de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 211/2011, de présenter de manière séparée ses conclusions juridiques et politiques sur les ICE qui lui sont soumises. Ils soutiennent que cette disposition doit être lue à la lumière du considérant 20 de ce règlement, dont il ressort que la Commission devrait présenter ses conclusions « juridiques » et « politiques » séparément.

74      La Commission considère, en souscrivant à l’appréciation du Tribunal selon laquelle le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne peut être invoqué ni pour déroger à une disposition ni pour interpréter cette disposition dans un sens manifestement contraire à son libellé, que ce deuxième moyen doit être rejeté.

 Appréciation de la Cour

75      Le préambule d’un acte de l’Union est susceptible de préciser le contenu des dispositions dudit acte (voir, en ce sens, arrêt du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, point 76). Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 93 de ses conclusions, les considérants d’un acte de l’Union constituent, en effet, des éléments d’interprétation importants, qui sont de nature à éclairer sur la volonté de l’auteur de cet acte.

76      En revanche, le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (voir, en ce sens, arrêt du 24 novembre 2005, Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, point 32 et jurisprudence citée).

77      En l’occurrence, le Tribunal, après avoir rappelé, au point 128 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence constante relative à la valeur juridique d’un préambule, a, aux points 129 et 130 de cet arrêt, considéré que la Commission n’était pas soumise à l’obligation de présenter séparément ses conclusions juridiques et politiques, dans la mesure où cette obligation, qui figure au considérant 20 du règlement nº 211/2011, n’est pas reprise à l’article 10, paragraphe 1, sous c), dudit règlement. À titre surabondant, le Tribunal a ajouté, au point 131 de l’arrêt attaqué, que, à supposer que la Commission ait été tenue, en vertu de cette disposition, de présenter de manière séparée ses conclusions juridiques et politiques, cette obligation serait uniquement formelle, de sorte que la violation de celle-ci n’entraînerait pas l’annulation de la communication litigieuse.

78      Force est de constater que les libellés respectifs de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 211/2011 et du considérant 20 de ce règlement ne diffèrent qu’en ce que seul ce considérant se réfère à la mention de la présentation « séparée » par la Commission de ses conclusions juridiques et politiques. Une telle mention vient ainsi préciser l’obligation pesant sur la Commission en vertu de ladite disposition.

79      À cet égard, le terme « séparément », employé au considérant 20 dudit règlement, doit être compris en ce sens que tant les conclusions juridiques que les conclusions politiques de la Commission doivent figurer dans la communication relative à l’ICE en cause d’une manière qui permette de comprendre la nature juridique et politique des motifs que cette communication comporte.

80      En revanche, ledit terme ne saurait être compris comme imposant une obligation de séparation formelle des conclusions juridiques, d’une part, et des conclusions politiques, d’autre part, obligation dont la violation serait susceptible d’être sanctionnée par l’annulation de la communication en cause.

81      En l’occurrence, ainsi que l’a également relevé M. l’avocat général au point 104 de ses conclusions, il ressort des points 13 à 30 de l’arrêt attaqué que la communication litigieuse satisfait à l’exigence visée au point 79 du présent arrêt.

82      Il s’ensuit que l’argumentation développée par les requérants dans le cadre du deuxième moyen du pourvoi ne saurait, en tout état de cause, prospérer.

83      Partant, ce deuxième moyen doit être rejeté comme étant inopérant.

 Sur le troisième moyen

 Argumentation des parties

84      Par leur troisième moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 170 de l’arrêt attaqué en ayant considéré que la communication litigieuse devait faire l’objet d’un contrôle restreint du Tribunal, limité aux erreurs manifestes d’appréciation. Ils estiment, d’une part, que le Tribunal s’est fondé sur une jurisprudence non applicable au mécanisme de l’ICE et, d’autre part, qu’il n’a proposé aucun critère permettant de distinguer entre les erreurs « manifestes » et celles qui ne le sont pas.

85      Les requérants font valoir, plus particulièrement, que c’est à tort que le Tribunal a reconnu à la Commission, lorsqu’elle présente une communication à la suite d’une ICE, un large pouvoir d’appréciation comparable à celui dont elle dispose en matière de politique socio-économique. Ils ajoutent que le Tribunal n’a pas exposé les motifs pour lesquels il s’est appuyé par analogie sur l’arrêt du 14 juillet 2005, Rica Foods/Commission (C‑40/03 P, EU:C:2005:455), pourtant non transposable au mécanisme de l’ICE.

86      La Commission estime que le troisième moyen est non fondé.

 Appréciation de la Cour

87      Le Tribunal a, au point 169 de l’arrêt attaqué, jugé que, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’initiative législative, la Commission doit bénéficier d’un large pouvoir d’appréciation, dans la mesure où, par le biais de cet exercice, elle est appelée, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, à promouvoir l’intérêt général de l’Union en effectuant, éventuellement, des arbitrages difficiles entre des intérêts divergents. En conséquence, il a estimé, au point 170 de cet arrêt, que la communication litigieuse devait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint.

88      À cet égard, ainsi qu’il a été souligné dans le cadre de l’examen du premier moyen du pourvoi, la décision de la Commission de ne pas entreprendre d’action à la suite d’une ICE qui a été enregistrée et a recueilli le soutien requis relève de l’exercice, par cette institution, de son pouvoir d’initiative législative consacré à l’article 17 TUE.

89      Or, dès lors que, comme le Tribunal l’a souligné à juste titre au point 169 de l’arrêt attaqué, la Commission dispose, dans l’exercice de ce pouvoir, d’un large pouvoir d’appréciation, c’est également à bon droit qu’il a jugé, au point 170 dudit arrêt, que la communication litigieuse était soumise à un contrôle juridictionnel restreint, et non pas à un contrôle complet comme l’ont fait valoir les requérants.

90      Il convient, par ailleurs, de préciser à cet égard que, s’il est vrai, ainsi que la Commission l’a souligné, que la Cour a jugé, dans l’arrêt du 9 décembre 2014, Schönberger/Parlement (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, point 24), qu’une décision du Parlement portant sur les suites à donner à une pétition satisfaisant aux conditions énoncées à l’article 227 TFUE échappe au contrôle du juge de l’Union, une communication de la Commission adoptée au titre de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 211/2011 se distingue toutefois d’une telle décision à divers égards.

91      En effet, à la différence d’une telle pétition, une ICE enregistrée sur la base de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 211/2011 est soumise, en vertu de ce règlement, à des conditions strictes et à des garanties procédurales précises. En outre, alors qu’une décision du Parlement telle que visée au point précédent relève d’un pouvoir d’appréciation « de nature politique » (arrêt du 9 décembre 2014, Schönberger/Parlement, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, point 24), il ressort de l’article 10, paragraphe 1, sous c), de ce règlement que la Commission est tenue de présenter, au moyen d’une communication, ses conclusions, tant juridiques que politiques, sur l’ICE en cause, l’action qu’elle compte, le cas échéant, entreprendre ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action.

92      De telles exigences visent non seulement à informer, d’une manière claire, compréhensible et circonstanciée, les organisateurs d’une ICE de la position de la Commission sur leur initiative, mais, également, à permettre au juge de l’Union de contrôler les communications de la Commission adoptées conformément à l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 211/2011.

93      S’agissant de la portée de ce contrôle, le Tribunal a jugé, au point 170 de l’arrêt attaqué, que ledit contrôle doit viser à vérifier, outre le caractère suffisant de la motivation de la communication litigieuse, l’existence, notamment, d’erreurs manifestes d’appréciation viciant cette communication.

94      À cet égard, il convient, d’une part, de rappeler que l’obligation de motivation doit s’appliquer, en principe, à tout acte de l’Union produisant des effets juridiques [voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, point 52]. La motivation doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre, d’une part, aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise afin de défendre leurs droits et, d’autre part, au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, point 28).

95      D’autre part, lorsque les institutions de l’Union disposent, comme la Commission en l’occurrence, d’un large pouvoir d’appréciation et, en particulier, lorsqu’elles sont amenées à opérer des choix de nature, notamment, politique et des appréciations complexes, le contrôle juridictionnel des appréciations sous-tendant l’exercice de ce pouvoir doit consister à vérifier l’absence d’erreurs manifestes (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, points 123 et 124 ainsi que jurisprudence citée).

96      Partant, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, aux points 169 et 170 de l’arrêt attaqué, que la communication litigieuse relève de l’exercice d’un large pouvoir d’appréciation de la Commission et doit, en conséquence, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, visant à vérifier, notamment, le caractère suffisant de sa motivation et l’absence d’erreurs manifestes d’appréciation.

97      Il s’ensuit que le troisième moyen du pourvoi doit être rejeté comme étant non fondé.

 Sur le quatrième moyen

 Argumentation des parties

98      Par leur quatrième moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a, d’une part, commis des erreurs de droit lorsqu’il a procédé au contrôle restreint du pouvoir d’appréciation de la Commission et, d’autre part, effectué un contrôle incomplet de la communication litigieuse.

99      Plus précisément, les requérants font valoir que le Tribunal a, aux points 159 à 165 de l’arrêt attaqué, identifié les erreurs d’appréciation alléguées et restreint, aux points 166 à 177 dudit arrêt, son contrôle à la détermination du caractère manifeste de telles erreurs. Néanmoins, selon les requérants, il ressort des points 172 à 183 de l’arrêt attaqué que le Tribunal n’a appliqué ce contrôle qu’à certaines des erreurs d’appréciation alléguées.

100    À cet égard, ils font valoir, en premier lieu, que le Tribunal a commis une erreur de droit, d’une part, en ayant omis de constater une incohérence entre l’interdiction, énoncée dans l’arrêt du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), de breveter des inventions qui présupposent la destruction d’embryons humains et le financement de la recherche relative à de telles inventions et, d’autre part, en n’ayant pas déduit de cet arrêt que la qualité d’être humain pouvait être attribuée à l’embryon humain. Ils considèrent que les points 33 et 34 dudit arrêt établissent la dignité humaine en tant que principe de droit qui prévaut sur le droit des brevets et qui doit également être « pris en compte pour juger la contribution économique et financière de l’Union à la destruction d’embryons humains ».

101    En deuxième lieu, les requérants considèrent que le Tribunal a omis de constater que la Commission était tenue d’exposer au préalable le statut juridique d’un embryon humain, pour pouvoir rechercher un équilibre entre l’intérêt de la recherche sur les CSEH et la dignité de l’embryon humain. Selon eux, la reconnaissance par la Commission de la dignité humaine de l’embryon ne lui aurait pas permis de rechercher un équilibre entre cette dignité et tout intérêt sociétal concurrent, la notion même de dignité humaine interdisant une telle mise en balance.

102    En troisième lieu, s’agissant de la recherche sur les CSEH, les requérants font valoir que l’affirmation selon laquelle le système de « triple sécurité » constitue un critère adéquat du point de vue éthique pour apprécier les projets de recherche est manifestement erronée dans la mesure où un tel système n’empêche pas le financement de projets de recherche illégaux et constitue même une incitation pour les États membres à assouplir leurs normes éthiques. Ils soutiennent que le constat opéré par le Tribunal, au point 176 de l’arrêt attaqué, selon lequel l’approche éthique de la Commission, qui diffère de celle de l’ICE litigieuse, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, constitue une erreur de droit. Selon les requérants, il n’appartient pas au Tribunal de déterminer les mérites des avantages socio-éthiques en concurrence dans la mesure où un tel constat est de nature politique et non pas juridique. Les requérants ajoutent que le contrôle effectué par le Tribunal est incomplet, au motif que ce dernier n’a pas examiné toutes les erreurs d’appréciation alléguées. À cet égard, ils font valoir que le Tribunal n’a ni examiné le caractère manifestement erroné des affirmations de la Commission concernant le système de « triple sécurité » ni émis d’observations supplémentaires relatives à de telles affirmations.

103    En quatrième lieu, les requérants font valoir qu’il est manifestement paradoxal d’affirmer, sans en fournir aucune preuve à cet égard, que la fourniture de services d’avortement financés par le budget de l’Union réduit les avortements.

104    En cinquième lieu, les requérants soutiennent que le Tribunal a, au point 164 de l’arrêt attaqué, dénaturé leurs arguments, dans la mesure où ceux-ci portaient, en réalité, sur le fait que la Commission avait qualifié à tort les engagements pris dans le cadre des objectifs du « Millénaire pour le développement » (ci-après les « OMD ») et du programme d’action de la conférence internationale sur la population et le développement (ci-après la « CIPD ») comme constituant des obligations juridiques contraignantes.

105    La Commission soutient que le quatrième moyen doit être rejeté au motif qu’il est dénué de fondement.

 Appréciation de la Cour

106    En premier lieu, il y a lieu d’écarter l’argument des requérants selon lequel le Tribunal a commis une erreur lorsqu’il a constaté, aux points 173 à 175 de l’arrêt attaqué, que la question de savoir si une recherche scientifique impliquant l’utilisation d’embryons humains peut être financée par des fonds de l’Union est clairement distincte de celle ayant conduit au prononcé de l’arrêt du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669).

107    En effet, ainsi qu’il ressort du point 40 de cet arrêt, la Cour a relevé que la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil, du 6 juillet 1998, relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques (JO 1998, L 213, p. 13), dont l’interprétation était en cause dans ledit arrêt, n’a pas pour objet de réglementer l’utilisation d’embryons humains dans le cadre de recherches scientifiques, l’objet de cette directive se limitant au caractère brevetable des inventions technologiques (voir également, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2014, International Stem Cell, C‑364/13, EU:C:2014:2451, point 22). L’arrêt du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), ne comporte, du reste, aucune appréciation de la Cour selon laquelle des recherches scientifiques recourant à l’utilisation d’embryons humains ne pourraient en aucun cas être financées par l’Union.

108    Partant, dès lors que cet argument repose sur une lecture erronée de l’arrêt du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a constaté que cet arrêt ne saurait être invoqué par les requérants pour démontrer l’incohérence de l’approche de la Commission quant à l’utilisation d’embryons humains dans le cadre de recherches scientifiques.

109    En deuxième lieu, l’argument des requérants relatif à l’obligation de clarification du statut juridique d’un embryon humain vise, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 136 de ses conclusions, le point 156 de l’arrêt attaqué qui concerne le quatrième moyen invoqué devant le Tribunal, tiré de la violation de l’obligation de motivation incombant à la Commission.

110    Dans ces conditions, et au-delà du fait que cet argument ne fait que réitérer un argument développé dans le cadre de la procédure devant le Tribunal contre la communication litigieuse, ledit argument ne saurait utilement étayer le quatrième moyen du pourvoi, pris de l’absence de constatation, par le Tribunal, de prétendues erreurs manifestes d’appréciation de la Commission dans cette communication.

111    En troisième lieu, s’agissant des arguments relatifs à la recherche sur les CSEH, selon lesquels le Tribunal aurait déterminé, aux points 176 et 177 de l’arrêt attaqué, les mérites des avantages socio-éthiques en concurrence, il y a lieu de relever que ceux-ci reposent sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué.

112    En effet, il ressort du point 176 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a présenté les approches éthiques relatives à la recherche sur les CSEH suivies, respectivement, dans l’ICE litigieuse et par la Commission. Il a considéré que l’approche de cette institution n’était pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. En outre, il a, au point 177 dudit arrêt, rejeté comme étant insuffisamment développé l’argument des requérants tiré de l’existence de solutions alternatives à la recherche sur les CSEH qui rendraient cette recherche obsolète.

113    En ayant procédé ainsi, le Tribunal ne s’est nullement livré à l’examen des mérites respectifs des approches socio-éthiques en concurrence. En effet, il a uniquement vérifié si la Commission, dans le choix de l’approche qu’elle a décidé de retenir, n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

114    Il s’ensuit que les arguments des requérants relatifs à la recherche sur les CSEH doivent être rejetés comme étant non fondés.

115    En quatrième lieu, pour ce qui est de l’argument relatif à la prétendue erreur commise par le Tribunal aux points 179 et 180 de l’arrêt attaqué, aux termes desquels la fourniture de services d’avortement financés par le budget de l’Union réduit les avortements, il convient de constater que celui-ci repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué.

116    En effet, au point 180 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé à juste titre que, dans la communication litigieuse, la Commission, se fondant sur une publication de l’Organisation mondiale de la santé, avait fait état du fait que l’amélioration de la sûreté des services de santé liés, notamment, à l’avortement contribue à réduire la mortalité et les maladies maternelles, dont l’une des causes réside dans la pratique d’avortements non sécurisés.

117    Par conséquent, le Tribunal a, à bon droit, considéré que la Commission n’avait commis aucune erreur manifeste d’appréciation en ayant estimé que le financement par l’Union d’un ensemble de services de santé sûrs et efficaces, notamment en matière d’avortement, contribuait à la réduction du nombre d’avortements non sécurisés et, partant, du risque de mortalité et de maladies maternelles. Il s’ensuit que l’argument des requérants doit être rejeté comme étant manifestement non fondé.

118    En cinquième lieu, s’agissant de l’argument tiré de la dénaturation de l’argumentation des requérants reproduite au point 164 de l’arrêt attaqué, relative aux OMD et au programme d’action de la CIPD, il suffit de constater, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 146 de ses conclusions, que ledit argument ne saurait, en tout état de cause, prospérer dans la mesure où la communication litigieuse ne comporte pas d’affirmation selon laquelle les OMD et le programme d’action de la CIPD contiennent des obligations juridiques contraignantes.

119    Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que le quatrième moyen du pourvoi doit être rejeté.

 Sur le cinquième moyen

 Argumentation des parties

120    Par leur cinquième moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en ayant relevé, au point 156 de l’arrêt attaqué, qu’il n’était pas nécessaire de clarifier le statut juridique de l’embryon humain afin de rejeter les trois propositions de modification d’actes de l’Union existants ou en projet suggérées par l’ICE litigieuse. L’objectif de l’ICE litigieuse ne porterait pas uniquement sur l’adoption des trois mesures suggérées à la Commission, mais concernerait principalement la protection juridique de la dignité, du droit à la vie et du droit à l’intégrité de tout être humain depuis la conception. Les requérants considèrent que la Commission était tenue de coopérer avec les organisateurs de l’ICE litigieuse et de présenter une proposition d’acte législatif à la suite de celle-ci. Le Tribunal aurait commis une erreur de droit en n’ayant pas pris en compte l’objet spécifique de cette ICE lorsqu’il a jugé que la Commission n’était pas tenue de donner suite à cette dernière.

121    La Commission considère que le cinquième moyen doit être rejeté.

 Appréciation de la Cour

122    Par ce cinquième moyen, les requérants font valoir, en substance, que c’est à tort que, au point 156 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que la Commission était en droit de comprendre l’ICE litigieuse comme tendant uniquement à la présentation par cette institution des trois propositions législatives qui étaient décrites dans cette ICE et non pas également à l’élaboration d’une définition ou d’une clarification du statut juridique de l’embryon humain.

123    À cet égard, il ressort de l’article 4, paragraphe 1, du règlement nº 211/2011 que les organisateurs d’une ICE, aux fins de l’enregistrement de celle-ci, doivent fournir les informations décrites à l’annexe II dudit règlement. Parmi les exigences énumérées dans cette annexe figurent l’intitulé de la proposition d’une ICE, l’objet de ladite ICE, la description des objectifs de celle-ci, ainsi que les dispositions des traités que les organisateurs jugent pertinentes pour l’action proposée. En outre, les organisateurs peuvent annexer à leur demande d’enregistrement des informations plus détaillées sur l’objet, les objectifs et le contexte de ladite ICE ou un projet d’acte juridique.

124    En l’occurrence, il ressort des points 2 à 4 de l’arrêt attaqué que, selon les indications figurant dans le registre mis en ligne par la Commission aux fins de l’enregistrement des ICE, premièrement, l’objet de l’ICE litigieuse consistait en la protection juridique de la dignité, du droit à la vie et du droit à l’intégrité de tout être humain depuis la conception, dans les domaines de compétence de l’Union où cette protection est d’une importance particulière.

125    Deuxièmement, cette ICE avait comme objectif la protection de la dignité et de l’intégrité de l’embryon humain à la suite de l’arrêt du 18 octobre 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), qui, selon les organisateurs, définit l’embryon humain comme le commencement du processus de développement d’un être humain. Les organisateurs ont indiqué, à cet égard, que, afin d’assurer une cohérence dans l’exercice de ses compétences, l’Union devrait interdire et mettre fin au financement des activités qui impliquent la destruction d’embryons humains, en particulier dans les domaines de la recherche, de l’aide au développement et de la santé publique.

126    Troisièmement, les organisateurs ont fait référence aux articles 2 et 17 TUE, à l’article 4, paragraphes 3 et 4, ainsi qu’aux articles 168, 180, 182, 209, 210 et 322 TFUE en tant que dispositions pertinentes.

127    Les organisateurs de l’ICE litigieuse avaient annexé à leur demande d’enregistrement trois propositions de modification d’actes de l’Union existants ou en projet.

128    Plus précisément, ainsi qu’il a été rappelé au point 14 du présent arrêt, ils ont demandé, premièrement, d’insérer, dans le règlement financier applicable au budget de l’Union, une disposition visant à interdire le financement par l’Union des activités qui détruisent des embryons humains ou qui présupposent leur destruction, deuxièmement, d’ajouter, dans une proposition de règlement de l’Union portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l’innovation, une disposition visant à exclure de tout financement au titre de ce programme-cadre les activités de recherche qui détruisent des embryons humains, notamment celles visant à obtenir des cellules souches, et la recherche impliquant l’utilisation de cellules souches embryonnaires humaines dans des étapes ultérieures pour les obtenir, et, troisièmement, d’ajouter, dans la réglementation de l’Union portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement, une disposition prévoyant, en substance, que l’aide financière de l’Union ne doit pas servir, directement ou indirectement, à financer des avortements.

129    Il découle des éléments qui précèdent que c’est à bon droit que, au point 156 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que l’objectif de l’ICE litigieuse était d’inviter la Commission à présenter trois propositions législatives consistant à modifier des actes de l’Union, existants ou en projet, relatifs, respectivement, au budget de l’Union, à la recherche et à l’innovation ainsi qu’à la coopération au développement, et non pas à soumettre également une proposition visant à définir ou à clarifier le statut juridique de l’embryon humain.

130    Par conséquent, il y a lieu d’écarter le cinquième moyen du pourvoi et, par suite, de rejeter le pourvoi.

 Sur les dépens

131    En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

132    L’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

133    La Commission ayant conclu à la condamnation des requérants et ces derniers ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :

1)      Le pourvoi est rejeté.

2)      MM. Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz et Manfred Liebner ainsi que Mmes Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky et Alicia Latorre Canizares sont condamnés à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.

Signatures

*      Langue de procédure : l’anglais.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

14 avril 2015 (*)

«Recours en annulation – Assistance macrofinancière à des pays tiers –Décision de la Commission de retirer une proposition de règlement-cadre – Articles 13, paragraphe 2, TUE et 17 TUE – Article 293 TFUE – Principe d’attribution de compétences – Principe de l’équilibre institutionnel – Principe de coopération loyale – Article 296 TFUE – Obligation de motivation»

Dans l’affaire C‑409/13,

ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 18 juillet 2013,

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. G. Maganza, A. de Gregorio Merino et I. Gurov, en qualité d’agents,

partie requérante,

soutenu par:

République tchèque, représentée par MM. M. Smolek, J. Vláčil et J. Škeřík, en qualité d’agents,

République fédérale d’Allemagne, représentée par M. T. Henze, en qualité d’agent,

Royaume d’Espagne, représenté par M. M. Sampol Pucurull, en qualité d’agent,

République française, représentée par MM. G. de Bergues et D. Colas, ainsi que par Mme N. Rouam, en qualité d’agents,

République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. Gentili, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. Bulterman et B. Koopman ainsi que par M. J. Langer, en qualité d’agents,

République slovaque, représentée par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,

République de Finlande, représentée par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,

Royaume de Suède, représenté par Mmes U. Persson et A. Falk, en qualité d’agents,

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme V. Kaye, en qualité d’agent, assistée de M. R. Palmer, barrister,

parties intervenantes,

contre

Commission européenne, représentée par MM. B. Smulders et P. Van Nuffel ainsi que par Mme M. Clausen, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, M. K. Lenaerts (rapporteur), vice-président, MM. M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, C. Vajda, S. Rodin et Mme K. Jürimäe, présidents de chambre, MM. A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça et F. Biltgen, juges,

avocat général: M. N. Jääskinen,

greffier: M. V. Tourrès, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 septembre 2014,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 18 décembre 2014,

rend le présent

Arrêt

1        Par sa requête, le Conseil de l’Union européenne demande l’annulation de la décision de la Commission européenne du 8 mai 2013 par laquelle celle-ci a retiré sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les dispositions générales relatives à l’assistance macrofinancière aux pays tiers (ci-après la «décision attaquée»).

 Les antécédents du litige et la décision attaquée

 La proposition de règlement-cadre

2        L’assistance macrofinancière (ci-après l’«AMF») a pour but d’accorder une aide financière de nature macroéconomique à des pays tiers dont la balance des paiements connaît des difficultés à court terme. Initialement, elle était octroyée par des décisions du Conseil adoptées, au cas par cas, sur la base de l’article 235 du traité CE, puis de l’article 308 CE (auxquels correspond l’article 352 TFUE). Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’AMF est accordée par des décisions prises au cas par cas, sur la base de l’article 212 TFUE, par le Parlement européen et le Conseil, conformément à la procédure législative ordinaire, sans préjudice de la procédure d’urgence prévue à l’article 213 TFUE.

3        Le 4 juillet 2011, la Commission a présenté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, fondé sur les articles 209 TFUE et 212 TFUE, établissant les dispositions générales relatives à l’assistance macrofinancière aux pays tiers (ci-après la «proposition de règlement-cadre»).

4        Aux termes des considérants 2 à 4, 6 à 8 et 13 de la proposition de règlement-cadre:

«(2)      Actuellement, l’assistance macrofinancière aux pays tiers se fonde sur des décisions prises au cas par cas pour chaque pays par le Parlement européen et le Conseil. Cette procédure nuit à l’efficience et à l’efficacité de l’assistance en engendrant des lenteurs injustifiées entre les demandes d’assistance macrofinancière et les mesures de mise en œuvre.

(3)      L’assistance macrofinancière aux pays tiers avec lesquels l’Union entretient d’importantes relations politiques, économiques et commerciales serait plus efficace si elle était dotée d’un cadre. Il devrait notamment être possible de fournir une assistance macrofinancière à des pays tiers pour les encourager à adopter des mesures de politique économique susceptibles de leur permettre de faire face à une crise de leur balance des paiements.

(4)      Dans sa résolution du 3 juin 2003 sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers [...], le Parlement européen a émis le souhait que l’assistance macrofinancière fasse l’objet d’un règlement cadre afin d’accélérer le processus de décision et d’asseoir cet instrument financier sur une base formelle et transparente.

[...]

(6)      En 2006, l’Union a réorganisé et rationalisé son cadre pour l’aide extérieure afin d’en accroître l’efficacité. Pour l’ensemble des grands instruments financiers d’aide extérieure, elle a adopté des règlements-cadres conférant des compétences d’exécution à la Commission. Le seul instrument important qui ne dispose pas encore d’un règlement-cadre est l’assistance macrofinancière.

(7)      Dans ses conclusions du 8 octobre 2002, le Conseil a établi des critères (appelés ‘critères de Genval’) destinés à guider les opérations d’assistance macrofinancière de l’[Union] [...]. Il convient de formaliser ces critères, en les actualisant et en les clarifiant, dans un acte juridique approuvé à la fois par le Parlement européen et par le Conseil.

(8)      Il convient de prévoir à l’avance des procédures et des instruments appropriés permettant à l’Union de mettre en œuvre rapidement une assistance macrofinancière, notamment lorsque les circonstances exigent une action immédiate. Pareil dispositif renforcerait par ailleurs la clarté et la transparence des critères applicables à la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière.

[...]

(13)      L’assistance macrofinancière devrait compléter les ressources octroyées par le Fonds monétaire international et d’autres institutions financières multilatérales et un partage équitable de la charge devrait être assuré avec les autres bailleurs de fonds. L’assistance macrofinancière devrait garantir la valeur ajoutée de l’intervention de l’Union.»

5        L’article 1er de la proposition de règlement-cadre, intitulé «Objet et portée de l’assistance», disposait:

«1.      Le présent règlement établit les dispositions générales relatives à l’octroi d’une assistance macrofinancière aux pays tiers et aux territoires définis à l’article 2.

2.      L’assistance macrofinancière est un instrument financier de nature exceptionnelle destiné à apporter une aide, non liée et sans affectation particulière, au redressement de la balance des paiements de pays tiers et de territoires admissibles. Elle a pour but de rétablir la viabilité des finances extérieures de pays confrontés à des difficultés de financement extérieur. Elle facilite la mise en œuvre de mesures d’ajustement et de réforme structurelle vigoureuses destinées à remédier aux problèmes de balance des paiements.

3.      L’octroi d’une assistance macrofinancière peut être subordonné à l’existence d’un besoin de financement extérieur résiduel significatif et défini en commun avec les institutions financières multilatérales, besoin qui ne soit pas couvert par les ressources fournies par le Fonds monétaire international (FMI) et les autres institutions multilatérales et qui subsiste en dépit de l’application de vigoureux programmes de réforme et de stabilisation.

4.      L’assistance macrofinancière est de nature temporaire et cesse aussitôt que les finances extérieures du pays bénéficiaire sont redevenues viables.»

6        L’article 2 de la proposition de règlement-cadre était relatif aux pays admissibles à l’AMF et renvoyait, à cet égard, à une annexe I, intitulée «Pays et territoires admissibles en vertu de l’article 2, points a) et b)». Il prévoyait également la possibilité d’accorder une telle assistance à des pays tiers autres que ceux visés dans cette annexe, dans des cas exceptionnels dûment justifiés et pour autant que ces pays sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l’Union.

7        L’article 3 de cette proposition régissait les formes de l’AMF (prêt, don ou combinaison des deux) et les modalités du financement de cette assistance.

8        L’article 4 de ladite proposition définissait les conditions visant à assurer la compatibilité d’une AMF avec les dispositions financières pertinentes du droit de l’Union. L’article 5 de celle-ci fixait les règles de détermination du montant d’une AMF.

9        L’article 6 de la proposition de règlement-cadre, intitulé «Conditionnalité», disposait:

«1.      L’octroi d’une assistance macrofinancière est subordonné au respect, par le pays bénéficiaire, de mécanismes démocratiques effectifs, reposant notamment sur le pluralisme parlementaire, l’État de droit et l’existence de garanties en matière de droits de l’homme.

2.      L’assistance macrofinancière est subordonnée à l’existence d’un programme du FMI impliquant l’utilisation de ressources du FMI.

3.      Le versement de l’assistance est subordonné à la constatation de progrès satisfaisants dans la mise en œuvre d’un programme du FMI. Il est également subordonné à la mise en œuvre, selon un calendrier donné, d’une série de mesures de politique économique clairement définies, axées sur des réformes structurelles, à convenir entre la Commission et le pays bénéficiaire et inscrites dans un protocole d’accord.

4.      Afin de protéger les intérêts financiers de l’Union et de renforcer la gouvernance des pays bénéficiaires, le protocole d’accord comprend des mesures visant à renforcer l’efficience et la transparence des systèmes de gestion des finances publiques ainsi que la responsabilité des participants à ces systèmes.

5.      Il convient aussi de tenir compte des progrès réalisés en matière d’ouverture réciproque des marchés, du développement d’un commerce fondé sur des règles et loyal et d’autres priorités dans le contexte de la politique extérieure de l’Union.

6.      Les mesures de politique sont compatibles avec les accords de partenariat, de coopération ou d’association existants conclus entre l’Union et le pays bénéficiaire et avec les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par le pays bénéficiaire avec le soutien du FMI.»

10      L’article 7 de la proposition de règlement-cadre était relatif à la procédure d’octroi d’une AMF.

11      À l’article 7, paragraphe 1, de cette proposition, il était prévu que le pays souhaitant bénéficier d’une AMF adresse une demande écrite à la Commission.

12      L’article 7, paragraphe 2, de ladite proposition, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 2, de celle-ci, disposait que, en cas de réunion des conditions visées aux articles 1er, 2, 4 et 6 de la même proposition, la Commission accorde l’assistance sollicitée selon la procédure dite «d’examen» instituée à l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO L 55, p. 13).

13      L’article 7, paragraphe 3, de la proposition de règlement-cadre portait sur les précisions devant figurer, respectivement, dans la décision d’octroi d’un prêt et dans la décision d’octroi d’un don. Cette disposition précisait que, dans les deux cas, la durée de disponibilité de l’AMF ne peut, en principe, excéder trois ans.

14      L’article 7, paragraphe 4, de cette proposition, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 3, de celle-ci, disposait que, après approbation de la décision d’octroi d’une AMF, la Commission arrête avec le pays tiers les mesures de politique visées à l’article 6, paragraphes 3 à 6, de ladite proposition, selon la procédure dite «consultative» instituée à l’article 4 du règlement nº 182/2011.

15      L’article 7, paragraphe 5, de la proposition de règlement-cadre prévoyait que, après approbation de la décision d’octroi d’une AMF, la Commission arrête les modalités financières de cette assistance avec le bénéficiaire, dans le cadre d’une convention de don ou de prêt.

16      Les articles 8 et 9 de cette proposition confiaient à la Commission la responsabilité de la mise en œuvre, de la gestion financière et du versement de l’AMF, ainsi que le pouvoir de suspendre, de réduire ou d’annuler ce versement dans certaines hypothèses. L’article 10 de ladite proposition était relatif aux mesures d’appui.

17      Enfin, l’article 11 de la proposition de règlement-cadre était consacré à la protection des intérêts financiers de l’Union, l’article 12 de celle-ci à l’évaluation de l’efficacité de l’AMF et l’article 13 de cette proposition au rapport annuel de mise en œuvre de l’AMF.

 Les négociations interinstitutionnelles relatives à la proposition de règlement-cadre

18      Après plusieurs réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil, la proposition de règlement-cadre a fait l’objet d’une «orientation générale» du Conseil, approuvée par le Comité des représentants permanents (Coreper) le 15 décembre 2011. Dans cette «orientation générale», le Conseil a, notamment, proposé, en ce qui concerne l’article 7, paragraphe 2, de cette proposition, de remplacer l’attribution d’une compétence d’exécution à la Commission par l’application de la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.

19      Lors de sa séance plénière du 24 mai 2012, le Parlement a adopté le rapport de sa commission du commerce international relatif à la proposition de règlement-cadre. Ce rapport proposait, notamment, de recourir à des actes délégués pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.

20      Les trois premières réunions tripartites qui se sont tenues entre le Parlement, le Conseil et la Commission les 5 et 28 juin ainsi que le 19 septembre 2012 ont confirmé les divergences de vues de ces trois institutions sur la question de la procédure d’octroi d’une AMF figurant à l’article 7 de la proposition de règlement-cadre. En particulier, le Parlement et le Conseil ont exprimé leur préoccupation quant à un déficit de contrôle politique et démocratique du processus décisionnel prévu à cet article.

21      Au cours du mois de janvier 2013, la Commission a présenté, en vue de la quatrième réunion tripartite, un document de travail intitulé «Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation» («Zone d’atterrissage concernant les actes d’exécution, les actes délégués et la codécison dans le règlement-cadre AMF»), qui visait à rapprocher les positions respectives des trois institutions concernées sur cette question et à apporter une réponse aux préoccupations du Parlement et du Conseil.

22      Des négociations qui se sont déroulées lors de la quatrième réunion tripartite, le 30 janvier 2013, il est ressorti que le Parlement et le Conseil pouvaient s’entendre sur une solution consistant, dans le cadre du règlement proposé, à recourir à la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, à prévoir un acte d’exécution de la Commission pour l’adoption du protocole d’accord avec le pays bénéficiaire et à déléguer à cette dernière institution le pouvoir d’adopter certains actes liés à l’AMF octroyée.

23      Lors de la cinquième réunion tripartite, qui s’est tenue le 27 février 2013, les représentants du Parlement et du Conseil ont confirmé leur volonté de préserver le recours à la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF. Le représentant de la Commission a fait valoir que, une telle approche dénaturant la proposition de règlement-cadre, la Commission pourrait envisager de retirer celle-ci.

24      Le remplacement de la compétence d’exécution de la Commission par la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption des décisions d’octroi d’une AMF a fait l’objet d’un accord de principe entre le Parlement et le Conseil, qui a été exprimé lors de la sixième réunion tripartite, le 25 avril 2013. À cette occasion, le représentant de la Commission a officiellement fait état du désaccord de cette institution sur cette approche, en déclarant que la Commission pourrait envisager de retirer la proposition de règlement-cadre si le recours à la procédure législative ordinaire était retenu pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, étant donné que, selon ladite institution, une telle modification dénaturerait cette proposition et donnerait lieu à des difficultés d’ordre constitutionnel importantes.

25      Dans une lettre du 6 mai 2013 adressée à M. Rehn, vice-président de la Commission, le président du Coreper, en déplorant l’annonce faite par le représentant de la Commission lors de la sixième réunion tripartite, a demandé à cette institution de revoir sa position eu égard, notamment, à la perspective d’un accord imminent entre le Parlement et le Conseil.

26      Par une lettre du 8 mai 2013, M. Rehn a fait savoir au président du Parlement et au président du Conseil que, lors de sa 2045e réunion, le collège des commissaires avait décidé, conformément à l’article 293, paragraphe 2, TFUE, de retirer la proposition de règlement-cadre.

 Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour

27      Le Conseil demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner la Commission aux dépens.

28      La Commission demande à la Cour de rejeter le recours comme étant non fondé et de condamner le Conseil aux dépens.

29      La République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

 Sur le recours

30      Le Conseil développe trois moyens à l’appui de son recours. Le premier moyen est pris d’une violation du principe d’attribution de compétences énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que du principe de l’équilibre institutionnel. Le deuxième moyen est tiré d’une violation du principe de coopération loyale figurant à l’article 13, paragraphe 2, TUE. Le troisième moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

 Argumentation des parties

31      Dans le cadre du premier moyen, le Conseil et l’ensemble des États membres intervenants soutiennent que la Commission a méconnu, en l’espèce, le principe d’attribution de compétences énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE, lequel reflète le principe de l’équilibre institutionnel.

32      En premier lieu, le Conseil et ces États membres font valoir, en guise de considérations générales, que les traités ne confèrent pas à la Commission une prérogative générale lui permettant de retirer les propositions qu’elle a soumises au législateur de l’Union.

33      À cet égard, ils soutiennent, premièrement, que la Commission ne saurait tirer de son droit d’initiative législative consacré à l’article 17, paragraphe 2, TUE un droit de retrait symétrique, de nature discrétionnaire.

34      Le droit de retrait de la Commission devrait être limité à des situations objectives, telles que l’écoulement du temps ou la survenance de circonstances nouvelles ou de données rendant la proposition législative obsolète ou sans objet, une absence durable de progrès notable de la procédure législative laissant présager un échec, ou encore l’existence d’une stratégie commune partagée avec le législateur de l’Union dans un esprit de coopération loyale et de respect de l’équilibre institutionnel.

35      Deuxièmement, une prérogative générale de retrait ne pourrait être reconnue à la Commission sur la base de l’article 293 TFUE. La reconnaissance d’une telle prérogative reviendrait, au contraire, à priver d’effet utile le droit du Conseil, consacré à l’article 293, paragraphe 1, TFUE, d’amender la proposition de la Commission dans les limites de l’objet et de la finalité de celle-ci.

36      Troisièmement, le fait de reconnaître que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire de retrait d’une proposition législative chaque fois qu’elle est en désaccord avec des amendements convenus entre les colégislateurs ou qu’elle n’est pas satisfaite du résultat final d’une négociation reviendrait à accorder à cette institution un moyen de pression injustifié sur le déroulement des travaux législatifs ainsi qu’un droit de véto sur l’action législative, en fonction de considérations d’opportunité politique.

37      Quatrièmement, selon le Conseil et la République fédérale d’Allemagne, le fait de reconnaître que la Commission dispose d’un tel pouvoir discrétionnaire de retrait serait contraire au principe de démocratie qui, aux termes de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, trouve son expression dans le Parlement ainsi que dans l’appartenance des membres du Conseil à des gouvernements politiquement responsables devant les parlements nationaux.

38      À la suite de ces considérations générales, le Conseil et les États membres intervenants soutiennent, en second lieu, que, en adoptant la décision attaquée, la Commission a empêché le Parlement et le Conseil d’exercer leurs prérogatives législatives en s’opposant, sans raison objective et en fonction de pures considérations d’opportunité politique, au compromis que ces derniers s’apprêtaient à finaliser.

39      À cet égard, le Conseil et ces États membres soutiennent, premièrement, qu’une prétendue dénaturation de la proposition législative, atteinte grave à l’équilibre institutionnel ou illégalité manifeste de l’acte envisagé par les colégislateurs n’autorise pas la Commission à retirer sa proposition.

40      À titre subsidiaire, le Conseil et lesdits États membres font valoir, deuxièmement, que, en tout état de cause, aucune de ces circonstances ne s’est présentée en l’espèce.

41      À cet égard, le Conseil et les États membres intervenants affirment, en ce qui concerne, d’une part, la dénaturation alléguée de la proposition législative, qu’une telle dénaturation n’est concevable que lorsque le législateur entend s’écarter du champ d’application, de l’objet ou de la finalité de celle-ci. Or, tel n’aurait pas été le cas en l’espèce, le compromis intervenu entre le Parlement et le Conseil n’ayant pas fait perdre à la proposition de règlement-cadre son effet utile et sa raison d’être, ni mis en péril la réalisation des objectifs poursuivis.

42      En effet, l’élément de la proposition de règlement-cadre relatif à la procédure d’octroi d’une AMF aurait revêtu une portée secondaire et instrumentale, et n’aurait, dès lors, pas constitué la clé de voûte de cette proposition, sans laquelle les autres éléments de celle-ci auraient perdu leur signification. L’objectif dudit compromis aurait consisté, tout au plus, à remédier au vice entachant la proposition de règlement-cadre, laquelle, en transférant à la Commission une compétence décisionnelle d’exécution, aurait porté atteinte aux pouvoirs que les articles 209 TFUE et 212 TFUE réservent au législateur de l’Union en matière d’AMF, compte tenu de la dimension politique de cette matière.

43      Le Conseil, la République fédérale d’Allemagne, la République française, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni soutiennent, par ailleurs, que le compromis envisagé par le Parlement et le Conseil ne remettait pas non plus en cause l’objectif général poursuivi par la proposition de règlement-cadre, consistant à rationaliser la procédure d’octroi d’une AMF en formalisant et en clarifiant les règles relatives à la mise en œuvre de cette assistance, en vue de renforcer la transparence et la prévisibilité de cet instrument.

44      S’agissant de l’objectif de cohérence également assigné au règlement-cadre envisagé, la République française fait observer que l’AMF n’est pas assimilable aux autres instruments de l’Union en matière d’aide financière, visés dans les considérants de la proposition de règlement. Par conséquent, un alignement des procédures applicables en matière d’AMF sur celles applicables dans le contexte de ces autres instruments n’aurait pas été nécessaire.

45      En ce qui concerne, d’autre part, le risque d’atteinte grave à l’équilibre institutionnel, le Conseil, la République fédérale d’Allemagne, la République italienne, la République de Finlande et le Royaume-Uni soutiennent qu’un tel risque était exclu en l’espèce, compte tenu, notamment, du caractère complet des voies de recours et des procédures de contrôle juridictionnel des actes législatifs de l’Union.

46      La République française et le Royaume de Suède font également valoir que le compromis auquel étaient parvenus les colégislateurs était de nature à préserver la liberté de la Commission, en cas de demande d’octroi d’une AMF, de décider de l’opportunité de soumettre au législateur de l’Union une proposition d’octroi d’une telle assistance et, le cas échéant, de déterminer le montant de cette dernière et d’en assurer la mise en œuvre ainsi que le contrôle.

47      Dans le cadre du deuxième moyen invoqué, le Conseil et l’ensemble des États membres intervenants font valoir que la Commission a manqué, en l’espèce, au principe de coopération loyale énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

48      Ils reprochent à la Commission de n’avoir exprimé ni réserve ni avertissement lorsque les colégislateurs ont adopté, respectivement au mois de décembre 2011 et au mois de mai 2012, leur position sur la proposition de règlement-cadre. Ils reprochent également à la Commission de s’être abstenue de faire part, en temps utile, aux colégislateurs de son intention de retirer sa proposition de règlement-cadre et d’avoir ainsi empêché ces derniers d’éviter le retrait envisagé en modifiant leur orientation commune. Ils soutiennent, par ailleurs, que la Commission s’est empressée de retirer cette proposition le jour même où le Parlement et le Conseil s’apprêtaient à finaliser un accord qui aurait conduit à l’adoption d’un acte qui ne lui convenait pas.

49      Le non-respect par la Commission du principe de coopération loyale serait aggravé par le fait que celle-ci n’aurait pas épuisé les voies procédurales prévues aux articles 3, paragraphe 2, et 11, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil annexé à la décision du Conseil, du 1er décembre 2009, portant adoption de son règlement intérieur (JO L 325, p. 35), afin de vérifier si l’unanimité requise à l’article 293, paragraphe 1, TFUE pour amender la proposition de règlement-cadre était atteinte en l’espèce.

50      La République italienne et le Royaume-Uni ajoutent que la Commission a d’emblée exclu toute discussion et toute négociation avec les colégislateurs sur le contenu de l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, alors que ceux-ci partageaient une approche commune à cet égard.

51      Dans le cadre du troisième moyen, le Conseil ainsi que l’ensemble des États membres intervenants font valoir qu’une décision de retrait d’une proposition législative est un acte passible d’un contrôle juridictionnel, qui doit, par conséquent, respecter l’exigence de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

52      Or, la lettre du 8 mai 2013, par laquelle le vice-président de la Commission a informé le président du Parlement et le président du Conseil de la décision attaquée ne contiendrait aucun élément relatif aux motifs de cette décision. Ces motifs figureraient uniquement dans des documents internes de la Commission, dont le Conseil n’aurait pris connaissance qu’au cours de la présente procédure juridictionnelle.

53      Cette absence totale de motivation confirmerait le caractère arbitraire de la décision attaquée.

54      En réponse au premier moyen, la Commission souligne, en premier lieu, que le retrait d’une proposition législative constitue, à l’instar de la présentation ou de la modification d’une telle proposition, l’une des expressions de son droit d’initiative dans l’intérêt général de l’Union, consacré à l’article 17, paragraphe 1, première phrase, TUE. Ce droit de retrait constituerait l’un des moyens, pour cette institution, de s’acquitter des responsabilités qui lui sont conférées par les traités dans les procédures conduisant à l’adoption d’actes de l’Union.

55      Par conséquent, de même qu’il incomberait à la seule Commission de décider de présenter, ou de ne pas présenter, une proposition législative et de modifier, ou non, sa proposition initiale ou une proposition déjà modifiée, il incomberait à la seule Commission, dès lors que sa proposition n’a pas encore été adoptée, de décider de maintenir celle-ci ou de la retirer.

56      En l’espèce, la Commission aurait adopté la décision attaquée non pas en fonction de considérations d’opportunité ou de choix politique qu’elle aurait prétendument voulu faire prévaloir en usurpant un rôle de «troisième branche» du pouvoir législatif de l’Union, mais au motif que l’acte que les colégislateurs envisageaient d’adopter aurait constitué une dénaturation de sa proposition de règlement-cadre et aurait comporté une atteinte grave à l’équilibre institutionnel, en raison de l’accord de principe du Parlement et du Conseil de remplacer, à l’article 7 de cette proposition, l’attribution d’une compétence d’exécution à la Commission par le recours à la procédure législative ordinaire, aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.

57      La Commission conteste, en second lieu, le fait que la décision attaquée ait méconnu le principe d’attribution de compétences et le principe de l’équilibre institutionnel.

58      À cet égard, elle fait valoir que les pouvoirs du législateur de l’Union ne comportent pas le pouvoir souverain d’adopter un acte qui bouleverserait fondamentalement le sens de sa proposition ou lui enlèverait sa raison d’être.

59      Cette institution soutient également que la décision attaquée n’a aucunement méconnu l’article 293, paragraphe 1, TFUE et pouvait légitimement être fondée sur l’article 293, paragraphe 2, TFUE, qui illustre la responsabilité générale qui lui incombe dans le cadre de la procédure législative ordinaire.

60      Enfin, la Commission conteste l’argument selon lequel cette décision aurait affecté le principe de démocratie, en soulignant que, à l’instar des autres institutions de l’Union, elle jouit d’une légitimité démocratique qui lui est propre.

61      En réponse au deuxième moyen, la Commission, en rappelant l’historique des travaux qui ont précédé l’adoption de la décision attaquée, soutient que les deux griefs qui lui sont reprochés par le Conseil, tirés d’une prétendue violation du principe de coopération loyale, ne sont pas fondés.

62      En réponse au troisième moyen, la Commission soutient que la décision attaquée est une décision de procédure interne, à laquelle l’obligation de motivation prescrite par l’article 296 TFUE n’est pas applicable. Elle ajoute que, en tout état de cause, elle s’est parfaitement acquittée de son devoir d’informer le Parlement et le Conseil de l’adoption de la décision attaquée ainsi que des motifs de celle-ci. Ces motifs auraient, en effet, été constamment réitérés par les représentants de la Commission lors des différentes réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil ainsi que lors des réunions tripartites qui se sont tenues entre le 26 février et le 7 mai 2013.

 Appréciation de la Cour

63      Par ses trois moyens, qu’il convient d’examiner ensemble, le Conseil, soutenu par les États membres intervenants, fait valoir que la décision attaquée a été prise en violation de l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

64      En vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution de l’Union agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci. Cette disposition traduit le principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union (voir arrêt Meroni/Haute Autorité, 9/56, EU:C:1958:7, p. 44), lequel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres (voir, en ce sens, arrêts Parlement/Conseil, C‑70/88, EU:C:1990:217, point 22, et Parlement/Conseil, C‑133/06, EU:C:2008:257, point 57).

65      L’article 13, paragraphe 2, TUE dispose, par ailleurs, que les institutions de l’Union pratiquent entre elles une coopération loyale.

66      Quant à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, il prévoit, notamment, que les actes juridiques de l’Union sont motivés.

67      L’argumentation du Conseil et des États membres intervenants consiste, en substance, à soutenir que, en retirant, par la décision attaquée, la proposition de règlement-cadre, la Commission a outrepassé les compétences qui lui sont attribuées par les traités et, ce faisant, a porté atteinte à l’équilibre institutionnel, ces derniers ne lui conférant pas le pouvoir de retirer une proposition législative dans des circonstances telles que celles de l’espèce. La Commission aurait également méconnu le principe de coopération loyale. La décision attaquée serait, par ailleurs, entachée d’un défaut de motivation.

68      À cet égard, il convient de relever que, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, TUE, un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que «sur proposition de la Commission», en dehors de l’hypothèse, étrangère au cas d’espèce, où les traités en disposent autrement.

69      De même, la procédure législative ordinaire, à laquelle se réfèrent les articles 209 TFUE et 212 TFUE, qui étaient visés dans la proposition de règlement-cadre, consiste, aux termes de l’article 289 TFUE, en l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision conjointement par le Parlement et le Conseil, «sur proposition de la Commission».

70      Le pouvoir d’initiative législative reconnu à la Commission par ces articles 17, paragraphe 2, TUE et 289 TFUE implique qu’il revient à la Commission de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif, hormis le cas, étranger à la présente affaire, où elle serait tenue, en vertu du droit de l’Union, de présenter une telle proposition. Au titre de ce pouvoir, en cas de présentation d’une proposition d’acte législatif, il revient également à la Commission, qui, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE, promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin, de déterminer l’objet, la finalité ainsi que le contenu de cette proposition.

71      L’article 293 TFUE assortit ce pouvoir d’initiative législative d’une double garantie.

72      D’une part, l’article 293, paragraphe 1, TFUE dispose que, en dehors des cas visés par les dispositions du TFUE qui y sont mentionnées, le Conseil, lorsqu’il statue, en vertu des traités, sur proposition de la Commission, ne peut amender la proposition qu’en statuant à l’unanimité.

73      D’autre part, aux termes de l’article 293, paragraphe 2, TFUE, tant que le Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union.

74      Il résulte des dispositions combinées de l’article 17, paragraphe 2, TUE ainsi que des articles 289 TFUE et 293 TFUE que le pouvoir de la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire ne se résume pas, contrairement à ce que soutiennent le Conseil et certains États membres intervenants, à présenter une proposition et, par la suite, à favoriser les contacts et à chercher à rapprocher les positions du Parlement et du Conseil. De même qu’il revient, en principe, à la Commission de décider de présenter, ou non, une proposition législative et, le cas échéant, d’en déterminer l’objet, la finalité et le contenu, la Commission a, aussi longtemps que le Conseil n’a pas statué, le pouvoir de modifier sa proposition, voire, au besoin, de la retirer. L’existence même de ce pouvoir de retrait n’est, d’ailleurs, pas contestée en l’espèce, seules la portée et les limites de ce pouvoir étant en discussion. Par ailleurs, il est constant que le Conseil n’avait pas encore statué sur la proposition de règlement-cadre lorsque la Commission a décidé de retirer celle-ci.

75      Le pouvoir de retrait que la Commission tire des dispositions mentionnées au point précédent du présent arrêt ne saurait toutefois investir cette institution d’un droit de véto dans le déroulement du processus législatif, qui serait contraire aux principes d’attribution de compétences et de l’équilibre institutionnel.

76      Par conséquent, si la Commission, après avoir présenté une proposition dans le cadre de la procédure législative ordinaire, décide de retirer cette proposition, elle doit exposer au Parlement et au Conseil les motifs de ce retrait, lesquels, en cas de contestation, doivent être étayés par des éléments convaincants.

77      Il importe, à cet égard, de souligner qu’une décision de retrait intervenant dans des circonstances telles que celles de l’espèce constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation étant donné que, en mettant fin à la procédure législative initiée par la présentation de la proposition de la Commission, une telle décision empêche le Parlement et le Conseil d’exercer, comme ils l’auraient voulu, leur fonction législative, au titre des articles 14, paragraphe 1, TUE et 16, paragraphe 1, TUE.

78      Le contrôle juridictionnel qui, en cas d’introduction, comme en l’espèce, d’un recours en annulation, doit pouvoir être exercé par la Cour justifie, par conséquent, qu’une décision telle que la décision attaquée soit prise dans le respect de l’obligation de motivation (voir, en ce sens, arrêt Commission/Conseil, C‑370/07, EU:C:2009:590, point 42).

79      Il convient, à cet égard, de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences fixées à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard, non seulement de son libellé, mais également de son contexte (voir, en ce sens, arrêts Delacre e.a./Commission, C‑350/88, EU:C:1990:71, point 16 et jurisprudence citée, ainsi que Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée). En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu des intéressés (voir, en ce sens, arrêt Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 54 et jurisprudence citée).

80      En l’occurrence, il est, certes, vrai, ainsi que le soulignent le Conseil et certains États membres intervenants, que, en dehors d’une indication désignant l’article 293, paragraphe 2, TFUE en tant que fondement de la décision attaquée, la lettre du 8 mai 2013 par laquelle le vice-président de la Commission a informé le président du Parlement et le président du Conseil de l’adoption de cette décision est muette sur les motifs de cette dernière. Toutefois, il ressort du dossier soumis à la Cour que, lors des réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil des 26 février et 9 avril 2013, ainsi que lors des réunions tripartites des 27 février et 25 avril 2013, la Commission a déclaré qu’elle pourrait envisager de retirer la proposition de règlement-cadre au motif que la modification envisagée par le Parlement et par le Conseil, en ce qui concerne l’article 7 de ladite proposition, dénaturait cette dernière au point de la priver de sa raison d’être, dans un sens contraire aux différents objectifs poursuivis par celle-ci.

81      Il convient donc de considérer que les motifs de la décision attaquée ont été portés à suffisance de droit à la connaissance du Parlement et du Conseil.

82      Quant au fond, des motifs tels que ceux allégués en l’espèce par la Commission sont susceptibles de justifier le retrait d’une proposition d’acte législatif.

83      Il y a lieu, en effet, d’admettre que, lorsqu’un amendement envisagé par le Parlement et le Conseil dénature la proposition d’acte législatif dans un sens qui fait obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par celle-ci et qui, partant, la prive de sa raison d’être, la Commission est en droit de la retirer. Elle ne peut cependant le faire qu’après avoir dûment pris en compte, dans l’esprit de coopération loyale qui, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, doit présider aux relations entre institutions de l’Union dans le cadre de la procédure législative ordinaire (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil, C‑65/93, EU:C:1995:91, point 23), les préoccupations du Parlement et du Conseil sous-jacentes à leur volonté d’amender cette proposition.

84      Il convient donc, en premier lieu, de vérifier si les éléments avancés par la Commission en l’espèce étayent les motifs invoqués par celle-ci au soutien de la décision attaquée.

85      À cet égard, il y a lieu de relever que la proposition de règlement-cadre avait pour objectif principal, aux termes de ses considérants 2 et 8, de doter la politique de l’Union en matière d’AMF d’un cadre permettant une mise en œuvre rapide d’une telle assistance et de mettre fin aux lenteurs, nuisibles à l’efficacité de cette politique, résultant de la prise de décisions, conjointement par le Parlement et par le Conseil, pour chaque cas d’octroi d’une AMF.

86      Ainsi qu’il ressort du considérant 4 de la proposition de règlement-cadre, la Commission entendait, par son initiative législative, donner suite à une résolution du Parlement du 3 juin 2003 dans laquelle celui-ci avait émis le souhait que l’AMF fasse l’objet d’un règlement-cadre visant, notamment, à accélérer le processus décisionnel en cette matière.

87      Selon les considérants 4 et 6 à 8 de la proposition de règlement-cadre, celle-ci avait également pour objectifs d’améliorer la transparence de la politique de l’Union en matière d’AMF, notamment en termes de conditions d’octroi d’une telle assistance, ainsi que d’assurer la cohérence de cette politique avec les autres politiques de l’Union en matière d’aide extérieure, lesquelles sont régies par des règlements-cadres conférant des compétences d’exécution à la Commission.

88      Pour atteindre ces différents objectifs, la proposition de règlement-cadre tendait, ainsi qu’il ressort des points 5 à 9 du présent arrêt, à l’adoption par le Parlement et le Conseil, sur le fondement des articles 209 TFUE et 212 TFUE, d’un encadrement législatif de la politique de l’Union en matière d’AMF, qui aurait précisé les pays admissibles à une telle assistance, les formes, les modalités de financement ainsi que les différentes conditions d’octroi de celle-ci en termes, notamment, de respect des mécanismes démocratiques, de mise en œuvre de réformes économiques structurelles et de mesures d’amélioration de la gestion des finances publiques, ainsi que d’application des principes relatifs à un commerce ouvert, fondé sur des règles et loyal.

89      Dans ce contexte, l’article 7 de la proposition de règlement-cadre prévoyait d’attribuer à la Commission une compétence d’exécution pour adopter, dans les limites et conditions énoncées par le cadre législatif envisagé, les décisions d’octroi d’une AMF ainsi que les protocoles d’accord devant être conclus avec les pays bénéficiaires d’une telle assistance.

90      Ainsi que la Commission l’a fait valoir à juste titre, l’amendement que le Parlement et le Conseil envisageaient d’apporter à cet article 7, en substituant, au paragraphe 2 de celui-ci, la procédure législative ordinaire à la compétence d’exécution de la Commission en ce qui concerne l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, aurait dénaturé un élément essentiel de la proposition de règlement-cadre d’une manière inconciliable avec l’objectif poursuivi par cette proposition, consistant à améliorer l’efficacité de la politique de l’Union en matière d’AMF.

91      En effet, un tel amendement aurait impliqué le maintien du processus d’octroi, au cas par cas, par le Parlement et le Conseil dans le cadre de la procédure législative ordinaire, alors que l’objectif principal de la proposition de règlement-cadre visait précisément, moyennant un encadrement législatif des conditions de mise en œuvre de la politique de l’Union en matière d’AMF, à mettre un terme à ce processus décisionnel, en vue d’accélérer la prise de décision et d’améliorer, ainsi, l’efficacité de cette politique.

92      Ainsi que la Commission en a fait état, selon les documents soumis à la Cour, lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 26 février 2013, les modalités inhérentes à la procédure législative ordinaire se traduisent inévitablement par un processus décisionnel étalé sur plusieurs mois, ce qui est de nature à compliquer la coordination de l’AMF avec l’octroi de ressources par le FMI ou d’autres institutions financières multilatérales, ressources que l’AMF vise à compléter ainsi qu’il était rappelé aux articles 1er, paragraphe 3, et 6, paragraphe 2, de la proposition de règlement-cadre, de même qu’au considérant 13 de celle-ci.

93      En outre, l’amendement envisagé par le Parlement et par le Conseil aurait contrevenu à la réalisation de l’objectif poursuivi par la proposition de règlement-cadre, consistant, dans un souci de cohérence, à aligner la procédure d’octroi d’une AMF sur la procédure applicable aux autres instruments financiers de l’Union en matière d’aide extérieure.

94      Il ressort de l’analyse exposée aux points 85 à 93 du présent arrêt que la Commission était en droit de considérer que l’amendement envisagé par le Parlement et le Conseil en ce qui concerne l’article 7 de la proposition de règlement-cadre était susceptible de dénaturer cette proposition, sur la question essentielle de la procédure d’octroi d’une AMF, dans un sens qui aurait empêché la réalisation des objectifs poursuivis par la Commission à travers ladite proposition et qui, partant, aurait privé cette dernière de sa raison d’être.

95      Par conséquent, la décision de la Commission de retirer, eu égard à de telles considérations, la proposition de règlement-cadre n’a pas contrevenu au principe d’attribution de compétences non plus qu’au principe de l’équilibre institutionnel, consacrés à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

96      Quant à l’argumentation tirée d’une violation du principe de démocratie énoncé à l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, il ressort de l’article 17, paragraphe 2, TUE, lu en combinaison avec les articles 289 TFUE et 293 TFUE, que la Commission a le pouvoir non seulement de présenter une proposition législative, mais aussi, pour autant que le Conseil n’a pas encore statué, de modifier sa proposition, voire, au besoin, de la retirer. Dès lors que ce pouvoir de retrait de la Commission est indissociable du droit d’initiative dont cette institution est investie et est encadré dans son exercice par les dispositions des articles du traité FUE susmentionnés, il ne saurait être question, en l’espèce, d’une violation de ce principe. Dès lors, cette argumentation doit être écartée comme étant non fondée.

97      Il convient, en second lieu, d’examiner, à la lumière des griefs formulés par le Conseil et les États membres intervenants, si le retrait décidé par la Commission le 8 mai 2013 est intervenu dans le respect du principe de coopération loyale qui est également énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

98      À cet égard, il convient de constater, d’une manière générale, que la Commission n’a retiré la proposition de règlement-cadre que lorsqu’il s’est avéré que le Conseil et le Parlement envisageaient d’amender cette proposition dans un sens contraire aux objectifs poursuivis par cette dernière.

99      En particulier, il ressort du dossier soumis à la Cour que le Conseil et le Parlement ont, dans un premier temps, exprimé une position différente sur la question, concernée par l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, de la procédure décisionnelle d’octroi d’une AMF. Dans une «orientation générale» approuvée par le Coreper le 15 décembre 2011, le Conseil avait proposé, à cet égard, le maintien de la procédure législative ordinaire, tandis que, dans un rapport approuvé le 24 mai 2012, le Parlement avait préconisé une solution fondée sur le recours à des actes délégués.

100    Dès lors qu’il n’existait pas de consensus entre les colégislateurs quant au maintien de la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, il ne saurait être reproché à la Commission de n’avoir pas déjà évoqué, à l’époque, la possibilité d’un retrait de la proposition de règlement-cadre.

101    Ainsi qu’il ressort du document de travail présenté au cours du mois de janvier 2013, évoqué au point 21 du présent arrêt, rédigé par la Commission en vue de la réunion tripartite du 30 janvier 2013, il apparaît que, devant la préoccupation commune du Parlement et du Conseil selon laquelle le processus décisionnel d’octroi d’une AMF prévu à l’article 7 de la proposition de règlement-cadre révélait un déficit de contrôle politique et démocratique, la Commission a, au contraire, entendu œuvrer à un rapprochement des positions respectives des institutions concernées.

102    En effet, ce document proposait une solution de compromis reposant, en substance, sur la combinaison d’une réglementation-cadre détaillée, telle qu’envisagée par la proposition de règlement-cadre, définissant les conditions, notamment politiques, d’octroi d’une AMF, de mécanismes de consultation informelle du Parlement et des États membres sur les projets d’actes d’exécution de la Commission relatifs à l’octroi d’une AMF, du recours à un nombre limité d’actes délégués, en l’occurrence quatre, destinés à modifier ou à compléter certains éléments non essentiels du cadre législatif en ce qui concerne, notamment, la liste des pays admissibles à une AMF et les critères de choix de l’instrument financier (don ou prêt), d’un recours sélectif à la comitologie ainsi que de divers mécanismes d’évaluation et de rapports au Parlement et au Conseil.

103    Contrairement à ce qu’ont soutenu certains États membres intervenants, la Commission, loin d’exclure toute discussion au sujet de la procédure d’octroi d’une AMF, a ainsi tenté de parvenir à une solution qui, tout en préservant les objectifs poursuivis par la proposition de règlement-cadre en matière d’AMF, visait à prendre en compte la préoccupation du Parlement et du Conseil.

104    Dès qu’est apparue, à partir de la quatrième réunion tripartite qui s’est tenue le 30 janvier 2013, une volonté commune du Parlement et du Conseil de maintenir la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, la Commission a, ce qu’attestent les documents versés au dossier, évoqué, lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 26 février 2013 ainsi que lors de la cinquième réunion tripartite qui s’est tenue le 27 février 2013, la possibilité d’un retrait de la proposition de règlement-cadre ainsi que les motifs du retrait envisagé. Elle a fait de même lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 9 avril 2013 ainsi que lors de la sixième réunion tripartite qui s’est tenue le 25 avril 2013. Tant les documents relatifs à la réunion tripartie du 27 février 2013 que la lettre adressée le 6 mai 2013 par le président du Coreper au vice-président de la Commission à la suite de la réunion tripartite du 25 avril 2013 font ressortir que les colégislateurs ont clairement perçu ces avertissements de la Commission.

105    L’argument tiré du caractère tardif de l’annonce par la Commission de son intention de retirer la proposition de règlement-cadre n’est, par conséquent, pas fondé.

106    Par ailleurs, dans les circonstances rappelées au point 104 du présent arrêt, et à défaut d’élément, dans le dossier soumis à la Cour, qui fasse apparaître que le Parlement et le Conseil auraient pu renoncer à amender l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, ni l’absence de recours par la Commission à la faculté, prévue aux articles 3, paragraphe 2, et 11, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil, de demander un vote de ce dernier sur cette proposition ni le fait que l’adoption de la décision attaquée soit intervenue le jour même où le Parlement et le Conseil étaient prétendument sur le point de formaliser leur accord sur ladite proposition ne sauraient être considérés comme constitutifs d’un manquement de la Commission au principe de coopération loyale.

107    Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’adoption par la Commission de la décision attaquée n’a méconnu ni le principe d’attribution de compétences, ni le principe de l’équilibre institutionnel, ni le principe de coopération loyale, énoncés à l’article 13, paragraphe 2, TUE, non plus que le principe de démocratie consacré à l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE. Par ailleurs, la Commission a satisfait, en l’espèce, à l’obligation de motivation imposée à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

108    Les trois moyens invoqués par le Conseil au soutien de son recours doivent, par conséquent, être écartés comme étant non fondés.

109    Il s’ensuit que le recours doit être rejeté.

 Sur les dépens

110    Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Conseil et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il convient de le condamner aux dépens. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, en vertu duquel les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, il y a lieu de décider que la République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)      Le recours est rejeté.

2)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.

3)      La République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supportent leurs propres dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le français.

Parties

DANS L ' AFFAIRE 138/79

SA ROQUETTE FRERES , DONT LE SIEGE SOCIAL EST SITUE A LESTREM ( DEPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS ), REPRESENTEE PAR SON DIRECTEUR GENERAL ADJOINT , M . GERARD ROUSSEAUX , ASSISTE DE M MARCEL VEROONE , ASSOCIE DE LA SOCIETE VEROONE-FREYRIA-LETARTRE-PAILLUSSEAU-HOSTE-DUTAT , SOCIETE D ' AVOCATS AU BARREAU DE LILLE , AYANT ELU DOMICILE AU CABINET DE M LOESCH , AVOCAT , 2 , RUE GOETHE ,

PARTIE REQUERANTE ,

SOUTENUE PAR

PARLEMENT EUROPEEN , REPRESENTE PAR SON DIRECTEUR GENERAL M . FRANCESCO PASETTI-BOMBARDELLA , ASSISTE DE M . ROLAND BIEBER , ADMINISTRATEUR PRINCIPAL A SON SERVICE JURIDIQUE , ET DU PROFESSEUR PIERRE HENRI TEITGEN , AYANT ELU DOMICILE A LUXEMBOURG AU SECRETARIAT GENERAL DU PARLEMENT EUROPEEN ,

PARTIE INTERVENANTE ,

CONTRE

CONSEIL DES COMMUNAUTES EUROPEENNES , REPRESENTE PAR M . DANIEL VIGNES , DIRECTEUR AU SERVICE JURIDIQUE , ASSISTE DE M . ARTHUR BRAUTIGAM ET DE M . HANS-JOACHIM GLAESNER , EN QUALITE DE CO-AGENTS , DE M HANS-JURGEN RABE , AVOCAT AU BARREAU DE HAMBOURG , DU PROFESSEUR JEAN BOULOUIS , DOYEN HONORAIRE DE L ' UNIVERSITE DE DROIT , D ' ECONOMIE ET DE SCIENCES SOCIALES DE PARIS , AYANT ELU DOMICILE A LUXEMBOURG AUPRES DE M . DOUGLAS FONTEIN , DIRECTEUR DE LA DIRECTION DES QUESTIONS JURIDIQUES DE LA BANQUE EUROPEENNE D ' INVESTISSEMENT , 100 , BD KONRAD ADENAUER , KIRCHBERG ,

PARTIE DEFENDERESSE ,

SOUTENU PAR

COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES , REPRESENTEE PAR SON CONSEILLER JURIDIQUE , M . PETER GILSDORF , EN QUALITE D ' AGENT , ASSISTE DE M . JACQUES DELMOLY , MEMBRE DU SERVICE JURIDIQUE , AYANT ELU DOMICILE A LUXEMBOURG , AUPRES DE SON CONSEILLER JURIDIQUE , M . MARIO CERVINO , BATIMENT JEAN MONNET , KIRCHBERG ,

PARTIE INTERVENANTE ,

Objet du litige

AYANT POUR OBJET UN RECOURS EN ANNULATION DU REGLEMENT N 1293/79 DU CONSEIL DU 25 JUIN 1979 ( JO L 162 , P . 10 ), DANS LA MESURE OU CE REGLEMENT , EN MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 DU CONSEIL ETABLISSANT DES DISPOSITIONS COMMUNES POUR L ' ISOGLUCOSE , FIXE POUR LA REQUERANTE UN QUOTA DE BASE .

Motifs de l'arrêt

1 PAR REQUETE ENREGISTREE AU GREFFE DE LA COUR LE 31 AOUT 1979 , LA REQUERANTE , SOCIETE DE DROIT FRANCAIS , QUI FABRIQUE , ENTRE AUTRES PRODUITS , DE L ' ISOGLUCOSE , A DEMANDE A LA COUR DE DECLARER NON VALIDE LA FIXATION DU QUOTA DE PRODUCTION RESULTANT POUR ELLE DE L ' ANNEXE II DU REGLEMENT N 1293/79 DU CONSEIL DU 25 JUIN 1979 ' MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 ETABLISSANT DES DISPOSITIONS COMMUNES POUR L ' ISOGLUCOSE ' ( JO L 162 , P . 10 AVEC RECTIFICATIF AU JO L 176 , P . 37 ). IL RESSORT D ' UN EXAMEN DE LA REQUETE QU ' IL S ' AGIT EN FAIT D ' UNE DEMANDE EN ANNULATION DU REGLEMENT N 1293/79 POUR AUTANT QUE CELUI-CI FIXE UN QUOTA DE PRODUCTION DE L ' ISOGLUCOSE POUR LA REQUERANTE .

2 A L ' APPUI DE SON RECOURS , LA REQUERANTE INVOQUE , OUTRE DIVERS MOYENS DE FOND , UN MOYEN DE FORME VISANT A L ' ANNULATION DE SON QUOTA DE PRODUCTION FIXE PAR LEDIT REGLEMENT AU MOTIF QUE LE CONSEIL AURAIT ADOPTE CE REGLEMENT SANS AVOIR RECU L ' AVIS DU PARLEMENT EUROPEEN PRESCRIT PAR L ' ARTICLE 43 , PARAGRAPHE 2 , DU TRAITE CEE , CE QUI CONSTITUERAIT UNE VIOLATION DES FORMES SUBSTANTIELLES AU SENS DE L ' ARTICLE 173 DUDIT TRAITE .

3 PAR ORDONNANCE DU 16 JANVIER 1980 , LA COUR A ADMIS L ' INTERVENTION DU PARLEMENT A L ' APPUI DES CONCLUSIONS DE LA REQUERANTE FONDEES SUR UNE VIOLATION DES FORMES SUBSTANTIELLES . ELLE A EGALEMENT , PAR ORDONNANCE DU 13 FEVRIER 1980 , ADMIS LA COMMISSION A INTERVENIR A L ' APPUI DES CONCLUSIONS DU CONSEIL .

4 POUR SA PART , LE CONSEIL A SOULEVE L ' IRRECEVABILITE TANT DU RECOURS QUE DE CETTE INTERVENTION EN FAVEUR DE LA REQUERANTE . A TITRE SUBSIDIAIRE , IL A CONCLU AU REJET DU RECOURS COMME NON FONDE .

5 AVANT D ' EXAMINER LES QUESTIONS DE RECEVABILITE SOULEVEES PAR LE CONSEIL ET LES MOYENS INVOQUES PAR LA REQUERANTE , IL Y A LIEU DE RAPPELER DE FACON SOMMAIRE L ' HISTORIQUE DE L ' ADOPTION DU REGLEMENT CONTROVERSE AINSI QUE LE CONTENU DE CELUI-CI .

6 PAR ARRET DU 25 OCTOBRE 1978 , RENDU DANS LES AFFAIRES JOINTES 103 ET 145/77 ( ROYAL SCHOLTEN HONIG ( HOLDINGS ) LTD./INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE ; TUNNEL REFINERIES LTD./INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE , RECUEIL 1978 , P . 2037 ), LA COUR A DIT POUR DROIT QUE LE REGLEMENT NO 1111/77 DU CONSEIL DU 17 MAI 1977 ETABLISSANT DES DISPOSITIONS COMMUNES POUR L ' ISOGLUCOSE ( JO L 134 , P . 4 ) N ' ETAIT PAS VALIDE DANS LA MESURE OU SES ARTICLES 8 ET 9 IMPOSAIENT UNE COTISATION A LA PRODUCTION D ' ISOGLUCOSE DE 5 UNITES DE COMPTE POUR 100 KILOGRAMMES DE MATIERE SECHE POUR LA PERIODE CORRESPONDANT A LA CAMPAGNE SUCRIERE 1977-1978 . LA COUR A CONSTATE , EN EFFET , QUE LE REGIME INSTAURE PAR LES ARTICLES SUSVISES PORTAIT ATTEINTE AU PRINCIPE GENERAL D ' EGALITE ( EN L ' ESPECE ENTRE PRODUCTEURS DE SUCRE ET PRODUCTEURS D ' ISOGLUCOSE ), DONT L ' INTERDICTION DE DISCRIMINATION ENONCEE A L ' ARTICLE 40 , PARAGRAPHE 3 , DU TRAITE CONSTITUE UNE EXPRESSION SPECIFIQUE . LA COUR A AJOUTE , TOUTEFOIS , QUE SON ARRET LAISSAIT AU CONSEIL LA FACULTE DE PRENDRE TOUTES MESURES UTILES , COMPATIBLES AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE , EN VUE D ' ASSURER LE BON FONCTIONNEMENT DU MARCHE DES EDULCORANTS .

7 A LA SUITE DE CET ARRET , LA COMMISSION A , LE 7 MARS 1979 , PRESENTE AU CONSEIL UNE PROPOSITION DE MODIFICATION DU REGLEMENT N 1111/77 . LE CONSEIL A DEMANDE , PAR LETTRE DU 19 MARS 1979 , PARVENUE AU PARLEMENT LE 22 MARS , L ' AVIS DE CETTE INSTITUTION CONFORMEMENT A L ' ARTICLE 43 , PARAGRAPHE 2 , TROISIEME ALINEA , DU TRAITE . DANS SA LETTRE DE SAISINE , IL A NOTAMMENT ECRIT QUE

' CETTE PROPOSITION TIENT COMPTE DE LA SITUATION RESULTANT DE L ' ARRET DE LA COUR DE JUSTICE DU 25 OCTOBRE 1978 EN ATTENDANT LE NOUVEAU REGIME POUR LE MARCHE DES EDULCORANTS QUI DOIT ETRE MIS EN VIGUEUR A PARTIR DU 1 JUILLET 1980 . . . LE REGLEMENT DEVANT ETRE APPLIQUE A PARTIR DE JUILLET 1979 , LE CONSEIL ATTACHERAIT DU PRIX A CE QUE LE PARLEMENT VEUILLE BIEN RENDRE SON AVIS SUR CETTE PROPOSITION AU COURS DE SA SESSION D ' AVRIL . '

8 L ' URGENCE DE LA CONSULTATION DEMANDEE DANS LA LETTRE DU CONSEIL TENAIT AU FAIT QUE LE TEXTE DE LA PROPOSITION DE REGLEMENT AVAIT ESSENTIELLEMENT POUR OBJET , EN VUE D ' EVITER L ' INEGALITE DE TRAITEMENT ENTRE PRODUCTEURS DE SUCRE ET PRODUCTEURS D ' ISOGLUCOSE , DE SOUMETTRE LA PRODUCTION D ' ISOGLUCOSE A DES REGLES ANALOGUES A CELLES EXISTANT POUR LA PRODUCTION DU SUCRE JUSQU ' AU 30 JUIN 1980 DANS LE CADRE DE L ' ORGANISATION COMMUNE DU MARCHE DU SUCRE INSTAUREE PAR LE REGLEMENT N 3330/74 DU CONSEIL DU 19 DECEMBRE 1974 ( JO L 369 , P . 1 ). EN PARTICULIER , IL S ' AGISSAIT D ' INSTAURER , A TITRE TRANSITOIRE JUSQU ' A CETTE DATE , UN REGIME DE QUOTAS DE PRODUCTION POUR L ' ISOGLUCOSE QUI DEVAIT S ' APPLIQUER A PARTIR DU 1 JUILLET 1979 , DATE DU DEBUT DE LA NOUVELLE CAMPAGNE SUCRIERE .

9 LE PRESIDENT DU PARLEMENT A SAISI IMMEDIATEMENT DE CETTE CONSULTATION LA COMMISSION DE L ' AGRICULTURE , POUR EXAMEN AU FOND , ET , POUR AVIS , LA COMMISSION DES BUDGETS . CELLE-CI A TRANSMIS SON AVIS A LA COMMISSION DE L ' AGRICULTURE LE 10 AVRIL 1979 . LA COMMISSION DE L ' AGRICULTURE A ADOPTE , LE 9 MAI 1979 , LA PROPOSITION DE RESOLUTION DE SON RAPPORTEUR . LE RAPPORT ET LE PROJET DE RESOLUTION ADOPTES PAR LA COMMISSION DE L ' AGRICULTURE ONT ETE DISCUTES PAR LE PARLEMENT AU COURS DE SA SEANCE DU 10 MAI 1979 . DANS SA SEANCE DU 11 MAI , LE PARLEMENT A REJETE LA PROPOSITION DE RESOLUTION ET L ' A RENVOYEE , POUR REEXAMEN , A LA COMMISSION DE L ' AGRICULTURE .

10 LA SESSION PARLEMENTAIRE DU 7 AU 11 MAI 1979 DEVAIT ETRE LA DERNIERE AVANT LA SEANCE CONSTITUTIVE DU PARLEMENT ELU AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT PREVU PAR L ' ACTE PORTANT ELECTION DES REPRESENTANTS A L ' ASSEMBLEE AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT POUR LE 17 JUILLET 1979 . LE BUREAU DU PARLEMENT AVAIT EN EFFET DECIDE , LORS DE SA REUNION DU 1 MARS 1979 , DE NE PAS PREVOIR DE SESSION SUPPLEMENTAIRE ENTRE CELLES DE MAI ET DE JUILLET . IL AVAIT CEPENDANT PRECISE QUE

' LE BUREAU ELARGI . . .

- ESTIME TOUTEFOIS QU ' AU CAS OU LE CONSEIL ET LA COMMISSION JUGERAIENT NECESSAIRE DE PREVOIR UNE PERIODE DE SESSION SUPPLEMENTAIRE , ILS POURRONT , CONFORMEMENT AUX DISPOSITIONS DE L ' ARTICLE 1 , PARAGRAPHE 4 , DU REGLEMENT , DEMANDER UNE CONVOCATION DU PARLEMENT ; IL EST ENTENDU QU ' UNE TELLE SESSION SERAIT UNIQUEMENT CONSACREE A L ' EXAMEN DE RAPPORTS ETABLIS A LA SUITE DE CONSULTATIONS URGENTES ;

' .

LORS DE SA REUNION DU 10 MAI 1979 , LE BUREAU DEVAIT CONFIRMER SA POSITION EN CES TERMES :

' - CONFIRME SA POSITION PRISE LORS DE LA REUNION SUSMENTIONNEE ET AU COURS DE LAQUELLE IL AVAIT DECIDE DE NE PAS PREVOIR DE PERIODE DE SESSION SUPPLEMENTAIRE ENTRE LA DERNIERE SESSION DU PARLEMENT ACTUEL ET LA SEANCE CONSTITUTIVE DU PARLEMENT ELU AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT , EN ESTIMANT TOUTEFOIS QU ' AU CAS OU LA MAJORITE DES MEMBRES EFFECTIFS DU PARLEMENT , LE CONSEIL OU LA COMMISSION SOUHAITERAIENT LA TENUE D ' UNE PERIODE DE SESSION SUPPLEMENTAIRE , ILS POURRAIENT - CONFORMEMENT AUX DISPOSITIONS DE L ' ARTICLE 1 , PARAGRAPHE 4 , DU REGLEMENT - DEMANDER LA CONVOCATION DU PARLEMENT ;

-DECIDE , EN OUTRE , COMPTE TENU DES DISPOSITIONS DE L ' ARTICLE 139 DU TRAITE CEE , QU ' AU CAS OU LE PRESIDENT SERAIT SAISI D ' UNE TELLE DEMANDE , LE BUREAU ELARGI SE REUNIRA POUR EXAMINER LA SUITE A LUI DONNER . '

11 LE 25 JUIN 1979 , LE CONSEIL A ADOPTE , SANS AVOIR OBTENU L ' AVIS DEMANDE , LA PROPOSITION DE REGLEMENT ELABOREE PAR LA COMMISSION , QUI EST DEVENU AINSI LE REGLEMENT N 1293/79 MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 . LE TROISIEME VISA DU REGLEMENT N 1293/79 MENTIONNE LA CONSULTATION DE L ' ASSEMBLEE . LE CONSEIL A , NEANMOINS , TENU COMPTE DE L ' ABSENCE D ' UN AVIS DU PARLEMENT EN FAISANT OBSERVER AU TROISIEME CONSIDERANT DU REGLEMENT QUE ' L ' ASSEMBLEE , CONSULTEE DES LE 16 MARS 1979 , SUR LA PROPOSITION DE LA COMMISSION , N ' A PAS RENDU A SA SESSION DE MAI SON AVIS SUR CELLE-CI ET A RENVOYE LA QUESTION A L ' AVIS DE LA NOUVELLE ASSEMBLEE ' .

12 C ' EST L ' ANNULATION DE CE REGLEMENT N 1293/79 , DANS LA MESURE OU IL MODIFIE LE REGLEMENT N 1111/77 , QUI EST DEMANDEE A LA COUR .

QUANT A LA RECEVABILITE DU RECOURS

13 SELON LE CONSEIL , LE RECOURS EST IRRECEVABLE CAR DIRIGE A L ' ENCONTRE D ' UN REGLEMENT SANS QUE LES CONDITIONS PREVUES PAR L ' ARTICLE 173 , ALINEA 2 , DU TRAITE SOIENT REMPLIES . L ' ACTE ATTAQUE NE CONSTITUERAIT PAS UNE DECISION PRISE SOUS L ' APPARENCE D ' UN REGLEMENT ET NE CONCERNERAIT LA REQUERANTE NI DIRECTEMENT NI INDIVIDUELLEMENT . LA REQUERANTE SOUTIENT AU CONTRAIRE QUE LE REGLEMENT ATTAQUE CONSTITUERAIT UN ENSEMBLE DE DECISIONS INDIVIDUELLES DONT L ' UNE EST PRISE A SON EGARD ET LA CONCERNERAIT DIRECTEMENT ET INDIVIDUELLEMENT .

14 SELON LES TERMES DE L ' ARTICLE 9 , PARAGRAPHES 1 , 2 ET 3 , DU REGLEMENT N 1111/77 TEL QUE MODIFIE PAR L ' ARTICLE 3 DU REGLEMENT N 1293/79 :

' 1 . UN QUOTA DE BASE EST ATTRIBUE A CHAQUE ENTREPRISE PRODUCTRICE D ' ISOGLUCOSE ETABLIE DANS LA COMMUNAUTE , POUR LA PERIODE VISEE A L ' ARTICLE 8 , PARAGRAPHE 1 .

SANS PREJUDICE DE L ' APPLICATION DU PARAGRAPHE 3 , LE QUOTA DE BASE DE CHAQUE ENTREPRISE EN CAUSE EST EGAL AU DOUBLE DE SA PRODUCTION CONSTATEE , AU TITRE DU PRESENT REGLEMENT , PENDANT LA PERIODE ALLANT DU 1 NOVEMBRE 1978 AU 30 AVRIL 1979 .

2 . A CHAQUE ENTREPRISE AYANT UN QUOTA DE BASE EST ATTRIBUE EGALEMENT UN QUOTA MAXIMUM EGAL A SON QUOTA DE BASE AFFECTE D ' UN COEFFICIENT . CE COEFFICIENT EST CELUI FIXE EN VERTU DE L ' ARTICLE 25 , PARAGRAPHE 2 , DU DEUXIEME ALINEA DU REGLEMENT ( CEE ) N 3330/74 POUR LA PERIODE ALLANT DU 1 JUILLET 1979 AU 30 JUIN 1980 .

3 . LE QUOTA DE BASE VISE AU PARAGRAPHE 1 EST , LE CAS ECHEANT , CORRIGE EN SORTE QUE LE QUOTA MAXIMAL DETERMINE CONFORMEMENT AU PARAGRAPHE 2 :

- NE SOIT PAS SUPERIEUR A 85 % ,

- NE SOIT PAS INFERIEUR A 65 %

DE LA CAPACITE TECHNIQUE ANNUELLE DE PRODUCTION DE L ' ENTREPRISE EN CAUSE . '

15 AUX TERMES DU PARAGRAPHE 4 DE L ' ARTICLE 9 , LES QUOTAS DE BASE ETABLIS EN APPLICATION DES PARAGRAPHES 1 ET 3 SONT INDIVIDUELLEMENT ATTRIBUES A CHAQUE ENTREPRISE , COMME INDIQUE A L ' ANNEXE II . CETTE ANNEXE , QUI FAIT PARTIE INTEGRANTE DE L ' ARTICLE 9 , DISPOSE QUE LE QUOTA DE BASE POUR LA REQUERANTE EST FIXE A 15 887 TONNES .

16 IL EN RESULTE QUE L ' ARTICLE 9 , PARAGRAPHE 4 , DU REGLEMENT N 1111/77 ( TEL QUE MODIFIE PAR L ' ARTICLE 3 DU REGLEMENT N 1293/79 ), EN LIAISON AVEC L ' ANNEXE II , APPLIQUE LUI-MEME LES CRITERES ENONCES A L ' ARTICLE 9 , PARAGRAPHES 1 A 3 , A CHACUNE DES ENTREPRISES EN CAUSE QUI EN SONT LES DESTINATAIRES ET QUI SONT AINSI DIRECTEMENT ET INDIVIDUELLEMENT CONCERNEES . LE REGLEMENT N 1293/79 CONSTITUE DES LORS UN ACTE A L ' ENCONTRE DUQUEL LES ENTREPRISES CONCERNEES PRODUCTRICES D ' ISOGLUCOSE PEUVENT INTRODUIRE UN RECOURS EN ANNULATION EN VERTU DE L ' ARTICLE 173 , ALINEA 2 , DU TRAITE .

QUANT A LA RECEVABILITE DE L ' INTERVENTION DU PARLEMENT

17 LE CONSEIL MET EN DOUTE LA POSSIBILITE POUR LE PARLEMENT D ' INTERVENIR VOLONTAIREMENT DANS UN LITIGE PENDANT DEVANT LA COUR . SELON LUI , UN POUVOIR D ' INTERVENTION DE CE TYPE S ' APPARENTE A UN DROIT D ' ACTION EN JUSTICE QUI NE SERAIT PAS RECONNU AU PARLEMENT DANS L ' ECONOMIE GENERALE DU TRAITE . A CET EGARD , IL FAIT NOTAMMENT OBSERVER QUE L ' ARTICLE 173 DU TRAITE NE MENTIONNE PAS LE PARLEMENT PARMI LES INSTITUTIONS HABILITEES A AGIR EN ANNULATION ET QUE L ' ARTICLE 20 DU STATUT DE LA COUR NE LE MENTIONNE PAS PARMI LES INSTITUTIONS APPELEES A DEPOSER DES OBSERVATIONS DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE PREJUDICIELLE DE L ' ARTICLE 177 .

18 L ' ARTICLE 37 DU STATUT DE LA COUR DISPOSE QUE :

' LES ETATS MEMBRES ET LES INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE PEUVENT INTERVENIR AUX LITIGES SOUMIS A LA COUR .

LE MEME DROIT APPARTIENT A TOUTE AUTRE PERSONNE JUSTIFIANT D ' UN INTERET A LA SOLUTION D ' UN LITIGE SOUMIS A LA COUR , A L ' EXCLUSION DES LITIGES ENTRE ETATS MEMBRES , ENTRE INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE , OU ENTRE ETATS MEMBRES D ' UNE PART ET INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE D ' AUTRE PART .

LES CONCLUSIONS DE LA REQUETE EN INTERVENTION NE PEUVENT AVOIR D ' AUTRE OBJET QUE LE SOUTIEN DES CONCLUSIONS DE L ' UNE DES PARTIES . '

19 L ' ALINEA 1 DE CET ARTICLE PREVOIT UN MEME DROIT D ' INTERVENTION POUR TOUTES LES INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE . ON NE SAURAIT RESTREINDRE , POUR L ' UNE D ' ENTRE ELLES , L ' EXERCICE DE CE DROIT SANS PORTER ATTEINTE A SA POSITION INSTITUTIONNELLE , VOULUE PA LE TRAITE ET , EN PARTICULIER , LE PARAGRAPHE 1 DE L ' ARTICLE 4 .

20 A TITRE SUBSIDIAIRE , LE CONSEIL ALLEGUE QUE , MEME S ' IL FALLAIT ADMETTRE UN DROIT D ' INTERVENTION DANS LE CHEF DU PARLEMENT , CE DROIT SERAIT FONCTION DE L ' EXISTENCE D ' UN INTERET A AGIR . UN TEL INTERET SERAIT SANS DOUTE PRESUME , MAIS CELA N ' EMPECHERAIT PAS LA COUR , LE CAS ECHEANT , D ' EN CONTROLER L ' EXISTENCE . DANS LE CAS D ' ESPECE , UN TEL CONTROLE DEVRAIT , SELON LE CONSEIL , AMENER LA COUR A CONSTATER L ' ABSENCE D ' INTERET DU PARLEMENT A LA SOLUTION DU LITIGE .

21 CE MOYEN DOIT ETRE REJETE COMME INCOMPATIBLE AVEC L ' ECONOMIE DE L ' ARTI- CLE 37 DU STATUT DE LA COUR . EN EFFET , SI L ' ALINEA 2 DE L ' ARTICLE 37 DU STATUT DE LA COUR PREVOIT QUE LES PERSONNES AUTRES QUE LES ETATS ET LES INSTITUTIONS NE PEUVENT INTERVENIR DANS UN LITIGE SOUMIS A LA COUR QUE SI ELLES JUSTIFIENT D ' UN INTERET A LA SOLUTION DU LITIGE , LE DROIT D ' INTERVENIR RECONNU AUX INSTITUTIONS , ET DONC AU PARLEMENT , PAR L ' ARTICLE 37 , ALINEA PREMIER , N ' EST PAS SOUMIS A CETTE CONDITION .

QUANT A LA VIOLATION DE L ' EGALITE DE TRAITEMENT

22 AINSI QUE RAPPELE CI-DESSUS , LA COUR A , DANS SON ARRET PRECITE , RENDU DANS LES AFFAIRES 103 ET 145/77 , DECLARE QUE LE REGLEMENT N 1111/77 PORTAIT ATTEINTE AU PRINCIPE GENERAL D ' EGALITE . LA COUR A EN EFFET CONSTATE QU ' ALORS QUE LES PRODUCTEURS DE SUCRE ET D ' ISOGLUCOSE SE TROUVAIENT DANS DES SITUATIONS COMPARABLES , UNE CHARGE MANIFESTEMENT INEGALE ETAIT IMPOSEE AUX PRODUCTEURS D ' ISOGLUCOSE . SUITE A L ' ARRET DE LA COUR , LE CONSEIL A MODIFIE , PAR SON REGLEMENT N 1293/79 , LE REGLEMENT N 1111/77 EN INTRODUISANT POUR L ' ISOGLUCOSE UN SYSTEME DE QUOTAS DIRECTEMENT INSPIRE PAR LE SYSTEME EXISTANT DANS LE DOMAINE DU SUCRE .

23 LA REQUERANTE SOUTIENT QUE CE NOUVEAU REGLEMENT VIOLE , LUI AUSSI , LE PRINCIPE D ' EGALITE . SELON ELLE , IL APPLIQUERAIT A LA FOIS DES REGLES SEMBLABLES A DES SITUATIONS DIFFERENTES ET MAINTIENDRAIT ENTRE LES DEUX REGIMES DES DIFFERENCES QUI ENTRAINERAIENT L ' APPLICATION DE TRAITEMENS INEGAUX A DES SITUATIONS IDENTIQUES .

24 LE FAIT MEME QUE LA REQUERANTE CROIE POUVOIR PRESENTER EN MEME TEMPS LES DEUX ARGUMENTS DEMONTRE LA COMPLEXITE D ' UNE SITUATION DANS LAQUELLE LES MARCHES DE L ' ISOGLUCOSE ET DU SUCRE SONT COMPARABLES SANS ETRE VRAIMENT IDENTIQUES .

25 LORSQUE LA MISE EN OEUVRE PAR LE CONSEIL DE LA POLITIQUE AGRICOLE DE LA COMMUNAUTE IMPLIQUE LA NECESSITE D ' EVALUER UNE SITUATION ECONOMIQUE COMPLEXE , LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE DONT IL JOUIT NE S ' APPLIQUE PAS EXCLUSIVEMENT A LA NATURE ET A LA PORTEE DES DISPOSITIONS A PRENDRE , MAIS AUSSI , DANS UNE CERTAINE MESURE , A LA CONSTATATION DE DONNEES DE BASE EN CE SENS , NOTAMMENT , QU ' IL EST LOISIBLE AU CONSEIL DE SE FONDER , LE CAS ECHEANT , SUR DES CONSTATATIONS GLOBALES . EN CONTROLANT L ' EXERCICE D ' UNE TELLE COMPETENCE , LE JUGE DOIT SE LIMITER A EXAMINER SI ELLE N ' EST PAS ENTACHEE D ' UNE ERREUR MANIFESTE OU DE DETOURNEMENT DE POUVOIR OU SI L ' AUTORITE EN QUESTION N ' A PAS MANIFESTEMENT DEPASSE LES LIMITES DE SON POUVOIR D ' APPRECIATION .

26 IL APPARTENAIT AU CONSEIL - COMPTE TENU QUE LA PRODUCTION D ' ISOGLUCOSE CONTRIBUAIT A ACCROITRE LES EXCEDENTS DE SUCRE ET QU ' IL LUI ETAIT LOISIBLE DE FRAPPER CETTE PRODUCTION DE MESURES RESTRICTIVES - DE PRENDRE , DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE , LES MESURES QU ' IL JUGEAIT UTILES EN TENANT COMPTE DE LA SIMILARITE ET DE L ' INTERDEPENDANCE DES DEUX MARCHES AINSI QUE DE LA SPECIFICITE DU MARCHE DE L ' ISOGLUCOSE .

27 CECI EST D ' AUTANT PLUS VRAI QU ' IL S ' AGISSAIT POUR LE CONSEIL , FACE AU PROBLEME DELICAT POSE PAR LES CONSEQUENCES DE LA PRODUCTION D ' ISOGLUCOSE SUR LA POLITIQUE SUCRIERE DE LA COMMUNAUTE , DE METTRE EN PLACE DANS UN BREF DELAI UNE REGLEMENTATION TRANSITOIRE D ' UN MARCHE NOUVEAU ET EN PLEINE EVOLUTION . DANS CES CIRCONSTANCES , IL N ' EST PAS DEMONTRE QU ' EN ARRETANT LE REGLEMENT N 1293/79 LE CONSEIL AIT DEPASSE LES LIMITES DE SON POUVOIR D ' APPRECIATION .

QUANT A LA VIOLATION DU PRINCIPE DE PROPORTIONNALITE

28 SELON LA REQUERANTE , LE QUOTA QUI LUI EST ATTRIBUE A L ' ANNEXE II DU REGLEMENT N 1111/77 SERAIT NETTEMENT INSUFFISANT . LA FIXATION DU QUOTA EN FONCTION DE LA PRODUCTION REALISEE ENTRE LE 1 NOVEMBRE 1978 ET LE 30 AVRIL 1979 NE TIENDRAIT COMPTE NI DE VARIATIONS SAISONNIERES NI DU FAIT QUE , DURANT LA PERIODE CONSIDEREE , LA PRODUCTION FUT LIMITEE EN FONCTION DE L ' INCERTITUDE DANS LAQUELLE LA REQUERANTE SE TROUVAIT TANT A PROPOS DU REGIME QUI SERAIT APPLIQUE PAR LA COMMUNAUTE APRES L ' ARRET DE LA COUR DANS LES AFFAIRES PRECITEES QUE DE LA POSITION DES AUTORITES FRANCAISES QUI NE DEVAIENT ADMETTRE L ' USAGE DE L ' ISOGLUCOSE QUE PAR ARRETE DU 9 AOUT 1979 . LA POSSIBLE CORRECTION DES QUOTAS EN FONCTION DE LA CAPACITE TECHNIQUE ANNUELLE DEFAVORISERAIT LES ENTREPRISES QUI , COMME ELLE , AVAIENT REMIS TOUT NOUVEL INVESTISSEMENT DANS L ' ATTENTE D ' UNE CLARIFICATION DE LA SITUATION . CES QUOTAS RENDRAIENT TOUTE CONCURRENCE ILLUSOIRE .

29 A CE PROPOS , IL FAUT RELEVER QUE L ' ETABLISSEMENT DE QUOTAS FONDES SUR UNE PERIODE DE REFERENCE EST UN PROCEDE HABITUEL EN DROIT COMMUNAUTAIRE ET APPROPRIE LORSQU ' IL S ' AGIT DE CONTROLER LA PRODUCTION DANS UN SECTEUR DETER MINE . D ' AUTRE PART , LA REQUERANTE N ' A EN RIEN ETAYE SON AFFIRMATION SELON LAQUELLE ELLE AURAIT LIMITE SA PRODUCTION . IL FAUT AUSSI REMARQUER QU ' APRES QUE L ' ARRET PRECITE AIT ETE RENDU , LA COTISATION TELLE QUE PRIMITIVEMENT PREVUE N ' ETAIT EN TOUT CAS PLUS SUSCEPTIBLE D ' ETRE APPLIQUEE .

30 DE TOUTE MANIERE , L ' ON NE PEUT ATTENDRE DU CONSEIL QU ' IL TIENNE COMPTE DES MOTIFS , DES OPTIONS COMMERCIALES ET DE LA POLITIQUE INTERNE DE CHAQUE ENTREPRISE INDIVIDUELLE LORSQU ' IL ARRETE DES MESURES D ' INTERET GENERAL EN VUE D ' EVITER QU ' UNE PRODUCTION NON CONTROLEE D ' ISOGLUCOSE NE METTE EN PERIL LA POLITIQUE SUCRIERE DE LA COMMUNAUTE .

31 ENFIN , LA REQUERANTE N ' AYANT PAS UTILISE LA TOTALITE DU QUOTA QUI LUI ETAIT ACCORDE POUR LA PERIODE CORRESPONDANT A LA CAMPAGNE SUCRIERE , NE SAURAIT SE PLAINDRE D ' UNE LIMITATION DE SES POSSIBILITES CONCURRENTIELLES PAR LE QUOTA QUI LUI ETAIT ATTRIBUE .

QUANT A LA VIOLATION DES FORMES SUBSTANTIELLES

32 LA REQUERANTE ET LE PARLEMENT DANS SON INTERVENTION SOUTIENNENT QUE LE REGLEMENT N 1111/77 DANS SA VERSION MODIFIEE AYANT ETE ARRETE PAR LE CONSEIL SANS QUE SOIT RESPECTEE LA PROCEDURE DE CONSULTATION PREVUE A L ' ARTICLE 43 , 2 ALINEA , DU TRAITE , DOIT ETRE CONSIDERE COMME NUL POUR VIOLATION DE FORMES SUBSTANTIELLES .

33 LA CONSULTATION PREVUE PAR L ' ARTICLE 43 , PARAGRAPHE 2 , ALINEA 3 , COMME PAR D ' AUTRES DISPOSITIONS PARALLELES DU TRAITE , EST LE MOYEN QUI PERMET AU PARLEMENT DE PARTICIPER EFFECTIVEMENT AU PROCESSUS LEGISLATIF DE LA COMMUNAUTE . CETTE COMPETENCE REPRESENTE UN ELEMENT ESSENTIEL DE L ' EQUILIBRE INSTITUTIONNEL VOULU PAR LE TRAITE . ELLE EST LE REFLET , BIEN QUE LIMITE , AU NIVEAU DE LA COMMUNAUTE , D ' UN PRINCIPE DEMOCRATIQUE FONDAMENTAL , SELON LEQUEL LES PEUPLES PARTICIPENT A L ' EXERCICE DU POUVOIR PAR L ' INTERMEDIAIRE D ' UNE ASSEMBLEE REPRESENTATIVE . LA CONSULTATION REGULIERE DU PARLEMENT DANS LES CAS PREVUS PAR LE TRAITE CONSTITUE DES LORS UNE FORMALITE SUBSTANTIELLE DONT LE NON-RESPECT ENTRAINE LA NULLITE DE L ' ACTE CONCERNE .

34 IL Y A LIEU DE PRECISER A CET EGARD QUE LE RESPECT DE CETTE EXIGENCE IMPLIQUE L ' EXPRESSION , PAR LE PARLEMENT , DE SON OPINION ; ON NE SAURAIT CONSIDERER QU ' IL Y EST SATISFAIT PAR UNE SIMPLE DEMANDE D ' AVIS DE LA PART DU CONSEIL . C ' EST DONC A TORT QUE LE CONSEIL , DANS LE REGLEMENT N 1293/79 , FAIT FIGURER PARMI LES VISAS DU PREAMBULE LA CONSULTATION DE L ' ASSEMBLEE .

35 LE CONSEIL N ' A PAS CONTESTE LE CARACTERE DE FORMALITE SUBSTANTIELLE DE LA CONSULTATION DU PARLEMENT . IL SOUTIENT CEPENDANT QUE , DANS LES CIRCONSTANCES DE L ' ESPECE , LE PARLEMENT AURAIT , PAR SON PROPRE COMPORTEMENT , RENDU IMPOSSIBLE L ' ACCOMPLISSEMENT DE CETTE FORMALITE ET QU ' IL NE SERAIT DES LORS PAS FONDE A EN INVOQUER LA MECONNAISSANCE .

36 SANS PREJUDICE DES QUESTIONS DE PRINCIPE SOULEVEES PAR CETTE ARGUMENTATION DU CONSEIL , IL SUFFIT DE CONSTATER EN L ' OCCURRENCE QUE , LE 25 JUIN 1979 , DATE A LAQUELLE IL A ARRETE , SANS AVIS DE L ' ASSEMBLEE , SON REGLEMENT N 1293/79 MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 , LE CONSEIL N ' AVAIT PAS EPUISE TOUTES LES POSSIBILITES D ' OBTENIR L ' AVIS PREALABLE DU PARLEMENT . EN PREMIER LIEU , LE CONSEIL N ' A PAS DEMANDE L ' APPLICATION DE LA PROCEDURE D ' URGENCE PREVUE PAR LE REGLEMENT INTERIEUR DU PARLEMENT BIEN QUE , EN D ' AUTRES DOMAINES ET A PROPOS D ' AUTRES PROJETS DE REGLEMENTS , IL AIT AU MEME MOMENT FAIT USAGE DE CETTE FACULTE . EN OUTRE , LE CONSEIL AURAIT PU USER DE LA POSSIBILITE QUE LUI OFFRAIT L ' ARTICLE 139 DU TRAITE DE DEMANDER UNE SESSION EXTRAORDINAIRE DE L ' ASSEMBLEE , CELA D ' AUTANT PLUS QUE LE BUREAU DU PARLEMENT , EN DATE DES 1 MARS ET 10 MAI 1979 , AVAIT ATTIRE SON ATTENTION SUR CETTE POSSIBILITE .

37 IL S ' ENSUIT QU ' EN L ' ABSENCE DE L ' AVIS DU PARLEMENT , EXIGE PAR L ' ARTICLE 43 DU TRAITE , LE REGLEMENT N 1293/79 MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 DU CONSEIL DOIT ETRE ANNULE , SANS PREJUDICE DU POUVOIR DU CONSEIL DE PRENDRE , A LA SUITE DU PRESENT ARRET , TOUTE MESURE APPROPRIEE CONFORMEMENT A L ' ARTICLE 176 , ALINEA 1 , DU TRAITE .

Décisions sur les dépenses

QUANT AUX DEPENS

38 AUX TERMES DE L ' ARTICLE 69 , PARAGRAPHE 2 , DU REGLEMENT DE PROCEDURE , TOUTE PARTIE QUI SUCCOMBE EST CONDAMNEE AUX DEPENS S ' IL EST CONCLU EN CE SENS .

39 OR , NI LA REQUERANTE NI LES PARTIES INTERVENANTES N ' ONT CONCLU A LA CONDAMNATION DU CONSEIL AUX DEPENS . IL EN RESULTE QUE , BIEN QUE LE CONSEIL AIT SUCCOMBE EN SON ACTION , IL Y A LIEU DE FAIRE SUPPORTER A CHAQUE PARTIE SES PROPRES DEPENS .

PAR CES MOTIFS ,

Dispositif

LA COUR

DECLARE ET ARRETE :

1 ) LE REGLEMENT N 1293/79 ( JO L 162 , P . 10 AVEC RECTIFICATIF AU JO L 176 , P . 37 ), MODIFIANT LE REGLEMENT N 1111/77 ( JO L 134 , P . 4 ) EST ANNULE .

2)CHAQUE PARTIE SUPPORTERA SES PROPRES DEPENS .

Parties

Dans l' affaire C-300/89,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM . Ricardo Gosalbo Bono et Alain van Solinge, membres de son service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Guido Berardis, membre de son service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

soutenue par

Parlement européen, représenté par son jurisconsulte, M . Jorge Campinos, assisté de MM . Johann Schoo et Kieran Bradley, membres du service juridique du Parlement, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès du secrétariat général du Parlement, Kirchberg,

partie intervenante,

contre

Conseil des Communautés européennes, représenté par M . Arthur Alan Dashwood, directeur au service juridique du Conseil, et par Mme Jill Aussant, administrateur principal au même service, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Joerg Kaeser, directeur des affaires juridiques de la Banque européenne d' investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,

partie défenderesse,

ayant pour objet l' annulation de la directive 89/428/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, fixant les modalités d' harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l' industrie du dioxyde de titane ( JO L 201, p . 56 ),

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, G . C . Rodríguez Iglesias et M . Díez de Velasco, présidents de chambre, Sir Gordon Slynn, MM . C . N . Kakouris, R . Joliet, F . A . Schockweiler et M . Zuleeg, juges,

avocat général : M . G . Tesauro

greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal

vu le rapport d' audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 30 janvier 1991, au cours de laquelle la Commission a été représentée par MM . R . Gosalbo Bono et J . Amphoux, en qualité d' agents,

ayant entendu les conclusions de l' avocat général présentées à l' audience du 13 mars 1991,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 septembre 1989, la Commission des Communautés européennes a, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation de la directive 89/428/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, fixant les modalités d' harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l' industrie du dioxyde de titane ( JO L 201, p . 56 ).

2 Cette directive, qui a été adoptée à l' unanimité par le Conseil sur la base de l' article 130 S du traité CEE "fixe ... les modalités d' harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets provenant des établissements industriels anciens et vise à améliorer les conditions de concurrence dans le secteur de la production du dioxyde de titane" ( article 1er ). A cette fin, elle établit des niveaux harmonisés pour le traitement des différents types de déchets de l' industrie du dioxyde de titane . Ainsi, pour certains déchets provenant d' établissements anciens utilisant des procédés spécifiques, une prohibition totale est imposée ( articles 3 et 4 ). En revanche, pour d' autres déchets provenant d' établissements anciens, la directive fixe des valeurs maximales de substances nocives ( articles 6 et 9 ).

3 Il ressort du dossier que l' acte attaqué trouve son origine dans une proposition de directive, présentée par la Commission le 18 avril 1983 et fondée sur les articles 100 et 235 du traité CEE . A la suite de l' entrée en vigueur de l' Acte unique européen, la Commission a modifié la base juridique de sa proposition en fondant dorénavant celle-ci sur l' article 100 A du traité CEE [aujourd'hui : article 114 TFUE], ajouté par l' Acte unique européen . Le Conseil, lors de sa réunion des 24 et 25 novembre 1988, a, toutefois, dégagé une orientation commune tendant à fonder la future directive sur l' article 130 S du traité CEE [aujourd'hui : article 192 TFUE]. Malgré les objections formulées par le Parlement européen qui, consulté par le Conseil conformément à l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE], avait jugé appropriée la base juridique proposée par la Commission, le Conseil a arrêté la directive en cause sur la base de l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE].

4 Estimant que la directive 89/428, en ce qu' elle est fondée sur l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE], alors qu' elle aurait dû être fondée sur l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE], manque de base juridique valable, la Commission a introduit le présent recours en annulation .

5 Par ordonnance du 21 février 1990, le Parlement européen a été admis à intervenir à l' appui des conclusions de la partie requérante .

6 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

7 A l' appui du recours, la Commission, soutenue par le Parlement européen, fait valoir que la directive, tout en contribuant à la protection de l' environnement, a pour "objectif principal" ou "centre de gravité" l' amélioration des conditions de concurrence dans l' industrie du dioxyde de titane . Elle constituerait donc une mesure relative à l' établissement et au fonctionnement du marché intérieur, au sens de l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE], et aurait, de ce fait, dû être fondée sur cette dernière disposition d' habilitation .

8 La Commission précise que le texte même des articles 100 A et 130 S [aujourd'hui : articles 114 et 192 TFUE] fait apparaître que les exigences de protection de l' environnement font partie intégrante de l' action d' harmonisation à réaliser sur la base de l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE]. Il s' ensuivrait que l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE] qui vise l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur constitue une lex specialis par rapport à l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE] qui n' est pas, en lui-même, destiné à la réalisation de cet objectif .

9 Le Conseil, quant à lui, soutient que l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE] constitue la base juridique correcte de la directive 89/428 . Tout en admettant que celle-ci vise également à harmoniser les conditions de concurrence dans le secteur industriel considéré et tend, de ce fait, à promouvoir l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur, il estime que le "centre de gravité" de l' acte attaqué consiste à supprimer la pollution provoquée par les déchets provenant du processus de fabrication du dioxyde de titane . Or, un tel objectif ferait partie de ceux visés à l' article 130 R, qui sont poursuivis par des mesures arrêtées en vertu de l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE].

10 Il convient d' observer, à titre liminaire, que, dans le cadre du système de compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d' un acte ne peut pas dépendre seulement de la conviction d' une institution quant au but poursuivi, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel ( voir arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, point 11, 45/86, Rec . p . 1493 ). Parmi de tels éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l' acte .

11 Quant au but poursuivi, l' article 1er de la directive 89/428 indique que celle-ci vise, d' une part, à harmoniser les programmes de réduction de la pollution, en vue de sa suppression, en ce qui concerne les déchets provenant des établissements anciens de l' industrie du dioxyde de titane, et, d' autre part, à améliorer les conditions de concurrence dans ledit secteur . Elle poursuit donc la double finalité de protection de l' environnement et d' amélioration des conditions de concurrence .

12 Quant au contenu de la directive 89/428, celle-ci interdit, ou impose de réduire, en fonction de paramètres précis, le rejet de déchets provenant des établissements industriels anciens du secteur, en fixant également des délais pour la mise en oeuvre des différentes dispositions . En imposant ainsi des obligations concernant le traitement des déchets provenant du processus de production du dioxyde de titane, la directive est de nature, à la fois, à réduire la pollution et à établir des conditions plus uniformes de production et, partant, de concurrence, étant entendu que les règles nationales relatives au traitement des déchets que la directive se propose d' harmoniser ont des incidences sur le coût de la production de l' industrie du dioxyde de titane .

13 Il en découle que, d' après son but et son contenu, tels qu' ils ressortent des termes mêmes de la directive, elle concerne, d' une façon indissociable, à la fois la protection de l' environnement et l' élimination des disparités dans les conditions de concurrence .

14 L' article 130 S du traité [aujourd'hui : article 192 TFUE] prévoit que le Conseil décide de l' action à entreprendre par la Communauté en matière d' environnement . L' article 100 A, paragraphe 1, du traité [aujourd'hui : article 114 TFUE], quant à lui, vise l' adoption par le Conseil, de mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur . Selon l' article 8 A, deuxième alinéa, du même traité, ce marché comporte un "espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée ". En vertu des articles 2 et 3 du traité, le marché ainsi envisagé suppose des conditions de concurrence non faussées .

15 Pour la mise en oeuvre des libertés fondamentales énoncées à l' article 8 A, les disparités entre les ordres juridiques des États membres nécessitent des mesures d' harmonisation dans les domaines où il y a le risque que ces disparités créent ou maintiennent des conditions faussées pour la concurrence . Pour cette raison, l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE] habilite la Communauté, selon la procédure qui y est prévue, à arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres .

16 Il s' ensuit que, compte tenu de son but et son contenu, la directive en cause présente en même temps le caractère d' une action en matière d' environnement, au sens de l' article 130 S du traité [aujourd'hui : article 192 TFUE], et celui d' une mesure d' harmonisation ayant pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur, au sens de l' article 100 A du traité [aujourd'hui : article 114 TFUE].

17 Ainsi que la Cour l' a jugé dans l' arrêt du 27 septembre 1988, Commission/Conseil, point 11 ( 165/87, Rec . p . 5545 ), dans la mesure où la compétence d' une institution repose sur deux dispositions du traité, celle-ci est tenue d' adopter les actes correspondants sur le fondement des deux dispositions en cause . Toutefois, cette jurisprudence ne saurait être applicable en l' espèce .

18 En effet, l' une des dispositions d' habilitation en cause, à savoir l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE], prescrit l' application de la procédure de coopération, prévue à l' article 149, paragraphe 2, du traité, alors que l' autre disposition, à savoir l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE], prescrit le vote à l' unanimité au sein du Conseil après une simple consultation du Parlement européen . Dans un tel cas, le cumul de base juridique serait de nature à vider la procédure de coopération de sa substance même .

19 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans la procédure de coopération, le Conseil statue à la majorité qualifiée lorsqu' il entend accueillir les amendements à sa position commune, formulés par le Parlement européen et repris par la Commission dans sa proposition réexaminée, alors qu' il doit obtenir l' unanimité lorsqu' il entend statuer après le rejet de la position commune par le Parlement ou lorsqu' il entend modifier la proposition réexaminée de la Commission . Cet élément essentiel de la procédure de coopération serait compromis si, du fait de la référence simultanée aux articles 100 A et 130 S [aujourd'hui : articles 114 et 192 TFUE], le Conseil était, en tout état de cause, tenu de voter à l' unanimité .

20 L' objet même de la procédure de coopération, qui est de renforcer la participation du Parlement européen au processus législatif de la Communauté, serait ainsi mis en cause . Or, comme la Cour l' a relevé dans les arrêts du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil, point 33 ( 138/79, Rec . p . 3333 ), et Maizena/Conseil, point 34 ( 139/79, Rec . p . 3393 ), cette participation est le reflet, au niveau de la Communauté, d' un principe démocratique fondamental, selon lequel les peuples participent à l' exercice du pouvoir par l' intermédiaire d' une assemblée représentative .

21 Il s' ensuit qu' en l' espèce le recours à la double base juridique des articles 100 A et 130 S [aujourd'hui : articles 114 et 192 TFUE] est exclu et qu' il faut donc déterminer laquelle de ces deux dispositions constitue la base juridique appropriée .

22 A cet égard, il convient de relever d' abord que, aux termes de l' article 130 R, paragraphe 2, deuxième phrase, du traité, "les exigences en matière de protection de l' environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté ". Ce principe implique qu' une mesure communautaire ne saurait relever des dispositions de l' article 130 S [aujourd'hui : article 192 TFUE] en raison du seul fait qu' elle poursuit également des objectifs de protection de l' environnement .

23 Il convient de relever ensuite que, comme la Cour l' a jugé dans les arrêts du 18 mars 1980, Commission/Italie ( 91/79, point 8, Rec . p . 1099, et 92/79, point 8, Rec . p . 1115 ), les dispositions que nécessitent les considérations d' environnement peuvent être de nature à grever les entreprises auxquelles elles s' appliquent, et, faute de rapprochement des dispositions nationales en la matière, la concurrence pourrait être sensiblement faussée . Il en découle qu' une action visant à rapprocher les règles nationales relatives aux conditions de production dans un secteur déterminé de l' industrie, dans le but d' éliminer les distorsions de concurrence dans ce secteur, est de nature à contribuer à la réalisation du marché intérieur et relève, de ce fait, du champ d' application de l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE], disposition particulièrement adaptée aux fins de l' achèvement du marché intérieur .

24 Il convient de relever, enfin, que l' article 100 A, paragraphe 3 [aujourd'hui : article 114 TFUE], oblige la Commission, dans ses propositions de mesures relatives au rapprochement des législations des États membres, qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur, à prendre pour base un niveau de protection élevé, notamment en matière de protection de l' environnement . Cette disposition indique donc, expressément, que les objectifs de protection de l' environnement visés à l' article 130 R peuvent être poursuivis efficacement au moyen de mesures d' harmonisation arrêtées sur le fondement de l' article 100 A [aujourd'hui : article 114 TFUE].

25 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que l' acte attaqué aurait dû être fondé sur l' article 100 A du traité CEE [aujourd'hui : article 114 TFUE] et doit, dès lors, être annulé .

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens

26 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . Le Conseil ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens, y compris ceux de la partie intervenante .

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) La directive 89/428/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, fixant les modalités d' harmonisation des programmes de réduction, en vue de sa suppression, de la pollution provoquée par les déchets de l' industrie du dioxyde de titane est annulée .

2 ) Le Conseil est condamné aux dépens, y compris ceux de la partie intervenante .

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

5 septembre 2012 (*)

«Code frontières Schengen — Décision 2010/252/UE — Surveillance des frontières extérieures maritimes — Introduction de modalités supplémentaires concernant la surveillance des frontières — Compétences d’exécution de la Commission — Portée — Demande en annulation»

Dans l’affaire C‑355/10,

ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 12 juillet 2010,

Parlement européen, représenté par Mme M. Dean ainsi que par MM. A. Auersperger Matić et K. Bradley, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme Z. Kupčová et M. R. Szostak, en qualité d’agents, 

partie défenderesse,

soutenu par:

Commission européenne, représentée par Mme C. O’Reilly et M. M. Wilderspin, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot et Mme A. Prechal, présidents de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (rapporteur), Mme M. Berger et M. E. Jarašiūnas, juges,

avocat général: M. P. Mengozzi,

greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 janvier 2012,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 17 avril 2012,

rend le présent

Arrêt

1        Par son recours, le Parlement européen demande l’annulation de la décision 2010/252/UE du Conseil, du 26 avril 2010, visant à compléter le code frontières Schengen en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO L 111, p. 20, ci-après la «décision attaquée»).

2        Au soutien de son recours, le Parlement fait notamment valoir que cette décision excède les limites des compétences d’exécution prévues à l’article 12, paragraphe 5, du règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO L 105, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 296/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2008 (JO L 97, p. 60, ci-après le «CFS»). Le Parlement soutient que les dispositions de la décision attaquée auraient dû être adoptées en application de la procédure législative ordinaire et non pas par un recours à la procédure de comitologie fondée sur cet article 12, paragraphe 5.

I –  Le cadre juridique

A –  La décision 1999/468/CE

3        Sur la base de l’article 202 CE, a été adoptée la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23), telle que modifiée par la décision 2006/512/CE du Conseil, du 17 juillet 2006 (JO L 200, p. 11, ci-après la «seconde décision ‘comitologie’»).

4        Quant à la procédure de réglementation avec contrôle, le considérant 7 bis de la seconde décision «comitologie» est libellé comme suit:

«Il est nécessaire de recourir à la procédure de réglementation avec contrôle pour les mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte adopté selon la procédure visée à l’article 251 du traité [CE] y compris en supprimant certains de ces éléments ou en le complétant par l’ajout de nouveaux éléments non essentiels. Cette procédure doit permettre aux deux branches de l’autorité législative d’effectuer un contrôle préalable à l’adoption de telles mesures. Les éléments essentiels d’un acte législatif ne peuvent être modifiés que par le législateur sur la base du traité.»

5        L’article 2, paragraphe 2, de la seconde décision «comitologie» dispose:

«Lorsqu’un acte de base adopté selon la procédure visée à l’article 251 du traité prévoit l’adoption de mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels de cet acte, y compris en supprimant certains de ces éléments ou en le complétant par l’ajout de nouveaux éléments non essentiels, ces mesures sont arrêtées selon la procédure de réglementation avec contrôle.»

6        Le déroulement de la procédure de réglementation avec contrôle est régi par l’article 5 bis de la seconde décision «comitologie». Dans le cadre de cette procédure, intervient également un comité de réglementation avec contrôle, composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission européenne (ci-après le «comité»), qui émet son avis sur un projet de mesures à prendre. La procédure diffère selon que les mesures envisagées sont conformes à l’avis de ce comité, d’une part, ou ne sont pas conformes à un tel avis ou si ce comité n’a pas émis d’avis, d’autre part.

7        Dans le cas où les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis dudit comité ou si ce comité n’a pas émis d’avis, l’article 5 bis, paragraphe 4, de la seconde décision «comitologie» prévoit que s’applique la procédure suivante:

«a)      la Commission soumet sans tarder une proposition relative aux mesures à prendre au Conseil et la transmet en même temps au Parlement européen;

b)      le Conseil statue à la majorité qualifiée sur cette proposition dans un délai de deux mois à compter de sa saisine;

c)      si, dans ce délai, le Conseil s’oppose à la majorité qualifiée aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au Conseil une proposition modifiée ou présenter une proposition législative sur la base du traité;

d)      si le Conseil envisage d’adopter les mesures proposées, il les soumet sans tarder au Parlement européen. Si le Conseil ne statue pas dans le délai de deux mois précité, la Commission soumet sans tarder les mesures au Parlement européen;

e)      le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la proposition conformément au point a), peut s’opposer à l’adoption des mesures en cause, tout en motivant son opposition par l’indication que les mesures proposées excèdent les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base, ou que ces mesures ne sont pas compatibles avec le but ou le contenu de l’acte de base, ou ne respectent pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité;

f)      si, dans ce délai, le Parlement européen s’oppose aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au comité un projet de mesures modifié ou présenter une proposition législative sur la base du traité;

g)      si, à l’expiration du délai précité, le Parlement européen ne s’est pas opposé aux mesures proposées, celles-ci sont arrêtées par le Conseil ou par la Commission selon le cas.»

B –  Le CFS

8        Ainsi qu’il ressort de son article 1er, second alinéa, le CFS établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne.

9        Ledit contrôle a pour but, conformément au considérant 6 du CFS, de «contribuer à la lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains, ainsi qu’à la prévention de toute menace sur la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publique et les relations internationales des États membres».

10      Aux termes du considérant 17 du CFS, «[i]l convient de prévoir une procédure permettant à la Commission d’adapter certaines modalités pratiques du contrôle aux frontières. Dans ces cas, il y a lieu d’arrêter les mesures nécessaires pour la mise en œuvre du [CFS] en conformité avec la décision 1999/468/CE […]».

11      L’article 2, point 9, du CFS définit le «contrôle aux frontières» comme consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières et inclut «les activités effectuées aux frontières, conformément au [CFS] et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l’intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération».

12      La surveillance des frontières est définie à l’article 2, point 11, du CFS comme «la surveillance des frontières entre les points de passage et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, en vue d’empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières».

13      Le CFS prévoit, à ses articles 6 à 11, des règles relatives aux vérifications aux frontières extérieures.

14      En ce qui concerne la surveillance des frontières, l’article 12 du CFS énonce:

«1.      La surveillance des frontières a pour objet principal d’empêcher le franchissement non autorisé de la frontière, de lutter contre la criminalité transfrontalière et de prendre des mesures à l’encontre des personnes ayant franchi illégalement la frontière.

2.      Les gardes-frontières agissent en unités fixes ou mobiles pour procéder à la surveillance des frontières extérieures.

Cette surveillance est effectuée de manière à empêcher et à dissuader les personnes de se soustraire aux vérifications aux points de passage frontaliers.

3.      La surveillance entre les points de passage frontaliers est assurée par des gardes-frontières dont les effectifs et les méthodes sont adaptés aux risques et aux menaces existants ou prévus. Les périodes de surveillance sont modifiées de manière fréquente et inopinée, de sorte que les passages de personnes qui franchissent la frontière sans autorisation risquent en permanence d’être découverts.

4.      La surveillance est effectuée par des unités fixes ou mobiles qui accomplissent leur mission en patrouillant ou en se postant à des endroits réputés ou présumés sensibles, l’objectif de cette surveillance consistant à appréhender les individus franchissant illégalement la frontière. La surveillance peut également être exercée à l’aide de moyens techniques, y compris électroniques.

5.      Des mesures supplémentaires applicables à la surveillance peuvent être arrêtées. Ces mesures visant à modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 33, paragraphe 2.»

15      L’entrée sur le territoire des États membres est refusée aux ressortissants des États tiers au moyen d’une décision motivée qui est, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, du CFS, notifiée au moyen d’un formulaire uniforme figurant à l’annexe V, partie B, de ce code.

16      L’article 33, paragraphe 2, du CFS dispose:

«Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, et l’article 7 de la décision 1999/468/CE s’appliquent, dans le respect des dispositions de l’article 8 de celle-ci.»

C –  Le règlement (CE) no 2007/2004

17      Le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil, du 26 octobre 2004, portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO L 349, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007 (JO L 199, p. 30, ci-après le «règlement Frontex»), détermine notamment les tâches de cette Agence européenne (ci-après l’«Agence»).

18      Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement Frontex, l’Agence a, notamment, pour tâches:

«a)      de coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures;

[…]

e)      d’assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures;

[…]

g)      de déployer des équipes d’intervention rapide aux frontières dans un État membre […]»

19      Si le directeur exécutif de l’Agence décide, à la demande d’un État membre, de déployer une ou plusieurs équipes d’intervention rapide aux frontières extérieures de celui-ci, l’Agence et l’État membre demandeur établissent, en vertu de l’article 8 quinquies, paragraphe 5, dudit règlement, un plan opérationnel.

20      L’article 8 sexies du règlement Frontex, intitulé «Plan opérationnel», dispose:

«1.      Le directeur exécutif et l’État membre demandeur conviennent d’un plan opérationnel fixant de manière précise les conditions du déploiement des équipes. Le plan opérationnel comporte les éléments suivants:

a)      la description de la situation avec le modus operandi et les objectifs du déploiement, y compris l’objectif opérationnel;

b)      la durée prévisible du déploiement des équipes;

c)      la zone géographique de responsabilité, dans l’État membre demandeur, des lieux où seront déployées les équipes;

d)      la description des tâches et instructions spéciales, y compris celles portant sur les bases de données que les membres des équipes sont autorisés à consulter et sur les armes de services, les munitions et les équipements qu’ils sont autorisés à utiliser dans l’État membre hôte;

e)      la composition des équipes;

f)      le nom et le grade des agents du corps national de gardes-frontières de l’État membre hôte responsables de la coopération avec les équipes, notamment ceux qui exercent le commandement des équipes durant le déploiement, et la place des équipes dans la chaîne de commandement;

g)      l’équipement technique à déployer en même temps que les équipes, conformément à l’article 8.

2.      Toute modification ou adaptation du plan opérationnel est soumise à l’accord conjoint du directeur exécutif et de l’État membre demandeur. Une copie du plan opérationnel modifié ou adapté est immédiatement envoyée par l’Agence aux États membres participants.»

21      Quant à la mise en œuvre du plan opérationnel, l’article 8 octies, paragraphe 2, du règlement Frontex prévoit:

«L’officier de coordination intervient au nom de l’Agence pour tous les aspects du déploiement des équipes. En particulier, l’officier de coordination:

[…]

c)      contrôle la mise en œuvre correcte du plan opérationnel;

[…]»

D –  La décision attaquée

22      La décision attaquée a été adoptée sur la base de l’article 12, paragraphe 5, du CFS dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, telle que prévue à l’article 5 bis de la seconde décision «comitologie». Le comité n’ayant pas émis d’avis sur la proposition initiale de la Commission, celle-ci a, conformément à cet article 5 bis, paragraphe 4, soumis au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre et l’a transmise au Parlement. Ce dernier ne s’étant pas opposé à cette proposition, le Conseil a adopté la décision attaquée.

23      Aux termes du considérant 9 de la décision attaquée:

«Afin d’assurer une meilleure coordination entre les États membres participant à une opération lorsque de telles situations se présentent, et de faciliter la conduite des opérations en question, il convient de prévoir, dans la présente décision, des lignes directrices non contraignantes. La présente décision ne devrait pas affecter les compétences des autorités de recherche et de sauvetage, notamment en ce qui concerne la coordination et la coopération permettant d’assurer que les personnes secourues soient mises en lieu sûr.»

24      L’article 1er de la décision attaquée dispose:

«La surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle entre États membres coordonnée par l’[Agence] s’effectue dans le respect des règles définies dans la partie I de l’annexe. Les règles et les lignes directrices non contraignantes énoncées dans la partie II de l’annexe font partie du plan opérationnel élaboré pour chaque opération coordonnée par l’Agence.»

25      La partie I de l’annexe de la décision attaquée contient, à son point 1, des principes généraux concernant les opérations aux frontières maritimes coordonnées par l’Agence et, à son point 2, des règles prévoyant des mesures concrètes à prendre lors de telles opérations. Les points 2.1 à 2.3 de cette partie I fixent la conduite à suivre pour l’approche et la surveillance des navires détectés ainsi que la communication aux autorités compétentes des informations relatives à ces navires. Le point 2.4 de la même partie est relatif aux mesures qui doivent être prises à l’encontre des navires détectés et des personnes à bord et le point 2.5 de celle-ci énonce les conditions devant être respectées lors de la mise en œuvre de ces mesures. Ces conditions sont distinctes selon que les mesures doivent être prises dans des eaux territoriales et la zone contiguë, d’une part, ou en haute mer, d’autre part.

26      Quant aux mesures à prendre à l’encontre des navires détectés ou des personnes à bord, le point 2.4 de ladite partie I dispose:

«Les mesures prises au cours de l’opération de surveillance à l’encontre de navires ou d’autres bateaux au sujet desquels il existe des motifs sérieux de soupçonner qu’ils transportent des personnes ayant l’intention de se dérober aux contrôles aux points de passage frontaliers peuvent consister:

a)      à demander des informations et des documents se rapportant à la propriété, à l’immatriculation et au voyage, ainsi que l’identité et la nationalité des personnes à bord et toute autre donnée pertinente les concernant;

b)      à arrêter et arraisonner le navire, à fouiller le navire, sa cargaison et les personnes se trouvant à bord, et à interroger ces personnes;

c)      à avertir les personnes se trouvant à bord de ce qu’elles ne sont pas autorisées à franchir la frontière et de ce que les commandants du navire encourent des sanctions pour avoir facilité le voyage;

d)      à saisir le navire et à arrêter les personnes qui se trouvent à bord;

e)      à ordonner au navire de modifier son itinéraire afin qu’il quitte les eaux territoriales ou la zone contiguë ou qu’il n’y pénètre pas, et à escorter le navire ou à demeurer à proximité jusqu’à ce qu’il prenne cette direction;

f)      à conduire le navire ou les personnes se trouvant à bord vers un pays tiers, ou à livrer le navire ou les personnes se trouvant à bord aux autorités d’un pays tiers;

g)      à conduire le navire ou les personnes se trouvant à bord vers l’État membre d’accueil ou vers un autre État membre participant à l’opération.»

27      La partie II de l’annexe de la décision attaquée est intitulée «Lignes directrices applicables aux cas de recherche et de sauvetage et au débarquement dans le cadre d’une opération aux frontières maritimes coordonnée par l’Agence».

28      Ladite partie II prévoit, à son point 1.1, notamment, que les États membres «s’acquittent de l’obligation de prêter assistance aux personnes en détresse en mer» et que «[l]es unités participantes prêtent assistance à tout navire ou personne en détresse en mer». Les points 1.2 à 1.5 de cette partie concernent l’évaluation de la situation, la communication de cette évaluation et d’autres informations au Centre de coordination du sauvetage ainsi que l’adoption de mesures appropriées ou nécessaires pour assurer la sécurité des personnes concernées. Selon le point 1.6 de la même partie II, l’opération devrait, sous certaines conditions, être reprise conformément à la partie I de l’annexe de la décision attaquée.

29      De plus, la partie II de l’annexe de la décision attaquée prévoit, à son point 2.1, premier alinéa, première phrase, notamment, que «[l]e plan opérationnel devrait indiquer les modalités de débarquement des personnes interceptées ou secourues, conformément au droit international et aux accords bilatéraux applicables». Aux termes de la seconde phrase du même alinéa, ce plan opérationnel «n’a pas pour effet d’imposer des obligations aux États membres ne participant pas à l’opération». Quant au point 2.1, second alinéa, il énonce que, sauf disposition contraire du plan opérationnel, ces personnes «devraient être débarquées en priorité dans le pays tiers d’où est parti le navire à bord duquel elles ont été trouvées ou par les eaux territoriales ou la région de recherche et de sauvetage duquel ledit navire a transité».

II –  Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour

30      Le Parlement demande à la Cour:

–        d’annuler la décision attaquée;

–        d’ordonner le maintien des effets de la décision attaquée jusqu’à ce qu’elle soit remplacée, et

–        de condamner le Conseil aux dépens.

31      Le Conseil conclut à ce que la Cour:

–        à titre principal, rejette le recours du Parlement comme irrecevable;

–        à titre subsidiaire, rejette ledit recours comme non fondé, et

–        condamne le Parlement aux dépens.

32      Par ordonnance du président de la Cour du 30 novembre 2010, la Commission a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Conseil et, dans son mémoire en intervention, elle conclut au rejet du recours du Parlement et à la condamnation de ce dernier aux dépens.

III –  Sur le recours

A –  Sur la recevabilité du recours

1.     Argumentation des parties

33      Le Conseil invoque, à titre principal, l’irrecevabilité du recours du Parlement. Selon lui, ce dernier n’a ni intérêt à agir ni le droit de contester la décision attaquée en raison du fait qu’il n’a pas exercé son droit de s’opposer à l’adoption de celle-ci pour violation des motifs énumérés à l’article 5 bis, paragraphe 4, sous e), de la seconde décision «comitologie». Si le Parlement avait des doutes quant à la légalité de la décision attaquée, il aurait dû s’y opposer, conformément à la procédure de réglementation avec contrôle, et cette dernière décision n’aurait pu être arrêtée.

34      La situation de l’espèce se distinguerait de celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 juillet 1979, Italie/Conseil (166/78, Rec. p. 2575), dans laquelle la Cour a jugé recevable un recours formé par un État membre ayant voté, au sein du Conseil, en faveur de l’acte attaqué. En effet, le contrôle exercé par le Parlement afin de déterminer si une mesure proposée excède les compétences d’exécution prévues par l’acte de base serait une étape procédurale formelle dans le processus d’adoption de l’acte en cause et exigerait non pas une évaluation politique, mais la vérification de la satisfaction des conditions de légalité.

35      Le Parlement fait valoir qu’il n’est pas tenu de justifier d’un intérêt à agir, conformément à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour (voir arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, 45/86, Rec. p. 1493, point 3). À supposer que cette preuve soit nécessaire, un tel intérêt existerait incontestablement en l’espèce dès lors qu’est contestée la légalité d’un acte de l’Union ayant un effet contraignant et que les prérogatives du Parlement seraient mises en cause par l’adoption d’un acte juridique dans le cadre d’une procédure d’exécution au lieu d’une procédure législative (arrêt du 18 juin 1996, Parlement/Conseil, C‑303/94, Rec. p. I‑2943, points 19 et 20).

36      La vérification par le Parlement d’une mesure d’exécution proposée, telle que prévue à l’article 5 bis, paragraphe 4, sous e), de la seconde décision «comitologie», n’aurait pas pour conséquence de limiter le droit de cette institution d’introduire une action visant à obtenir le contrôle juridictionnel d’une telle mesure. En outre, le Parlement soutient qu’il n’a pas d’obligation d’exercer son droit de veto quand il éprouve des doutes quant à la légalité d’une mesure d’exécution proposée.

2.     Appréciation de la Cour

37      Selon une jurisprudence constante de la Cour, le droit de recours des États membres, du Parlement, du Conseil et de la Commission, prévu à l’article 263, paragraphe 2, TFUE, n’est pas conditionné par la justification d’un intérêt à agir (voir, en ce sens, arrêts Italie/Conseil, précité, point 6; Commission/Conseil, précité, point 3; du 21 janvier 2003, Commission/Parlement et Conseil, C‑378/00, Rec. p. I‑937, point 28; du 1er octobre 2009, Commission/Conseil, C‑370/07, Rec. p. I‑8917, point 16, ainsi que du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, Rec. p. I‑9639, point 36).

38      En outre, il ressort également de la jurisprudence de la Cour que l’exercice de ce droit ne dépend pas de la position prise, lors de la procédure d’adoption de l’acte en cause, par l’institution ou l’État membre introduisant le recours (voir, en ce sens, arrêts précités Italie/Conseil, point 6, ainsi que Commission/Parlement et Conseil, point 28).

39      Le fait que le Parlement a eu, conformément à l’article 5 bis, paragraphe 4, sous e), de la seconde décision «comitologie», la possibilité de s’opposer, en statuant à la majorité des membres qui le composent, à l’adoption de la décision attaquée n’est pas susceptible, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 20 et 22 de ses conclusions, d’exclure le droit de recours de cette institution.

40      Si la procédure de réglementation avec contrôle permet au Parlement, conformément au considérant 7 bis de la seconde décision «comitologie», d’effectuer un contrôle préalable à l’adoption d’une mesure, cette procédure ne saurait se substituer au contrôle juridictionnel. Ainsi, le fait que le Parlement ne s’est pas opposé à l’adoption d’un acte dans le cadre d’une telle procédure ne saurait entraîner l’irrecevabilité d’un recours en annulation mettant en cause la légalité de l’acte ainsi adopté.

41      Il résulte de ce qui précède que le recours en annulation est recevable.

B –  Sur le fond

1.     Argumentation des parties

42      Les parties s’opposent en substance, d’une part, sur les principes régissant les compétences d’exécution et, d’autre part, sur le point de savoir si la décision attaquée pouvait être adoptée au titre des compétences d’exécution.

a)     Quant aux principes régissant les compétences d’exécution

43      Le Parlement soutient que la procédure de réglementation avec contrôle peut avoir pour objet la modification ou la suppression d’éléments non essentiels d’un acte de base ou l’ajout de nouveaux éléments non essentiels, mais non la modification des éléments essentiels d’un tel acte. Tout exercice de la compétence d’exécution doit, selon lui, respecter les éléments essentiels du contenu de l’acte de base. En outre, le Parlement considère que la Commission n’est pas autorisée à réglementer des activités qui ne relèvent pas du champ d’application matériel de l’acte législatif de base.

44      La notion d’«éléments essentiels» couvre en particulier, selon le Parlement, les définitions données par une réglementation de base pour en délimiter le champ d’application matériel et établit le cadre dans lequel s’applique cette réglementation, laquelle peut être complétée par l’ajout de nouveaux éléments non essentiels. Afin de déterminer les limites des compétences d’exécution, doivent notamment être prises en considération, selon le Parlement, les limitations matérielles de ces compétences découlant des éléments essentiels de l’acte de base ainsi que les dispositions du traité CE et l’obligation de respecter les droits fondamentaux.

45      Le Conseil fait valoir, en revanche, que le législateur de l’Union peut lui-même fixer les limites de la délégation, définir les objectifs essentiels de la réglementation de base et décider quels sont les éléments essentiels qui ne peuvent être délégués à la Commission. L’étendue de la délégation des compétences d’exécution dépendrait, notamment, du pouvoir d’appréciation attribué à la Commission par le législateur et, à cet égard, la Cour aurait admis qu’une large délégation des compétences d’exécution puisse être octroyée à cette institution.

46      Selon la Commission, il convient, quant à la notion d’«éléments essentiels», de se fonder sur la jurisprudence de la Cour selon laquelle ces éléments seraient les règles présentant un caractère essentiel pour la matière envisagée (arrêts du 17 décembre 1970, Köster et Berodt & Co., 25/70, Rec. p. 1161, point 6, et du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission, C‑240/90, Rec. p. I‑5383, point 36). L’utilisation, à l’article 2, paragraphe 2, de la seconde décision «comitologie», des termes «complétant par l’ajout de nouveaux éléments non essentiels» permettrait de conférer à la Commission le pouvoir de concrétiser les éléments essentiels que les colégislateurs n’ont pas énoncés dans le détail. Cette dernière serait autorisée à compléter ces éléments et à réglementer de nouvelles activités relevant du champ d’application de la matière régie et de ses règles essentielles.

b)     Quant à la décision attaquée

47      Quant à la décision attaquée, le Parlement ne conteste pas les objectifs de celle-ci, mais il considère que son contenu aurait dû être adopté au moyen d’un acte législatif et non pas d’un acte d’exécution. Cette décision outrepasserait le champ d’application des compétences d’exécution visées à l’article 12, paragraphe 5, du CFS en raison du fait qu’elle introduirait de nouveaux éléments essentiels dans ce code et modifierait des éléments essentiels de celui-ci ainsi que le contenu du règlement Frontex.

i)     Sur l’introduction de nouveaux éléments essentiels dans le CFS

48      Quant à l’introduction de nouveaux éléments essentiels dans le CFS, le Parlement soutient que les parties I et II de l’annexe de la décision attaquée prévoient des mesures qui ne peuvent être considérées comme relevant du champ d’application de la surveillance des frontières telle que définie par ce code ou comme un élément non essentiel de celui-ci.

49      Ainsi, la partie I, point 2.4, de cette annexe contiendrait, contrairement à l’article 12, paragraphe 5, du CFS et au considérant 17 de celui-ci, non pas de simples modalités pratiques de la surveillance des frontières, mais attribuerait aux gardes-frontières des pouvoirs très étendus. Le CFS serait muet quant aux mesures susceptibles d’être prises à l’encontre des personnes ou des navires. Toutefois, la décision attaquée prévoirait des mesures coercitives de grande portée, mais ne garantirait pas la possibilité pour les personnes interceptées en haute mer de faire valoir le droit d’asile et les droits associés à celui-ci, alors même que, conformément à l’article 13 du CFS, le retour des personnes concernées vers le pays d’où elles viennent pourrait uniquement s’inscrire dans le cadre d’un refus formel d’entrée.

50      En outre, les règles relatives à des activités telles que la recherche, le sauvetage et le débarquement, figurant dans la partie II de l’annexe de la décision attaquée, ne relèvent pas, selon le Parlement, de la notion de surveillance. Même si cette partie II comporte, dans son intitulé, les termes «lignes directrices», elle serait contraignante et destinée à produire des effets juridiques à l’égard des États membres participant à une opération coordonnée par l’Agence, compte tenu tant de son libellé que du fait qu’elle figure dans un acte juridiquement contraignant et qu’elle fait partie du plan opérationnel prévu par le règlement Frontex. La décision attaquée contiendrait ainsi des éléments essentiels du CFS et ne pouvait, dès lors, faire l’objet d’une mesure d’exécution.

51      En outre, le Parlement fait valoir que la décision attaquée excède le champ d’application territorial du CFS. Conformément à l’article 2, point 11, de celui-ci, la surveillance serait limitée à la surveillance des frontières entre les points de passage et à la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, tandis que cette décision s’appliquerait, en vertu de la partie I, point 2.5, de son annexe, non seulement aux eaux territoriales, mais également aux zones contiguës et à la haute mer.

52      Selon le Conseil, le législateur de l’Union a estimé que les vérifications aux frontières constituent l’élément essentiel du contrôle aux frontières extérieures qu’il aurait réglementé de manière exhaustive. Quant à la surveillance des frontières, le Conseil fait valoir que le législateur a, en revanche, considéré qu’il suffisait de définir les objectifs généraux et les méthodes de base en accordant à la Commission l’autorisation d’adopter, en cas de besoin, des mesures supplémentaires applicables à la surveillance et de larges compétences d’exécution.

53      Le Conseil soutient que les mesures énumérées au point 2.4 de ladite partie I ne sont pas contraires aux objectifs de la surveillance des frontières définis à l’article 12 du CFS. Les règles relatives à la coordination des opérations de surveillance au cours d’opérations conjointes, énoncées au point 2.5 de la même partie I, viseraient à faciliter le déroulement des opérations. L’argument tiré d’une prétendue extension du champ d’application territorial du CFS n’est, selon le Conseil, pas fondé, étant donné que ce code ne définit pas la notion de frontière maritime, celle-ci devant être comprise comme couvrant également la surveillance des frontières assurée dans les zones contiguës ainsi qu’en haute mer.

54      En ce qui concerne la partie II de l’annexe de la décision attaquée, non seulement le libellé des considérants 7 à 9 de celle-ci, mais également la différence de rédaction des intitulés des deux parties de cette annexe et la manière dont sont formulées les lignes directrices démontreraient l’intention de l’auteur de cette décision de ne pas attribuer de force obligatoire à cette partie. Certes, la prestation d’assistance aux navires en détresse ne serait pas une mesure de surveillance au sens strict. Toutefois, lorsqu’une telle situation se présente au cours d’une opération de surveillance coordonnée par l’Agence, il serait apparu indispensable de coordonner à l’avance la manière dont sont menés la recherche et le sauvetage par les différents États membres participants. Dans ces conditions, le Conseil considère que la décision attaquée n’introduit pas d’éléments nouveaux dans le CFS.

55      La Commission estime que la surveillance des frontières est un élément essentiel du CFS, mais que les règles essentielles régissant cette matière se trouvent à l’article 12 du CFS, qui prévoit des dispositions quant au contenu ainsi qu’à l’objet et à la finalité de la surveillance, sans avoir vocation à réglementer celle-ci de manière extensive et exhaustive. Les colégislateurs auraient conféré à la Commission le pouvoir de compléter ces éléments essentiels. Le pouvoir de réglementer de nouvelles activités permettrait à cette dernière de déterminer le contenu de la surveillance des frontières et de définir ce que cette activité implique.

56      La Commission estime que la décision attaquée n’introduit pas de nouveaux éléments essentiels dans le CFS. La surveillance devrait, au regard de sa finalité, couvrir non seulement la détection de tentatives d’entrée illégale dans l’Union, mais aussi les mesures concrètes telles que l’interception des navires dont il y a lieu de penser qu’ils essaient de pénétrer dans l’Union sans se soumettre aux vérifications aux frontières. L’article 12, paragraphe 4, du CFS indiquerait spécifiquement que l’un des objectifs de la surveillance est d’appréhender les individus. Afin d’établir si la «recherche et le sauvetage» relèvent de la notion de surveillance, il importerait de prendre en considération les circonstances factuelles dans lesquelles se déroulent les tentatives d’entrée illégale. Dans de nombreux cas, l’opération de surveillance déclencherait l’opération de recherche et de sauvetage, sans qu’il soit possible d’établir une distinction claire entre ces deux types d’opérations. La question de savoir si les lignes directrices sont contraignantes ne se poserait pas étant donné que les mesures qu’elles prévoient relèvent de la notion de surveillance.

ii)  Sur la modification d’éléments essentiels du CFS

57      Quant à la modification d’éléments essentiels du CFS, le Parlement fait notamment valoir que la décision attaquée modifie l’article 13 de ce code. Cet article s’appliquant à tout cas d’interception, les personnes entrées illégalement dans les eaux territoriales et les zones contiguës ne pourraient pas être refoulées ou invitées à partir sans qu’une décision soit adoptée en application de cet article 13. En revanche, la partie I, point 2.4, de l’annexe de la décision attaquée conférerait aux gardes-frontières le pouvoir d’ordonner au navire de modifier son itinéraire afin de quitter les eaux territoriales sans qu’une décision au sens dudit article 13 ait été prise et sans que les personnes concernées aient la possibilité de former un recours contre le refus d’entrée.

58      À cet égard, le Conseil et la Commission font valoir que l’article 13 du CFS ne s’applique pas aux activités de surveillance des frontières de sorte que la décision ne saurait modifier cet article.

iii)  Sur la modification du règlement Frontex

59      S’agissant de la modification du règlement Frontex, le Parlement fait valoir que l’article 12, paragraphe 5, du CFS ne confère pas à la Commission la compétence d’établir des règles qui modifient les pouvoirs et obligations établis par le règlement Frontex pour les opérations coordonnées par l’Agence. La décision attaquée ne serait pas l’instrument juridique approprié pour créer des obligations relatives à de telles opérations ni pour modifier des dispositions du règlement Frontex.

60      Toutefois, ladite décision serait destinée à s’appliquer uniquement dans le cadre des opérations coordonnées par l’Agence et serait obligatoire pour celle-ci ainsi que pour les États membres, étant donné que son annexe fait partie du plan opérationnel élaboré pour chaque opération, alors même que l’article 8 sexies du règlement Frontex déterminerait les principaux éléments de ce plan. L’inclusion obligatoire des règles et lignes directrices énoncées dans l’annexe de la décision attaquée dans le plan opérationnel modifierait considérablement la liste des éléments nécessaires à la mise en œuvre dudit plan, tels que le rôle des gardes-frontières, des unités participantes ainsi que du Centre de coordination du sauvetage.

61      À cet égard, le Conseil soutient que la décision attaquée ne modifie pas les tâches de l’Agence, même si l’annexe de cette décision fait partie du plan opérationnel. Les modalités de la surveillance des frontières relèveraient des éléments nécessaires du plan opérationnel énumérés à l’article 8 sexies du règlement Frontex. Même si cette décision ajoute de nouveaux éléments non essentiels aux dispositions de cet article 8 sexies, cela n’entraînerait pas pour autant l’illégalité de ce règlement. Le CFS et ses mesures d’exécution, d’une part, et le règlement Frontex, d’autre part, seraient complémentaires. Les deux actes de base seraient des instruments juridiques destinés à la mise en œuvre de la politique relative aux contrôles aux frontières définie à l’article 77 TFUE et la coordination avec le système mis en œuvre par le règlement Frontex serait réglementée par le CFS. Par conséquent, les nouveaux éléments non essentiels ajoutés par la décision attaquée seraient compatibles avec le règlement Frontex et avec le CFS.

62      Selon la Commission, la décision attaquée n’a pas d’incidence sur le fonctionnement du règlement Frontex. L’exigence énoncée à l’article 1er de cette décision, selon laquelle les deux parties de l’annexe de celle-ci doivent faire partie du plan opérationnel, serait contraignante à l’égard non pas de l’Agence, mais des États membres en tant que destinataires de ladite décision et en charge d’assurer que cette annexe soit intégrée dans ce plan. Dans ces conditions, la décision attaquée ne modifierait pas le règlement Frontex.

2.     Appréciation de la Cour

63      Il convient de constater que la disposition d’habilitation en cause en l’espèce, à savoir l’article 12, paragraphe 5, du CFS, prévoit que peuvent être arrêtées des «mesures supplémentaires applicables à la surveillance […] visant à modifier des éléments non essentiels du [CFS] en le complétant». Cette disposition, lue en combinaison avec l’article 33, paragraphe 2, du CFS, renvoie, pour ce qui est de la procédure à suivre, à la seconde décision «comitologie», cette dernière étant, pour sa part, fondée sur l’article 202, troisième tiret, CE.

64      Selon une jurisprudence constante, l’adoption des règles essentielles de la matière envisagée est réservée à la compétence du législateur de l’Union (voir, en ce sens, arrêts Allemagne/Commission, précité, point 36; du 14 octobre 1999, Atlanta/Communauté européenne, C‑104/97 P, Rec. p. I‑6983, point 76, et du 6 juillet 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C‑356/97, Rec. p. I‑5461, point 21). Les règles essentielles de la matière concernée doivent être arrêtées dans la réglementation de base et ne peuvent faire l’objet d’une délégation (voir, en ce sens, arrêts du 13 juillet 1995, Parlement/Commission, C‑156/93, Rec. p. I‑2019, point 18; Parlement/Conseil, précité, point 23; du 11 novembre 1999, Söhl & Söhlke, C‑48/98, Rec. p. I‑7877, point 34, ainsi que du 6 mai 2008, Parlement/Conseil, C‑133/06, Rec. p. I‑3189, point 45).

65      Ainsi, ne sauraient faire l’objet d’une telle délégation les dispositions dont l’adoption nécessite d’effectuer des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union.

66      Il en résulte que les mesures d’exécution ne sauraient ni modifier des éléments essentiels d’une réglementation de base ni compléter celle-ci par de nouveaux éléments essentiels.

67      La question de savoir quels sont les éléments d’une matière qui doivent être qualifiés d’essentiels ne relève pas, contrairement à ce que soutiennent le Conseil et la Commission, de la seule appréciation du législateur de l’Union, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

68      À cet égard, il est nécessaire de prendre en compte les caractéristiques et les particularités du domaine concerné.

69      En ce qui concerne la question de savoir si le Conseil était habilité à adopter la décision attaquée en tant que mesure d’exécution de l’article 12 du CFS relatif à la surveillance des frontières, sur la base du paragraphe 5 de cet article, il y a lieu d’apprécier, tout d’abord, le contenu dudit article.

70      L’article 12, paragraphes 1 et 4, du CFS dispose que la surveillance vise à empêcher le franchissement non autorisé de la frontière, à lutter contre la criminalité transfrontalière ainsi qu’à prendre des mesures à l’encontre des personnes ayant franchi illégalement la frontière et à appréhender de telles personnes. Le considérant 6 du CFS prévoit, en outre, que le contrôle aux frontières a pour but de contribuer «à la lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains, ainsi qu’à la prévention de toute menace sur la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publique et les relations internationales des États membres».

71      Quant aux opérations de surveillance des frontières, l’article 12 du CFS contient, à ses paragraphes 2 à 4, des dispositions relatives à certains aspects du fonctionnement des opérations de surveillance, ces dispositions se limitant à décrire de manière abstraite la mission des gardes-frontières. Notamment, le paragraphe 2, second alinéa, de cet article prévoit que la surveillance est «effectuée de manière à empêcher et à dissuader les personnes de se soustraire aux vérifications aux points de passage frontaliers». De même, le paragraphe 3 du même article 12 dispose à sa première phrase que «[l]a surveillance entre les points de passage frontaliers est assurée par des gardes-frontières dont les effectifs et les méthodes sont adaptés aux risques et aux menaces existants ou prévus».

72      S’agissant de l’habilitation de l’institution concernée à prendre des mesures d’exécution relatives à la surveillance des frontières, l’article 12, paragraphe 5, du CFS énonce, conformément à la jurisprudence citée au point 64 du présent arrêt, que peuvent être arrêtées des «mesures supplémentaires applicables à la surveillance […] visant à modifier des éléments non essentiels du [CFS] en le complétant». Par ailleurs, selon les considérants 17 du CFS et 4 du règlement no 296/2008, la délégation des compétences d’exécution ne porte que sur certaines modalités pratiques du contrôle aux frontières.

73      Or, si le CFS, qui est la réglementation de base en la matière, mentionne, à son article 12, paragraphe 4, que l’objectif de la surveillance est l’appréhension de personnes franchissant illégalement les frontières, il ne contient pas de règles quant aux mesures que les gardes-frontières sont autorisés à mettre en œuvre à l’encontre des personnes ou des navires lors de leur appréhension et postérieurement à celle-ci, telles que l’application de mesures coercitives, l’utilisation de la force des armes ou le renvoi des personnes appréhendées vers un endroit déterminé ou encore les mesures à l’égard de personnes impliquées dans la traite d’êtres humains.

74      Cela étant, l’annexe de la décision attaquée prévoit, au point 2.4 de sa partie I, les mesures que peuvent prendre les gardes-frontières à l’encontre des navires détectés et des personnes à bord. À cet égard, ce point 2.4, sous b), d), f) et g), permet, notamment, l’arrestation, l’arraisonnement, la fouille et la saisie du navire, la fouille et l’arrestation des personnes se trouvant à bord du navire ainsi que la conduite de celui-ci ou de ces personnes vers un État tiers et, ainsi, la prise de mesures coercitives à l’égard de personnes et de navires qui pourraient être soumis à la souveraineté de l’État dont ils battent pavillon.

75      En outre, ladite annexe prévoit, au point 1.1 de sa partie II, notamment, l’obligation des unités participant à des opérations aux frontières extérieures maritimes coordonnées par l’Agence de prêter assistance à tout navire ou toute personne en détresse en mer. La même partie II prévoit, à son point 2, des règles quant au débarquement des personnes interceptées ou secourues, le point 2.1, second alinéa, précisant que ce débarquement devrait avoir lieu en priorité dans le pays tiers d’où est parti le navire à bord duquel elles ont été trouvées.

76      D’une part, l’adoption des règles relatives à l’attribution de pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières, mentionnées aux deux points précédents du présent arrêt, nécessite des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union, en ce qu’elle implique une pondération des intérêts divergents en cause sur la base d’appréciations multiples. En fonction des choix politiques sur lesquels repose l’adoption de telles règles, les pouvoirs des gardes-frontières peuvent varier dans une proportion importante, leur exercice pouvant être subordonné soit à une autorisation, soit à une obligation, soit à une interdiction telle que, par exemple, celle d’appliquer des mesures coercitives, d’utiliser la force des armes ou de renvoyer les personnes appréhendées vers un endroit déterminé. Par ailleurs, dès lors que ces pouvoirs concernent la prise de mesures envers des navires, l’exercice de ces pouvoirs est susceptible d’interférer, en fonction de l’étendue de ceux-ci, avec les droits de souveraineté d’États tiers selon le pavillon que battent les navires concernés. Ainsi, l’adoption de telles règles constitue une évolution majeure au sein du système du CFS.

77      D’autre part, il importe de souligner que des dispositions qui portent sur l’attribution de pouvoirs de puissance publique aux gardes-frontières, tels que ceux attribués dans la décision attaquée, parmi lesquels figurent l’arrestation des personnes appréhendées, la saisie de navires et le renvoi des personnes appréhendées vers un endroit déterminé, permettent des ingérences dans des droits fondamentaux des personnes concernées d’une importance telle qu’est rendue nécessaire l’intervention du législateur de l’Union.

78      Ainsi, l’adoption de dispositions telles que celles prévues dans la partie I, point 2.4, et dans la partie II, points 1.1 et 2.1, de l’annexe de la décision attaquée nécessite d’effectuer des choix politiques au sens des deux points précédents du présent arrêt, de telle sorte qu’elle excède le cadre de mesures supplémentaires au sens de l’article 12, paragraphe 5, du CFS et relève, dans le cadre du système institutionnel de l’Union, de la responsabilité du législateur de cette dernière.

79      Dans ces conditions, il convient de constater que les parties I et II de l’annexe de la décision attaquée contiennent, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 61 et 66 de ses conclusions, des éléments essentiels de la surveillance aux frontières maritimes extérieures.

80      La seule circonstance que l’intitulé de la partie II de l’annexe de la décision attaquée comporte les termes «lignes directrices» et que l’article 1er, seconde phrase, de cette décision précise que les règles et lignes directrices contenues dans ladite partie sont «non contraignantes» ne saurait remettre en cause leur qualification de règles essentielles.

81      En effet, la partie II de cette annexe fait, conformément à l’article 1er, seconde phrase, de cette décision, partie du plan opérationnel élaboré pour chaque opération coordonnée par l’Agence. Or, aux termes de l’article 8 sexies du règlement Frontex, ce plan fixe «de manière précise les conditions du déploiement des équipes» dont le contrôle de la «mise en œuvre correcte» incombe, en vertu de l’article 8 octies de ce même règlement, à l’officier de coordination.

82      Les conditions prévues par ce plan devant donc être respectées, il en résulte nécessairement que les règles contenues dans la partie II, points 1.1 et 2.1, de l’annexe de la décision attaquée sont destinées à produire des effets juridiques obligatoires.

83      Enfin, même si la décision attaquée contient également des dispositions régissant des modalités pratiques d’exercice de la surveillance des frontières, force est de constater que l’ensemble des règles prévues respectivement aux parties I et II de l’annexe de cette décision sont connexes en raison du fait qu’elles se rapportent au déroulement respectivement d’une opération de surveillance et d’une opération de sauvetage.

84      Dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée dans son intégralité en raison du fait qu’elle contient des éléments essentiels de la surveillance des frontières extérieures maritimes des États membres qui excèdent le cadre de mesures supplémentaires au sens de l’article 12, paragraphe 5, du CFS et que seul le législateur de l’Union aurait pu adopter une telle décision.

85      Il en résulte qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les arguments du Parlement selon lesquels la décision attaquée modifie des éléments essentiels du CFS ainsi que le règlement Frontex.

IV –  Sur la demande de maintien des effets de la décision attaquée

86      Le Parlement demande à la Cour, dans l’hypothèse où elle annulerait la décision attaquée, de maintenir, en application de l’article 264, second alinéa, TFUE, les effets de celle-ci jusqu’à ce qu’elle soit remplacée.

87      Selon le Parlement, le maintien des effets de cette décision est nécessaire compte tenu de l’importance des objectifs des mesures proposées dans le cadre de la politique de l’Union relative aux opérations de contrôle aux frontières.

88      Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.

89      L’annulation de la décision attaquée sans que ses effets soient maintenus à titre provisoire pourrait porter préjudice au bon fonctionnement des opérations en cours ou futures qui sont coordonnées par l’Agence et, partant, à la surveillance des frontières extérieures maritimes des États membres.

90      Dans ces conditions, il existe des motifs importants de sécurité juridique justifiant que la Cour exerce le pouvoir que lui confère l’article 264, second alinéa, TFUE. En l’espèce, il y a lieu de maintenir les effets de la décision attaquée jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’une nouvelle réglementation destinée à remplacer la décision attaquée dont l’annulation est prononcée par le présent arrêt.

V –  Sur les dépens

91      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Parlement ayant conclu à la condamnation du Conseil et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il convient de le condamner aux dépens. La Commission, qui est intervenue au soutien des conclusions présentées par le Conseil, supporte, conformément au paragraphe 4, premier alinéa, du même article, ses propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)      La décision 2010/252/UE du Conseil, du 26 avril 2010, visant à compléter le code frontières Schengen en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, est annulée.

2)      Les effets de la décision 2010/252 sont maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’une nouvelle réglementation.

3)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.

4)      La Commission européenne supporte ses propres dépens.

Signatures

* Langue de procédure: l’anglais.

ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)

13 novembre 2015 (*)

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Projet de rapport d’analyse d’impact, rapport d’analyse d’impact et avis du comité d’analyse d’impact – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Obligation de motivation – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Intérêt public supérieur »

Dans les affaires jointes T‑424/14 et T‑425/14,

ClientEarth, établie à Londres (Royaume‑Uni), représentée par Mes O. Brouwer, F. Heringa et J. Wolfhagen, avocats,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par Mme F. Clotuche‑Duvieusart et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision de la Commission du 1er avril 2014 refusant l’accès à un rapport d’analyse d’impact concernant un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques et relatives à la législation environnementale de l’Union européenne ainsi qu’à un avis du comité d’analyse d’impact et, d’autre part, une demande d’annulation de la décision de la Commission du 3 avril 2014 refusant l’accès à un projet de rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres dans le domaine de la politique environnementale de l’Union et à un avis du comité d’analyse d’impact,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre),

composé de Mme M. E. Martins Ribeiro, président, MM. S. Gervasoni (rapporteur) et L. Madise, juges,

greffier : M. L. Grzegorczyk, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 16 juin 2015,

rend le présent

Arrêt

 Antécédents des litiges

1        La requérante, ClientEarth, est un organisme à but non lucratif ayant pour objet la protection de l’environnement.

2        Le 20 janvier 2014, la requérante a présenté auprès de la Commission européenne deux demandes d’accès à des documents, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43). Ces demandes avaient trait, la première, à « l’analyse d’impact réalisée par la Commission au sujet de la mise en œuvre du pilier ‘accès à la justice’ de la convention d’Aarhus » et, la seconde, à « l’analyse d’impact réalisée par la Commission au sujet de la révision du cadre juridique européen des inspections et de la surveillance environnementales aux niveaux national et de l’Union européenne ».

3        Par lettre du 13 février 2014, la Commission a rejeté la seconde demande mentionnée au point 2 ci‑dessus. Elle a précisé, à cette occasion, que cette demande portait sur un « [r]apport d’analyse d’impact concernant un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques et relatives à la législation environnementale de l’[Union] » ainsi que sur l’avis du comité d’analyse d’impact (ci‑après le « comité ») rendu sur ce rapport (ci‑après, pris ensemble, les « documents demandés dans l’affaire T‑425/14 »). Ce rejet a été fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

4        Par lettre du 17 février 2014, la Commission a rejeté la première demande mentionnée au point 2 ci‑dessus. Elle a précisé, à cette occasion, que cette demande portait sur un « projet de rapport d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres dans le domaine de la politique environnementale de l’[Union] » ainsi que sur l’avis du comité rendu sur ce projet (ci‑après, pris ensemble, les « documents demandés dans l’affaire T‑424/14 » et, pris avec les documents demandés dans l’affaire T‑425/14, les « documents demandés »). Ce rejet a été fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

5        Le 4 mars 2014, la requérante a, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, déposé deux demandes confirmatives auprès de la Commission.

6        Par lettres du 24 mars 2014, la Commission a informé la requérante que, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, le délai de réponse à ces demandes confirmatives était prolongé de quinze jours ouvrables.

7        Par lettre du 1er avril 2014 (ci‑après la « décision du 1er avril 2014 »), la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents demandés dans l’affaire T‑425/14 sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

8        Par lettre du 3 avril 2014 (ci‑après la « décision du 3 avril 2014 » et, prise avec la décision du 1er avril 2014, les « décisions attaquées »), la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents demandés dans l’affaire T‑424/14 sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

9        Dans les décisions attaquées, en premier lieu, d’abord, la Commission a relevé que, dans le contexte de discussions et de négociations en vue de l’adoption, par elle, d’initiatives législatives relatives, respectivement, aux inspections et à la surveillance en matière environnementale (décision du 1er avril 2014) et à l’accès à la justice en cette même matière (décision du 3 avril 2014), elle avait entamé des analyses d’impact qui étaient encore en cours. Elle a précisé à cet égard que les analyses d’impact étaient destinées à aider la préparation de telles initiatives et que les choix stratégiques (« policy choices ») figurant dans une initiative législative seraient soutenus par le contenu d’une analyse d’impact.

10      Ensuite, selon la Commission, la divulgation, à ce stade, des documents demandés porterait gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours dès lors, en substance, qu’elle affecterait sa marge de manœuvre et réduirait sa capacité à trouver des compromis. De surcroît, une telle divulgation risquerait d’engendrer des pressions extérieures qui pourraient entraver les difficiles processus décisionnels lors desquels devrait régner un climat de confiance. La Commission s’est référée, en outre, aux dispositions de l’article 17, paragraphe 1, TUE et de l’article 17, paragraphe 3, troisième alinéa, TUE.

11      À cet égard, d’une part, dans la décision du 1er avril 2014, la Commission a insisté sur le fait que les inspections et la surveillance constituaient un élément clé de la mise en œuvre des politiques publiques, domaine dans lequel les institutions tentent, depuis 2001, d’attirer l’attention et de promouvoir une action à l’échelle de l’Union européenne, et sur le fait que la discussion devait être préservée de facteurs d’influence externe dès lors qu’une telle influence affecterait la qualité du contrôle sur les États membres.

12      D’autre part, dans la décision du 3 avril 2014, la Commission a mis l’accent sur la nature sensible de la question relative à l’accès à la justice en matière environnementale, sur les possibles divergences de vues entre États membres ainsi que sur le fait que dix années s’étaient écoulées depuis sa proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2004, C 96, p. 22, ci‑après la « proposition de directive de 2003 »).

13      Enfin, la Commission a ajouté, dans les décisions attaquées, que différents documents relatifs aux deux analyses d’impact en cours étaient d’ores et déjà disponibles sur Internet et que tous les autres documents relatifs auxdites analyses d’impact seraient publiés lors de l’adoption des propositions législatives par le collège des commissaires.

14      Au regard de ces éléments, la Commission a conclu, dans les décisions attaquées, que l’accès aux documents demandés devait être refusé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, dès lors que les processus décisionnels étaient à un stade précoce et sensible (« at a very early and delicate stage »).

15      En deuxième lieu, la Commission a considéré qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents demandés. À cet égard, elle a observé que l’Union était tenue de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et, par voie de conséquence, de la santé humaine. Cet objectif pourrait être atteint grâce à un accès non discriminatoire à la justice en matière environnementale. Toutefois, d’une part, la Commission ne s’estimait pas en mesure de déterminer en quoi la divulgation, à ce stade, des documents demandés aiderait les personnes vivant dans l’Union à influencer indirectement l’environnement dans lequel elles vivaient, l’accès à la justice étant déjà possible devant les juridictions nationales et les processus décisionnels en cause ne tendant qu’à l’amélioration de cet accès. En outre, la Commission a ajouté qu’une consultation publique avait été organisée en 2013, lors de laquelle les parties intéressées, dont la société civile, avaient pu contribuer à la définition des grandes lignes des propositions. D’autre part, selon la Commission, la divulgation à ce stade porterait atteinte aux processus décisionnels et affecterait la possibilité d’atteindre le meilleur compromis possible. En outre, selon la Commission, l’intérêt public serait mieux assuré par la possibilité de poursuivre les processus décisionnels en cause en l’absence de toute pression extérieure.

16      En troisième lieu, la Commission a écarté la possibilité d’accorder un accès partiel au sens de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, dès lors que les documents demandés étaient couverts par l’exception dans leur intégralité.

 Procédure et conclusions des parties

17      Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 11 juin 2014, la requérante a introduit les présents recours.

18      Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 27 avril 2015, les affaires T‑424/14 et T‑425/14 ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt, conformément à l’article 50 du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991.

19      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du 2 mai 1991, a invité la Commission à déposer un document dans l’affaire T‑424/14 et a posé par écrit des questions aux parties, en les invitant à y répondre lors de l’audience.

20      Initialement fixée au 9 juin 2015, l’audience a été reportée au 16 juin 2015 à la demande de la requérante.

21      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 16 juin 2015.

22      Dans l’affaire T‑424/14, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision du 3 avril 2014 ;

–        condamner la Commission aux dépens.

23      Dans l’affaire T‑424/14, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours comme non fondé ;

–        condamner la requérante aux dépens.

24      Dans l’affaire T‑425/14, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision du 1er avril 2014 ;

–        condamner la Commission aux dépens.

25      Dans l’affaire T‑425/14, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours comme non fondé ;

–        condamner la requérante aux dépens.

 En droit

26      À l’appui de ses recours, la requérante soulève un moyen unique qui est fondé, en substance, sur deux branches tirées, la première, d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 et, la seconde, d’une violation de l’obligation de motivation.

27      Il convient d’examiner d’abord la seconde branche du moyen unique.

 Sur la seconde branche du moyen unique, tirée d’une violation de l’obligation de motivation

28      La requérante reproche à la Commission d’avoir méconnu son obligation de motiver les décisions attaquées. En effet, d’abord, la Commission aurait omis d’expliquer pourquoi l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable à des rapports d’analyse d’impact et à des avis du comité. Ensuite, la Commission n’aurait pas spécifiquement motivé la conclusion selon laquelle la divulgation des documents demandés portait atteinte aux processus décisionnels au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Enfin, la Commission n’aurait pas davantage motivé à suffisance de droit l’absence, alléguée par elle, d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

29      La Commission conteste le bien‑fondé de ces arguments.

30      Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts du 6 mars 2003, Interporc/Commission, C‑41/00 P, Rec, EU:C:2003:125, point 55 ; du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec, EU:C:2007:75, point 80 ; du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec, EU:C:2008:392, point 166, et du 24 mai 2011, NLG/Commission, T‑109/05 et T‑444/05, Rec, EU:T:2011:235, point 81).

31      S’agissant d’une demande d’accès aux documents, toute décision d’une institution au titre des exceptions énumérées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 doit être motivée. Si une institution décide de refuser l’accès à un document dont la divulgation lui a été demandée, il lui incombe de fournir des explications quant aux questions de savoir, premièrement, comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque et, deuxièmement, dans les hypothèses visées aux paragraphes 2 et 3 de cet article, s’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant néanmoins la divulgation du document concerné (arrêts du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T‑121/05, EU:T:2009:64, point 37, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, EU:T:2013:419, point 96 ; voir également, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C:2008:374, points 48 et 49).

32      Il appartient donc à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel (arrêts du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec, EU:T:2005:143, point 61 ; NLG/Commission, point 30 supra, EU:T:2011:235, point 83, et Besselink/Conseil, point 31 supra, EU:T:2013:419, point 99 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt Interporc/Commission, point 30 supra, EU:C:2003:125, point 56 et jurisprudence citée).

33      En l’espèce, il ressort des motifs des décisions attaquées, tels qu’ils sont résumés aux points 9 à 16 ci‑dessus, que la Commission a fondé les refus d’accès sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. D’une part, elle a considéré, en substance, que la divulgation à ce stade des documents demandés porterait gravement atteinte aux processus décisionnels liés à l’adoption de propositions législatives s’agissant, respectivement, des inspections et de la surveillance en matière environnementale (décision du 1er avril 2014) et de l’accès à la justice en matière environnementale (décision du 3 avril 2014). Elle a insisté, à cet égard, tant sur l’objet et le rôle de l’analyse d’impact dans le contexte d’un tel processus que sur la nécessité de protéger, en substance, son espace de réflexion et de négociation ainsi que sur le fait que les discussions relatives à ces deux domaines étaient en cours depuis longtemps. D’autre part, la Commission a écarté l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, au motif, en substance, qu’elle n’était pas en mesure de déterminer en quoi la divulgation aiderait les personnes vivant dans l’Union à influencer indirectement l’environnement dans lequel elles vivaient, en précisant que l’accès à la justice en matière environnementale était déjà possible devant les juridictions nationales, que les processus décisionnels en cours ne tendraient qu’à son amélioration et que, en vue de tenir compte des points de vue des parties intéressées, une consultation publique avait été organisée en 2013. Au contraire, selon la Commission, l’intérêt public serait mieux assuré par la possibilité de poursuivre les processus décisionnels en cause en l’absence de toute pression extérieure.

34      Ainsi, tout d’abord, il ressort sans équivoque des décisions attaquées que, selon la Commission, les documents demandés étaient couverts par le champ de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, dès lors, en substance, qu’ils étaient liés aux processus décisionnels conduisant à l’adoption des propositions législatives susvisées et que leur divulgation porterait gravement atteinte auxdits processus.

35      À cet égard, il y a lieu d’ajouter que la Commission n’était pas tenue de fournir des raisons spécifiques quant à l’applicabilité même de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 aux documents demandés. En particulier, étant donné que, comme la requérante l’a admis à l’audience, celle‑ci n’a nullement contesté, dans ses demandes confirmatives, l’applicabilité de cette disposition aux documents demandés, il y a lieu de considérer que, de la même façon que, selon la jurisprudence, l’article 296 TFUE ne saurait être interprété en ce sens qu’il exige que l’institution concernée réponde de manière détaillée aux observations soulevées par la partie requérante lors de la procédure administrative (voir arrêt du 15 novembre 2012, Al‑Aqsa/Conseil et Pays‑Bas/Al‑Aqsa, C‑539/10 P et C‑550/10 P, Rec, EU:C:2012:711, point 141 et jurisprudence citée), cette disposition ne saurait être interprétée en ce sens que la Commission serait tenue d’écarter à titre préventif, dans les motifs des décisions attaquées, tout argument hypothétique susceptible d’être, à un stade ultérieur, opposé à son analyse. Dès lors, la Commission pouvait, dans les décisions attaquées, se borner à exposer de façon positive les raisons pour lesquelles elle estimait que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable, sans être tenue de rejeter ou de critiquer d’autres interprétations éventuelles de cette disposition (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 10 mai 1960, Barbara e.a./Haute Autorité, 3/58 à 18/58, 25/58 et 26/58, Rec, EU:C:1960:18, p. 411).

36      Ensuite, il y a lieu de noter qu’il ressort des motifs des décisions attaquées que, conformément à la jurisprudence citée aux points 31 et 32 ci‑dessus, la Commission a fourni une motivation claire et compréhensible des raisons pour lesquelles elle considérait, d’une part, que l’accès aux documents demandés porterait atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 et, d’autre part, qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant néanmoins leur divulgation.

37      Enfin, au regard de la jurisprudence citée au point 30 ci‑dessus, il importe d’ajouter que, ainsi que cela ressort clairement des écritures de la requérante et, plus particulièrement, des arguments qu’elle expose dans le cadre de la première branche du moyen unique, la motivation des décisions attaquées lui a permis de comprendre les raisons des refus d’accès et de préparer ses recours. En outre, cette motivation est également suffisante pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle.

38      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de conclure que les décisions attaquées sont suffisamment motivées.

39      Partant, la seconde branche du moyen unique doit être écartée comme non fondée.

 Sur la première branche du moyen unique, tirée d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001

40      À l’appui de la première branche du moyen unique, tirée d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la requérante a initialement soulevé trois griefs qui étaient en substance tirés, le premier, soulevé à titre principal, de l’inapplicabilité de l’exception prévue dans cette disposition aux documents demandés, le deuxième, soulevé à titre subsidiaire, de l’absence de risque d’atteinte grave aux processus décisionnels et, le troisième, soulevé à titre encore plus subsidiaire, de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

41      À l’audience, en réponse à une question posée par le Tribunal, la requérante a renoncé au premier grief soulevé dans ses écritures, ce dont il a été pris acte dans le procès‑verbal d’audience.

42      Dans ces conditions, il y a lieu d’apprécier successivement les deuxième et troisième griefs soulevés par la requérante.

 Sur le deuxième grief, tiré de l’absence de risque d’atteinte grave aux processus décisionnels

43      La requérante soutient, en substance, que les décisions attaquées sont entachées d’une erreur de droit en ce que la Commission a conclu à tort à l’existence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

44      Plus particulièrement, premièrement, la requérante fait observer que les documents demandés, établis par la Commission en sa qualité de législateur et jouant un rôle important dans le processus législatif, devraient faire l’objet d’un accès plus large et être directement accessibles, dans toute la mesure du possible.

45      Deuxièmement, la requérante estime que l’analyse d’impact est caractérisée par la transparence et la consultation des parties intéressées.

46      Troisièmement, la requérante considère que la divulgation des documents demandés ne porte manifestement pas atteinte aux processus décisionnels, mais serait, au contraire, susceptible de les favoriser. À cet égard, d’abord, les motifs figurant dans les décisions attaquées seraient d’ordre purement général et hypothétique. Ensuite, les arguments de la Commission tirés de ce que la divulgation limiterait sa marge de manœuvre et réduirait sa capacité à obtenir des compromis seraient dénués de pertinence et sa marge de manœuvre dans l’élaboration du rapport d’analyse d’impact serait, en tout état de cause, moindre que dans le processus décisionnel lui‑même. Par ailleurs, outre le fait que l’opinion publique serait à même de comprendre qu’une proposition peut être modifiée, la Commission n’aurait pas démontré que la divulgation était effectivement susceptible de générer une pression publique de nature à faire échouer les processus législatifs. De surcroît, les documents demandés, qui contiendraient des informations de nature essentiellement factuelle, ne sauraient être qualifiés de sensibles du seul fait qu’ils portent sur un point politiquement controversé. À cet égard, la requérante ajoute, dans les répliques, que, en tout état de cause, si les documents demandés contenaient des informations sensibles, un accès partiel pourrait être autorisé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001. Dans l’affaire T‑424/14, la sensibilité politique de la question et les possibles divergences de vues entre États membres seraient sans rapport avec l’interprétation stricte de l’exception ; dans l’affaire T‑425/14, la Commission affirmerait à tort que des facteurs d’influence externe affecteraient la qualité du contrôle sur les États membres. Enfin, le seul fait que les processus décisionnels se trouveraient à un stade précoce serait insuffisant.

47      Quatrièmement, dans les répliques, en réponse aux arguments de la Commission, d’une part, la requérante s’oppose à la reconnaissance d’une présomption générale, au motif qu’une telle présomption manquerait de tout fondement en droit de l’Union et serait en contradiction totale avec le principe de transparence. D’autre part, elle fait observer que, en demandant l’accès aux documents, elle n’a ni cherché à porter atteinte aux processus décisionnels de la Commission, ni poursuivi d’intérêt privé et que les intérêts poursuivis par ses demandes d’accès étaient reconnus par une décision du Médiateur européen.

48      La Commission rétorque, en substance, qu’il y a lieu de reconnaître l’existence d’une présomption générale en vertu de laquelle l’accès aux documents demandés pouvait être refusé en l’espèce et que, en tout état de cause, elle n’a pas commis d’erreur en concluant à l’existence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels.

49      À titre liminaire, premièrement, il importe de constater que, dans les décisions attaquées, la Commission a fondé les refus d’accès sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Conformément à cette disposition, l’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle‑ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

50      Deuxièmement, les documents demandés relèvent du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, ce que la requérante ne conteste d’ailleurs plus (voir point 41 ci‑dessus). En effet, ces documents ont été établis dans le cadre de deux analyses d’impact menées en vue de deux processus décisionnels de la Commission relatifs à des initiatives politiques à engager dans les domaines, respectivement, de l’accès à la justice en matière environnementale (affaire T‑424/14) et des inspections et de la surveillance en cette même matière (affaire T‑425/14). Il est constant que ces processus décisionnels étaient en cours au moment où la Commission a adopté les décisions attaquées.

51      Troisièmement, il ressort des décisions attaquées que la Commission a considéré que la divulgation des documents demandés était susceptible de porter gravement atteinte aux processus décisionnels en cours qui se trouvaient à un stade précoce et sensible. Cette conclusion est fondée sur plusieurs motifs. Premièrement, la Commission a estimé que ladite divulgation porterait atteinte à sa marge de manœuvre ainsi qu’à sa capacité à contribuer à la recherche de compromis. Deuxièmement, la Commission a relevé qu’il y avait lieu de préserver un climat de confiance lors des processus de discussion et de négociation en vue de l’élaboration de propositions politiques. Or, selon elle, la divulgation des documents demandés générerait un risque de pressions extérieures susceptibles d’affecter les processus délicats en cours. À cet égard, la Commission a par ailleurs insisté sur le fait qu’elle devait, conformément à l’article 17, paragraphes 1 et 3, TUE, promouvoir l’intérêt général et remplir ses tâches de manière pleinement indépendante. Troisièmement, d’une part, dans la décision du 1er avril 2014 (affaire T‑425/14), la Commission a mis l’accent sur le fait que les inspections et la surveillance en matière environnementale constituaient un élément clé de la mise en œuvre de politiques publiques, que la discussion devait être préservée de facteurs d’influence externe, dès lors qu’une telle influence affecterait la qualité du contrôle sur les États membres, et que les institutions s’étaient prononcées sur cette question depuis 2001. D’autre part, dans la décision du 3 avril 2014 (affaire T‑424/14), la Commission a insisté sur la nature politiquement sensible de la question de l’accès à la justice en matière environnementale, sur les possibles divergences de vues entre les États membres et sur le fait que dix années s’étaient écoulées depuis la proposition de directive de 2003.

52      Il apparaît ainsi, à la lecture des motifs des décisions attaquées, que la Commission s’est fondée sur des considérations d’ordre général qui sont tirées, en substance, d’une part, de la préservation de son espace de réflexion, de sa marge de manœuvre, de son indépendance ainsi que du climat de confiance lors des discussions et, d’autre part, du risque de pressions extérieures de nature à affecter le déroulement des discussions et des négociations en cours. La Commission s’est également appuyée sur des considérations plus spécifiques relatives aux deux processus décisionnels en cours, ayant trait, en particulier, à leur stade précoce et délicat, au fait que les questions discutées faisaient l’objet de réflexions depuis longtemps et à l’importance de ces questions de même que, dans la décision du 3 avril 2014 (affaire T‑424/14), à la nature sensible de la problématique liée à l’accès à la justice en matière environnementale et à l’existence de possibles divergences de vues entre les États membres. En revanche, il ne ressort aucunement des décisions attaquées que la Commission ait procédé à un examen individuel et concret des documents demandés.

53      La requérante conteste le bien‑fondé de ces motifs des décisions attaquées dès lors que, en substance, ceux‑ci seraient d’ordre purement général et hypothétique et ne seraient pas de nature à établir l’existence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels de la Commission. Cette dernière invite, en revanche, le Tribunal à reconnaître l’existence d’une présomption générale en vertu de laquelle elle pouvait, dans les décisions attaquées, refuser l’accès aux documents demandés.

54      Dans ces conditions, il y a lieu d’examiner les arguments de la Commission tendant à établir l’existence d’une présomption générale en vertu de laquelle cette institution pourrait refuser l’accès à des documents se rapportant, à l’instar des documents demandés, à une analyse d’impact afférente à un processus décisionnel en cours, avant d’apprécier la légalité des décisions attaquées.

–       Sur l’existence d’une présomption générale de refus d’accès aux documents demandés

55      Il importe de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 34 ; du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec, EU:C:2010:541, point 68 ; du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, Rec, EU:C:2011:496, point 72 ; du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec, EU:C:2013:671, point 27, et du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, Rec, EU:C:2014:112, point 61).

56      À cette fin, le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts Sison/Conseil, point 30 supra, EU:C:2007:75, point 61 ; du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, Rec, EU:C:2007:802, point 53 ; Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, point 69, et Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 28).

57      Ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt Sison/Conseil, point 30 supra, EU:C:2007:75, point 62). Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, le règlement no 1049/2001 prévoit, à son article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (arrêts Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, points 70 et 71 ; Suède/MyTravel et Commission, point 55 supra, EU:C:2011:496, point 74, et Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 29).

58      Dès lors que de telles exceptions dérogent au principe d’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêts Sison/Conseil, point 30 supra, EU:C:2007:75, point 63 et jurisprudence citée ; Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 36 et jurisprudence citée, et Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 30 et jurisprudence citée).

59      Conformément au principe d’interprétation stricte, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 55 supra, EU:C:2011:496, point 76 et jurisprudence citée ; arrêt Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 31). La seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêts du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, Rec, EU:T:2005:125, point 69, et du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, Rec, EU:T:2011:252, point 29 ; voir également, en ce sens, arrêt Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 64).

60      Ainsi, l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 suppose qu’il soit démontré que l’accès au document établi par l’institution pour son usage interne en cause était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection du processus décisionnel de l’institution et que ce risque d’atteinte était raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêt Toland/Parlement, point 59 supra, EU:T:2011:252, point 70).

61      En outre, pour relever de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, l’atteinte au processus décisionnel doit être grave. Il en est notamment ainsi lorsque la divulgation des documents visés a un impact substantiel sur le processus décisionnel. L’appréciation de la gravité dépend de l’ensemble des circonstances de la cause, notamment des effets négatifs sur le processus décisionnel, invoqués par l’institution quant à la divulgation des documents visés (arrêts du 18 décembre 2008, Muñiz/Commission, T‑144/05, EU:T:2008:596, point 75 ; Toland/Parlement, point 59 supra, EU:T:2011:252, point 71, et du 9 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, T‑516/11, EU:T:2014:759, point 62).

62      Il convient cependant de relever que cette jurisprudence ne saurait être interprétée comme exigeant des institutions qu’elles présentent des éléments de preuve tendant à établir l’existence d’un tel risque. Selon la jurisprudence, il suffit, à cet égard, que la décision attaquée comporte des éléments tangibles permettant de conclure que le risque d’atteinte au processus décisionnel était, à la date de son adoption, raisonnablement prévisible et non purement hypothétique, faisant notamment état de l’existence, à une telle date, de raisons objectives permettant de prévoir raisonnablement que de telles atteintes surviendraient en cas de divulgation des documents demandés par la requérante (arrêt du 11 décembre 2014, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Commission, T‑476/12, sous pourvoi, EU:T:2014:1059, point 71 ; voir également, en ce sens, arrêt Toland/Parlement, point 59 supra, EU:T:2011:252, points 78 et 79).

63      Toutefois, en dépit de la jurisprudence citée en particulier au point 59 ci‑dessus, la Cour a reconnu la possibilité pour l’institution concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêt Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 50 ; voir également arrêts Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 72 et jurisprudence citée, et Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 65 et jurisprudence citée).

64      Ainsi, la Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de refus d’accès à des documents dans cinq cas d’espèce, à savoir en ce qui concerne les documents du dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec, EU:C:2010:376, point 61), les documents échangés entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec, EU:C:2012:393, point 123, et Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rec, EU:C:2012:394, point 64), les mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, point 94), les documents afférents à une procédure en manquement au stade de la procédure précontentieuse de celle‑ci (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec, EU:C:2013:738, point 65) ainsi que les documents figurant dans un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (arrêt Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 93).

65      Le Tribunal a reconnu l’existence de présomptions générales dans trois cas supplémentaires, à savoir en ce qui concerne les offres des soumissionnaires dans une procédure de marché public en cas de demande d’accès formulée par un autre soumissionnaire (arrêt du 29 janvier 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 et T‑532/10, Rec, EU:T:2013:38, point 101), les documents relatifs à une procédure dite « EU Pilot » (arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T‑306/12, Rec, sous pourvoi, EU:T:2014:816, point 63) ainsi que les documents transmis, au titre de l’article 11, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO L 1, p. 1), par les autorités nationales de concurrence à la Commission (arrêt du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commission, T‑623/13, Rec, EU:T:2015:268, point 64).

66      D’une part, il ressort de la jurisprudence citée aux points 64 et 65 ci‑dessus que, pour qu’une présomption générale soit valablement opposée à la personne qui demande l’accès à des documents sur le fondement du règlement no 1049/2001, il est nécessaire que les documents demandés fassent partie d’une même catégorie de documents ou soient d’une même nature (voir, en ce sens, arrêts Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 50 ; Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 72 et jurisprudence citée, et Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 65 et jurisprudence citée).

67      D’autre part, il découle de cette jurisprudence que l’application des présomptions générales est essentiellement dictée par l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne soient pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles‑ci et sur le risque qu’il soit porté atteinte à celles‑ci, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec, EU:C:2013:528, points 66, 68, 74 et 76, et arrêt Spirlea/Commission, point 65 supra, sous pourvoi, EU:T:2014:816, points 57 et 58). L’application de règles spécifiques prévues par un acte juridique relatif à une procédure conduite devant une institution de l’Union pour les besoins de laquelle les documents demandés ont été produits est l’un des critères de nature à justifier la reconnaissance d’une présomption générale (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, point 91 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec, EU:C:2013:325, point 75).

68      En l’espèce, en premier lieu, il convient de déterminer si les documents demandés relèvent d’une même catégorie ou sont de même nature.

69      À cet égard, tout d’abord, il importe de rappeler que, comme la Commission l’a précisé à l’audience sans que cela soit contesté par la requérante, les documents demandés sont constitués de projets de rapport d’analyse d’impact, d’un rapport d’analyse d’impact finalisé après avis positif du comité pour transmission à la consultation interservices ainsi que d’avis du comité sur ces projets. Ces documents s’inscrivent dans la réalisation de deux analyses d’impact relatives, l’une, à l’accès à la justice en matière environnementale et, l’autre, à la révision du cadre juridique des inspections et de la surveillance en cette même matière.

70      Ensuite, il y a lieu de relever que les lignes directrices concernant l’analyse d’impact, adoptées le 15 janvier 2009 par la Commission (ci‑après les « lignes directrices »), définissent l’analyse d’impact dans les termes suivants :

« L’analyse d’impact est un ensemble d’étapes logiques à suivre lors de la préparation de propositions [politiques]. C’est un processus au cours duquel sont réunies, à l’intention des décideurs politiques, des informations sur les avantages et inconvénients des options politiques envisageables, par le biais d’un examen de leurs impacts potentiels. Les résultats de ce processus sont résumés et présentés dans le rapport d’[analyse d’impact].

[…]

La réalisation d’une [analyse d’impact] est un élément clé dans l’élaboration de propositions par la Commission, et le Collège des commissaires tiendra compte du rapport d’[analyse d’impact] lorsqu’il prendra ses décisions. L’[analyse d’impact] aide la décision, mais ne la remplace pas : l’adoption d’une proposition politique reste toujours une décision politique prise uniquement par le Collège. »

71      Enfin, il ressort des lignes directrices que l’analyse d’impact est effectuée en plusieurs étapes. Celles‑ci comprennent, notamment, la rédaction d’un projet de rapport d’analyse d’impact, sa soumission pour avis au comité, sa finalisation à la lumière des recommandations de ce dernier, sa transmission à la consultation interservices au sein de la Commission, stade auquel le projet de rapport peut encore faire l’objet de modifications substantielles nécessitant un nouvel avis du comité, et, enfin, sa transmission au collège des commissaires.

72      À la lumière de ces éléments, il y a lieu de considérer que les documents demandés, en ce qu’ils s’inscrivent dans la réalisation de deux analyses d’impact, relèvent d’une même catégorie de documents, de sorte que la condition énoncée au point 66 ci‑dessus est remplie.

73      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument, soulevé par la requérante à l’audience, selon lequel les demandes d’accès formulées par cette dernière ne constituaient pas des « demandes globales » et ne visaient pas un ensemble de documents.

74      Certes, la Cour a relevé que les affaires ayant donné lieu aux arrêts cités au point 64 ci‑dessus étaient toutes caractérisées par le fait que la demande d’accès en cause visait non pas un seul document, mais un ensemble de documents et a précisé que, dans ce type de situation, la reconnaissance d’une présomption générale de refus d’accès permettait à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle‑ci de la manière correspondante (voir arrêt Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, points 67 à 69 et jurisprudence citée).

75      Toutefois, il ressort de la jurisprudence que c’est un critère qualitatif autant que quantitatif, à savoir le fait que les documents demandés se rapportent à une même procédure, en l’occurrence à deux procédures d’élaboration d’analyses d’impact, qui détermine l’application de la présomption générale de refus d’accès (voir, en ce sens et par analogie, arrêt LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 45 et jurisprudence citée), et non, comme le soutient en substance la requérante, un critère seulement quantitatif, à savoir le nombre plus ou moins élevé des documents visés par ses demandes d’accès (voir, en ce sens, arrêt Spirlea/Commission, point 65 supra, sous pourvoi, EU:T:2014:816, point 75).

76      En second lieu, il convient de constater qu’il n’existe pas de texte législatif régissant spécifiquement les modalités d’accès aux documents demandés, ainsi que la Commission l’a par ailleurs admis en réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience.

77      Cependant, compte tenu des considérations émises au point 67 ci‑dessus, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que la requérante a fait valoir à l’audience, cette circonstance n’est pas à elle seule de nature à justifier l’exclusion de toute possibilité de reconnaître l’existence d’une présomption générale sur la base de laquelle l’accès aux documents demandés peut être refusé.

78      Au contraire, en l’espèce, il y a lieu de considérer qu’une telle présomption générale s’impose eu égard aux règles régissant la préparation et l’élaboration, par la Commission, de propositions politiques, y compris, le cas échéant, de propositions d’actes législatifs.

79      À cet égard, premièrement, d’une part, il importe de relever que, conformément à l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE :

« 1.      La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. […]

2.      Un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Les autres actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque les traités le prévoient.

3.      […]

La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance. […] »

80      D’autre part, il y a lieu de rappeler que, dans les domaines relevant, à l’instar de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement conformément à l’article 192, paragraphe 1, TFUE et sous réserve des exceptions instituées au paragraphe 2 de cette disposition, de la procédure législative ordinaire, telle qu’elle est définie à l’article 289, paragraphe 1, TFUE et à l’article 294 TFUE, la Commission présente, conformément à l’article 294, paragraphe 2, TFUE, une proposition au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne. C’est par cette proposition que débute ladite procédure législative.

81      Le pouvoir d’initiative législative reconnu à la Commission par ces dispositions implique qu’il revient à cette institution de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif, hormis le cas où elle serait tenue, en vertu du droit de l’Union, de présenter une telle proposition. Au titre de ce pouvoir, en cas de présentation d’une proposition d’acte législatif, il appartient également à la Commission, qui, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE, promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin, de déterminer l’objet, la finalité ainsi que le contenu de cette proposition (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission, C‑409/13, Rec, EU:C:2015:217, point 70).

82      Ainsi, la Commission, qui promeut l’intérêt général et exerce ses responsabilités en pleine indépendance, s’est vu conférer la tâche d’identifier l’intérêt général de l’ensemble des États membres et de proposer les solutions propres à le satisfaire (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Conseil/Commission, C‑409/13, Rec, EU:C:2014:2470, point 43).

83      Partant, lorsque la Commission prépare et élabore des propositions politiques, il lui incombe de veiller à agir de manière pleinement indépendante et à ce que ses propositions s’inscrivent exclusivement dans l’intérêt général.

84      Corrélativement, il y a lieu de mettre cette institution en mesure d’agir, à ce stade, de manière pleinement indépendante et au service de l’intérêt général.

85      Deuxièmement, il importe d’observer que, lorsqu’elle prépare et élabore des propositions politiques, la Commission peut s’appuyer, comme en l’espèce, sur des analyses d’impact établies en vue de la préparation et de l’élaboration de telles propositions.

86      À cet égard, d’une part, l’analyse d’impact, qui constitue, selon les lignes directrices, « un outil clé permettant de veiller à ce que les initiatives de la Commission et la législation [de l’Union] soient élaborées à partir d’informations transparentes, complètes et équilibrées », s’intègre, ainsi que cela ressort par ailleurs de sa définition dans ces mêmes lignes directrices, telle qu’elle est exposée au point 70 ci‑dessus, dans la préparation, par la Commission, de propositions politiques, y compris législatives.

87      En particulier, l’analyse d’impact permet de regrouper les informations sur la base desquelles la Commission pourra apprécier, notamment, l’opportunité, la nécessité, la nature et le contenu de telles propositions.

88      À cet effet, le rapport d’analyse d’impact comporte, selon les lignes directrices, notamment, des sections portant sur les « options politiques », l’« analyse des incidences » et une « comparaison des options ».

89      Il s’ensuit que, contrairement aux arguments de la requérante, le rapport d’analyse d’impact ne saurait être considéré comme étant limité à la détermination du seul cadre factuel du processus de préparation et d’élaboration de propositions politiques.

90      D’autre part, il importe d’ajouter que la réalisation d’analyses d’impact permet à la Commission de s’assurer du respect des dispositions de l’article 11, paragraphe 3, TUE, en vertu duquel, « [e]n vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, [cette institution] procède à de larges consultations des parties concernées ».

91      En effet, l’analyse d’impact est établie, comme cela ressort des lignes directrices, en suivant une procédure composée de plusieurs phases. En particulier, à la suite d’une phase de préparation, la réalisation d’une telle analyse requiert une consultation des parties intéressées et des experts.

92      Ainsi, il est prévu dans les lignes directrices que l’analyse d’impact « prend en considération les contributions d’un vaste ensemble de parties prenantes externes, conformément à la politique de transparence et d’ouverture vis‑à‑vis des autres institutions et de la société civile menée par la Commission », le rapport d’analyse d’impact exposant les résultats de la consultation et, en particulier, les différents avis exprimés et la façon dont ils ont été pris en considération. C’est sur la base des résultats de cette consultation qu’est rédigé un projet de rapport d’analyse d’impact, lequel est ensuite transmis pour avis au comité et finalisé à la suite des observations de ce dernier avant d’être soumis à la consultation interservices, puis au collège des commissaires.

93      Il s’ensuit que, certes, à travers l’organisation d’une consultation publique, l’analyse d’impact s’inscrit, comme les parties en conviennent au demeurant, dans un objectif de transparence et d’ouverture du processus décisionnel de la Commission tendant à la préparation et à l’élaboration de propositions politiques et dans un objectif de participation des parties intéressées audit processus.

94      Toutefois, compte tenu, en particulier, des considérations émises aux points 79 à 84 ci‑dessus, il y a lieu de relever que, une fois les parties intéressées consultées et les informations nécessaires recueillies dans le cadre de la réalisation d’une analyse d’impact, la Commission doit, comme elle le fait valoir en substance, être mise en mesure de décider – sur la base de ces éléments, en pleine indépendance, dans l’intérêt général et sans pression extérieure ni même influence de la part des tiers – des initiatives politiques à proposer.

95      Cette considération s’impose d’autant plus en vue de préserver l’essence du pouvoir d’initiative accordé, par les traités, à la Commission et sa capacité d’apprécier en toute indépendance l’opportunité d’une proposition politique. Plus précisément, il importe, en effet, de protéger ledit pouvoir d’initiative de toute emprise d’intérêts publics ou privés qui tenteraient, en dehors des consultations organisées, de contraindre la Commission à adopter une initiative politique, à la modifier, voire à y renoncer, et qui prolongeraient, voire compliqueraient, ainsi la discussion au sein de cette institution.

96      Or, dès lors que le rapport d’analyse d’impact comporte, ainsi que cela ressort du point 88 ci‑dessus, une comparaison des différentes options politiques envisagées à ce stade, la divulgation de ce rapport, fût‑ce à l’état de projet, ainsi que des avis rendus par le comité à cet égard comporte un risque accru que des tiers tentent, en dehors de la consultation publique organisée par la Commission, d’exercer de manière ciblée une influence sur le choix, par la Commission, d’une option politique et le sens de la proposition politique que celle‑ci est amenée à adopter. Les mêmes personnes ou organismes ayant soumis des observations lors de la consultation publique, s’ils avaient accès immédiatement aux documents de l’analyse d’impact, pourraient présenter de nouvelles observations ou critiques des options et hypothèses envisagées, en soutenant précisément que leur point de vue n’a pas été suffisamment ou dûment pris en considération, alors que la Commission doit pouvoir bénéficier, après la phase publique de consultation, d’un espace de réflexion autonome, temporairement éloigné des influences et des pressions externes de toute nature.

97      À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que, aux fins de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la Commission est en droit de présumer, sans procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact, que la divulgation de ces documents porte, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel d’élaboration d’une proposition politique.

98      À cet égard, premièrement, s’agissant de la durée pendant laquelle cette présomption générale peut jouer, d’une part, il y a lieu de noter que, selon les lignes directrices, le rapport d’analyse d’impact et l’avis du comité sont publiés, avec la proposition politique, sur Internet à la suite de leur adoption par le collège des commissaires. D’autre part, il est précisé, dans les lignes directrices, que, même dans l’hypothèse où il serait conclu qu’il n’y a pas lieu de présenter d’initiative politique, un rapport d’analyse d’impact expliquant les raisons pour lesquelles il a été décidé de ne pas agir est établi, examiné par le comité et publié sur Internet en tant que document de travail.

99      Au regard de ces éléments, il y a lieu de considérer que la présomption générale retenue au point 97 ci‑dessus est susceptible de s’appliquer aussi longtemps que la Commission n’a pas pris de décision quant à une éventuelle proposition politique, c’est‑à‑dire jusqu’à ce qu’une initiative politique soit, selon le cas, adoptée ou abandonnée.

100    Deuxièmement, la présomption générale reconnue au point 97 ci‑dessus s’applique sans égard pour la nature – législative ou autre – de la proposition envisagée, le cas échéant, par la Commission.

101    Certes, comme le fait observer la requérante, les considérations tirées du principe d’accès le plus large possible du public aux documents des institutions et, corrélativement, l’interprétation restrictive des exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 sont, selon la jurisprudence, d’une pertinence toute particulière lorsque l’institution concernée agit en sa qualité de législateur, ainsi qu’il résulte du considérant 6 du règlement no 1049/2001, selon lequel un accès plus large aux documents doit être autorisé précisément dans un tel cas. La transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif. En effet, la possibilité, pour les citoyens, de connaître les fondements des actions législatives est une condition de l’exercice effectif, par ces derniers, de leurs droits démocratiques (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 46, et du 22 mars 2011, Access Info Europe/Conseil, T‑233/09, Rec, EU:T:2011:105, point 57).

102    Néanmoins, tout d’abord, il y a lieu d’observer que, s’il est vrai que le pouvoir de proposer l’adoption d’actes législatifs au sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE revient, en principe et sauf disposition contraire, à la Commission, conformément aux dispositions de l’article 17, paragraphe 2, TUE, il n’en demeure pas moins que, conformément à l’article 14, paragraphe 1, TUE et à l’article 16, paragraphe 1, TUE, ce sont le Parlement et le Conseil qui exercent, conjointement, la fonction législative. De même, il ressort de l’article 289, paragraphes 1 à 3, TFUE que constitue un acte législatif tout acte adopté par une procédure législative, c’est‑à‑dire, d’une part, tout règlement, toute directive ou toute décision adoptés en vertu de la procédure législative ordinaire exposée à l’article 294 TFUE conjointement par le Parlement et le Conseil sur proposition de la Commission et, d’autre part, tout règlement, toute directive ou toute décision adoptés en vertu d’une procédure législative spéciale, c’est‑à‑dire, selon le cas, par le Parlement avec la participation du Conseil ou par celui‑ci avec la participation du Parlement.

103    Il s’ensuit que, lorsqu’elle prépare et élabore une proposition d’acte, fût‑il de nature législative, la Commission n’agit pas elle‑même en qualité de législateur, dès lors que, d’une part, ce processus de préparation et d’élaboration est nécessairement un processus préalable à la procédure législative à proprement parler, lors duquel, par ailleurs, la nature même de l’acte à proposer doit être déterminée, et que, d’autre part, ce sont le Parlement et le Conseil qui exercent la fonction législative.

104    Ensuite, dans la mesure où la requérante fait référence à l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de relever que, certes, cette disposition reconnaît la spécificité du processus législatif en disposant que « les documents législatifs, c’est‑à‑dire les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux‑ci, devraient être rendus directement accessibles » (arrêt Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 47).

105    Toutefois, même à supposer que les documents demandés doivent être qualifiés de « documents législatifs » au sens dudit article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de relever que cette disposition s’applique seulement « sous réserve des articles 4 et 9 » du même règlement (voir, en ce sens, arrêt Sison/Conseil, point 30 supra, EU:C:2007:75, point 41). Or, ainsi que cela a été constaté aux points 97 et 99 ci‑dessus, lors de l’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement, la Commission est en droit de présumer que la divulgation des documents demandés porte, en principe, gravement atteinte au processus décisionnel d’élaboration d’une proposition politique, aussi longtemps qu’elle n’a pas pris de décision à ce dernier titre.

106    Enfin et en tout état de cause, il y a lieu d’observer que, contrairement à ce que la requérante a fait valoir à l’audience en réponse à une question écrite pour réponse orale posée par le Tribunal, la jurisprudence en matière d’accès aux documents ne s’oppose pas à la reconnaissance de présomptions générales dans un contexte législatif. En effet, c’est à propos d’une décision refusant l’accès à un avis du service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive de celui‑ci que, après avoir rappelé la jurisprudence citée au point 101 ci‑dessus et la spécificité du processus législatif au regard de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, la Cour a, pour la première fois, énoncé la possibilité pour une institution de se fonder sur des présomptions générales (arrêt Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, points 46, 47 et 50).

107    Troisièmement, il y a lieu de considérer que, contrairement à ce que la requérante a fait valoir à l’audience, l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13), ne s’oppose pas davantage à la reconnaissance de l’existence de la présomption générale visée au point 97 ci‑dessus.

108    Certes, l’article 6 du règlement no 1367/2006, qui ajoute au règlement no 1049/2001 des règles spécifiques concernant des demandes d’accès à des informations environnementales (arrêt LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 79), réaffirme et renforce l’obligation d’interprétation stricte des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, paragraphe 2, deuxième tiret, et paragraphes 3 et 5 de ce dernier règlement. En effet, il ressort de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 que lesdites exceptions doivent être interprétées de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2011, LPN/Commission, T‑29/08, Rec, EU:T:2011:448, point 107).

109    Toutefois, d’une part, sans même qu’il soit besoin de vérifier si, en l’espèce, les documents demandés comportent des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement, il y a lieu de relever que le fait même que l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 contient des précisions relatives à l’interprétation stricte des exceptions à l’accès aux documents prévues par le règlement no 1049/2001, ce qui peut aboutir à un accès à des informations environnementales plus large que l’accès à d’autres informations contenues dans des documents détenus par les institutions, n’a pas d’incidence déterminante sur la question de savoir si l’institution concernée doit ou non effectuer un examen concret et individuel des documents ou des informations demandés (voir, en ce sens, arrêt LPN/Commission, point 108 supra, EU:T:2011:448, points 107 et 117). En effet, conformément à ces principes jurisprudentiels, la totalité des documents demandés est susceptible d’être protégée en tant que catégorie.

110    D’autre part, dans la mesure où la requérante s’est référée, dans ce contexte, à la détermination de l’existence d’un intérêt public supérieur, il y a lieu de renvoyer à l’analyse, ci‑après, du troisième grief soulevé par cette partie.

111    Il s’ensuit qu’aucun des arguments soulevés par la requérante n’est de nature à invalider la conclusion tirée au point 97 ci‑dessus, relative à l’existence d’une présomption générale.

112    Partant, c’est à la lumière de cette présomption générale qu’il convient d’examiner la légalité des décisions attaquées, en ce que la Commission a considéré que la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte à ses processus décisionnels.

–       Sur la légalité des décisions attaquées, en ce que la Commission constate l’existence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels

113    Ainsi qu’il ressort des points 97 et 99 ci‑dessus, aux fins de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la Commission est en droit de présumer, sans procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact, que la divulgation de ces documents porte, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel d’élaboration d’une proposition politique, aussi longtemps qu’elle n’a pas pris de décision à ce dernier titre.

114    Selon la jurisprudence, la reconnaissance d’une présomption générale n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par cette présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ce document, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 (voir, par analogie, arrêt Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 100 et jurisprudence citée).

115    En l’espèce, ainsi qu’il ressort des points 51 et 52 ci‑dessus, les refus d’accès opposés à la requérante dans les décisions attaquées sont fondés, outre sur des motifs propres à chacune de ces décisions, sur des motifs d’ordre général tirés de l’impératif de préservation de l’espace de réflexion de la Commission, de sa marge de manœuvre, de son indépendance ainsi que du climat de confiance lors des discussions, de même que du risque de pressions extérieures de nature à affecter le déroulement des discussions et des négociations en cours. Ces motifs des décisions attaquées sont ainsi fondés, en substance, sur les considérations ayant justifié la reconnaissance de l’existence de la présomption générale rappelée au point 113 ci‑dessus.

116    À cet égard, en premier lieu, il est constant que, ainsi que cela a déjà été relevé au point 50 ci‑dessus, les documents demandés s’inscrivent dans la réalisation de deux analyses d’impact qui étaient en cours au moment de l’adoption des décisions attaquées et qui étaient relatives à d’éventuelles initiatives politiques s’agissant, respectivement, de l’accès à la justice en matière environnementale et de la révision du cadre juridique relatif aux inspections et à la surveillance en cette même matière.

117    En particulier, il ressort des explications fournies par la Commission à l’audience, sans que la matérialité des éléments de fait ainsi avancés soit contestée par la requérante, que, au moment de l’adoption des décisions attaquées, aucune décision n’avait été prise quant à d’éventuelles initiatives politiques susceptibles d’être prises dans les domaines couverts par les deux analyses d’impact en cause. S’il est vrai que, s’agissant de l’accès à la justice en matière environnementale, la Commission a affirmé avoir retiré la proposition de directive de 2003 le 21 mai 2014, il n’en demeure pas moins que ce retrait est postérieur à la décision du 3 avril 2014, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’en tenir compte en vue d’apprécier la légalité de cette décision. En effet, dans le cadre d’un recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE, la légalité de l’acte de l’Union concerné doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où cet acte a été adopté (arrêts du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec, EU:C:1979:29, point 7 ; du 25 juin 1998, British Airways e.a./Commission, T‑371/94 et T‑394/94, Rec, EU:T:1998:140, point 81, et du 14 janvier 2004, Fleuren Compost/Commission, T‑109/01, Rec, EU:T:2004:4, point 50).

118    Les documents demandés relèvent donc du champ d’application de la présomption générale reconnue au point 97 ci‑dessus.

119    En second lieu, premièrement, il importe de constater que la requérante n’invoque aucun argument susceptible de renverser ladite présomption générale.

120    En effet, d’abord, les arguments, résumés au point 46 ci‑dessus et tirés de la nature générale et hypothétique des motifs des décisions attaquées, de la marge de manœuvre réduite de la Commission, de l’absence de démonstration d’un risque réel de pression publique, du caractère non sensible des documents demandés et de l’absence de pertinence du fait que les processus décisionnels se trouvent à un stade précoce, ne sont aucunement de nature à renverser la présomption générale en vertu de laquelle la Commission pouvait, en l’espèce, refuser l’accès aux documents demandés sans procéder à un examen concret et individuel de ces derniers. Ainsi, d’une part, en ce que ces arguments tendent, en substance, à critiquer le caractère général des motifs retenus dans les décisions attaquées, il y a lieu d’observer que le recours à des motifs de refus d’ordre général est justifié par l’application d’une présomption générale, laquelle permet, précisément, de faire l’économie d’un examen concret et individuel des documents demandés. D’autre part, si la requérante met en doute la réalité de pressions extérieures affectant la marge de manœuvre de la Commission, force est toutefois de constater qu’elle est restée en défaut d’apporter des éléments concrets permettant, en l’espèce, de renverser la présomption générale.

121    Ensuite, il y a lieu de relever que les intentions et intérêts poursuivis par les demandes d’accès de la requérante sont également dépourvus d’incidence sur l’application, en l’espèce, d’une présomption générale en vertu de laquelle la Commission pouvait refuser l’accès aux documents demandés. En tout état de cause, d’une part, il y a lieu d’ajouter que la conclusion selon laquelle la Commission pouvait refuser l’accès auxdits documents est fondée sur l’existence d’un risque objectif d’atteinte grave à ses processus décisionnels. D’autre part, il ressort de la jurisprudence que le droit d’accès aux documents ne dépend pas de la nature de l’intérêt particulier que le demandeur d’accès pourrait avoir ou ne pas avoir à obtenir l’information requise (arrêt LPN/Commission, point 108 supra, EU:T:2011:448, point 137, et ordonnance du 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/Commission, T‑603/11, EU:T:2014:182, point 74 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt Sison/Conseil, point 30 supra, EU:C:2007:75, points 43 et 44).

122    Enfin, s’agissant de la référence à la décision du Médiateur mentionnée au point 47 ci‑dessus, d’une part, il convient de rappeler qu’il a déjà été jugé, à propos d’un constat d’« acte de mauvaise administration » par le Médiateur, que les conclusions du Médiateur en tant que telles ne liaient pas le juge de l’Union, mais ne pouvaient constituer qu’un simple indice de la violation, par l’institution concernée, du principe de bonne administration. En effet, la procédure devant le Médiateur, lequel n’a pas le pouvoir de prendre des décisions contraignantes, est une voie alternative extrajudiciaire pour les citoyens de l’Union à celle du recours devant le juge de l’Union, qui répond à des critères spécifiques et n’a pas nécessairement le même objectif que celui d’un recours en justice (arrêt du 25 octobre 2007, Komninou e.a./Commission, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, point 44).

123    Or, a fortiori, des interprétations du droit de l’Union effectuées par le Médiateur ne sauraient être de nature à lier le juge de l’Union.

124    D’autre part et en tout état de cause, il convient de relever que les considérations figurant dans la décision du Médiateur, citée par la requérante, en ce que cette décision porte sur une demande d’accès distincte des demandes en cause dans les présentes affaires, sont dépourvues de pertinence et ne sauraient, partant, permettre de renverser la présomption générale.

125    Deuxièmement, en revanche, dans le cadre du troisième grief, la requérante présente des arguments tirés de l’existence d’un intérêt public supérieur, à l’examen desquels il convient, à ce stade, de renvoyer (voir points 128 à 163 ci‑après).

126    À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de conclure que c’est à bon droit que la Commission a considéré, dans les décisions attaquées, que la divulgation des documents litigieux risquait de porter gravement atteinte à ses processus décisionnels.

127    Il s’ensuit que le deuxième grief soulevé par la requérante à l’appui de la première branche du moyen unique doit être écarté comme non fondé.

 Sur le troisième grief, tiré de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés

128    La requérante reproche à la Commission d’avoir méconnu l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 en ayant erronément exclu l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

129    Premièrement, la requérante fait observer que le seul fait, mentionné dans les décisions attaquées, que l’accès à la justice en matière environnementale est déjà possible et que les processus décisionnels ne tendraient qu’à son amélioration ne signifie pas qu’il n’existe aucun intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés. Deuxièmement, la transparence nécessaire à la compréhension du processus législatif constituerait en soi un intérêt public devant être protégé, en particulier dans les domaines dans lesquels s’inscrivent les deux analyses d’impact en cause. Troisièmement, la Commission aurait omis de tenir compte de cet intérêt public et se serait exclusivement fondée sur le risque d’atteinte, par ailleurs contesté par la requérante, à ses processus décisionnels. Quatrièmement, le public aurait un intérêt à comprendre et à suivre le développement des analyses d’impact, bases des propositions législatives, afin d’être en mesure d’exercer son droit de participation aux processus démocratiques en suscitant un débat public. Or, la seule divulgation, lors de l’adoption de la proposition législative par la Commission, des études étayant sa décision serait insuffisante à cet égard, et ce, en particulier, dans l’éventualité où la Commission ne prendrait aucune initiative à la suite de l’analyse d’impact. Par ailleurs, la requérante ajoute, dans les répliques, que, d’une part, contrairement à ce que la Commission a fait valoir dans ses écritures, elle‑même ne sert ni ne représente aucun intérêt privé mais sert et représente l’intérêt général, de sorte que ses demandes d’accès ne saurait être comprise comme reflétant un simple intérêt privé, et que, d’autre part, le Médiateur aurait reconnu l’existence d’un intérêt particulier du public à comprendre et à examiner les alternatives qui n’ont pas été retenues.

130    En outre, dans l’affaire T‑424/14, premièrement, la requérante ajoute que l’intérêt public tiré de la transparence et de la participation au débat public s’impose d’autant plus que le processus législatif a trait à l’accès à la justice en matière environnementale. En effet, il ressortirait du règlement no 1367/2006, lequel reconnaîtrait l’intérêt d’engager des actions judiciaires en matière d’environnement, que les informations ayant trait à l’environnement présentent toujours un intérêt public justifiant leur divulgation. Deuxièmement, l’intérêt du public d’être informé de la mise en œuvre des obligations résultant de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, conclue le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1, ci‑après la « convention d’Aarhus »), existerait d’autant plus que la Commission a retiré la proposition de directive de 2003, que, en dix ans, aucun acte n’a encore été adopté et que, si la Commission a fait part, en 2013, des travaux en cours, elle n’a pas pour autant donné d’information sur les lignes d’action envisagées. Troisièmement, le fait que, semble‑t‑il en raison du manque de consultation des parties prenantes, le comité a émis deux avis négatifs sur des versions initiales du rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale illustrerait l’existence d’un intérêt public, en ce sens que les parties prenantes pourraient fournir des informations supplémentaires et être informées des lacunes éventuelles de l’analyse d’impact.

131    Enfin, dans la réplique qu’elle a déposée dans l’affaire T‑425/14, la requérante fait observer que l’importance fondamentale de l’accès à l’information en matière environnementale est soulignée par l’article 5, paragraphe 7, sous a), de la convention d’Aarhus.

132    La Commission conteste le bien‑fondé de ces arguments.

133    Il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, l’application de l’exception qu’il consacre est écartée si la divulgation du document en cause est justifiée par un intérêt public supérieur.

134    Dans ce contexte, il incombe à l’institution concernée de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non‑divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement no 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, point 45 ; Conseil/Access Info Europe, point 55 supra, EU:C:2013:671, point 32, et du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld, C‑350/12 P, Rec, EU:C:2014:2039, point 53).

135    L’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous‑tendent le règlement no 1049/2001 (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 31 supra, EU:C:2008:374, points 74 et 75, et LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 92).

136    Toutefois, l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en cause (voir, en ce sens, arrêts Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, point 158 ; LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 93, et Commission/EnBW, point 55 supra, EU:C:2014:112, point 105).

137    Par ailleurs, l’exigence imposant au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés est conforme à la jurisprudence de la Cour (arrêt LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 94 ; voir également, en ce sens, arrêts Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, point 64 supra, EU:C:2010:376, point 62 ; Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, point 103 ; Commission/Éditions Odile Jacob, point 64 supra, EU:C:2012:393, point 126, et Commission/Agrofert Holding, point 64 supra, EU:C:2012:394, point 68).

138    En l’espèce, il ressort des décisions attaquées que, selon la Commission, aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents demandés. En substance, d’une part, la Commission a relevé que, si l’objectif tenant à la préservation, à la protection et à l’amélioration de la qualité de l’environnement et, par voie de conséquence, de la santé humaine pouvait être atteint grâce à un accès non discriminatoire à la justice en matière environnementale, elle a néanmoins relevé qu’elle n’était pas en mesure de déterminer en quoi la divulgation des documents demandés aiderait les personnes vivant dans l’Union à influencer indirectement l’environnement dans lequel elles vivaient. En effet, selon la Commission, l’accès à la justice était déjà possible devant les juridictions nationales, étant précisé que le processus décisionnel en cause ne tendrait qu’à son amélioration. En outre, la Commission a ajouté qu’une consultation publique avait été organisée en 2013, lors de laquelle les parties intéressées, dont la société civile, avaient pu contribuer à la définition des grandes lignes des propositions. D’autre part, selon la Commission, la divulgation des documents demandés à ce stade compromettrait les processus décisionnels et affecterait la possibilité d’atteindre le meilleur compromis possible. Au contraire, l’intérêt public serait mieux assuré par la possibilité de poursuivre les processus décisionnels en cause en l’absence de toute pression extérieure. Par ailleurs, la Commission a indiqué que plusieurs documents relatifs aux processus décisionnels avaient déjà été rendus disponibles.

139    Aucun des arguments avancés par la requérante et résumés aux points 128 à 131 ci‑dessus ne permet de remettre en cause cette appréciation.

140    En premier lieu, s’agissant de l’argument tiré de ce que, en particulier au regard des domaines dans lesquels s’inscrivent les deux analyses d’impact en cause, la transparence nécessaire à la compréhension du processus législatif constituerait en soi un intérêt public devant être protégé, dont la Commission aurait omis de tenir compte, il y a lieu de considérer que, eu égard à la jurisprudence citée au point 136 ci‑dessus, une considération aussi générale ne saurait être de nature à établir que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant les refus d’accès aux documents demandés (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 55 supra, EU:C:2010:541, points 157 et 158).

141    En tout état de cause, d’abord, il importe d’ajouter que, ainsi que cela ressort des éléments du dossier et, en particulier, des décisions attaquées sans que cela soit contesté par la requérante, plusieurs documents relatifs aux deux analyses d’impact en cause avaient été rendus publics dès avant l’adoption des décisions attaquées par la Commission.

142    Or, il y a lieu de considérer que cette publication a permis de tenir compte de l’intérêt du public à être tenu informé des processus décisionnels de la Commission sans pour autant porter atteinte à ces derniers.

143    Ensuite, il est constant entre les parties que les analyses d’impact en cause dans les présentes affaires seront publiées dès que la Commission aura adopté des propositions politiques dans les matières concernées par les présentes affaires.

144    Or, une telle publication, concomitante à l’adoption de propositions politiques, est, contrairement aux arguments de la requérante, suffisante pour permettre au public de comprendre le processus, le cas échéant législatif, qui débutera avec lesdites propositions.

145    Enfin, d’une part, dans la mesure où la requérante fait valoir que la seule divulgation, lors de l’adoption de la proposition législative par la Commission, des études « étayant » la décision de cette dernière serait insuffisante, il y a lieu de préciser que, ainsi que cela ressort des lignes directrices, le rapport d’analyse d’impact énonce différentes options politiques envisagées et les classe en fonction des critères d’évaluation utilisés. En outre, même après la publication, par la Commission, d’un rapport d’analyse d’impact, rien n’empêche la requérante de formuler une demande d’accès à des versions antérieures de ce rapport afin, le cas échéant et sous réserve des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 susceptibles d’être invoquées par la Commission, de prendre connaissance des modifications successives dont il a fait l’objet.

146    D’autre part, dans la mesure où la requérante fait référence à l’hypothèse dans laquelle la Commission ne prendrait aucune initiative à la suite de l’analyse d’impact, il y a lieu de relever que, comme la Commission l’a confirmé à l’audience en réponse à une question posée par le Tribunal, il ressort des lignes directrices que, lorsque, à la suite d’une analyse d’impact, la Commission décide de ne pas formuler de proposition, le rapport d’analyse d’impact est publié sur le site Internet « www.europa.eu » sous forme de document de travail.

147    Dans ce contexte, il convient encore d’écarter les arguments soulevés par la requérante dans l’affaire T‑424/14 et tirés de ce que l’intérêt du public d’être informé de la mise en œuvre des obligations résultant de la convention d’Aarhus existerait d’autant plus que la Commission a retiré la proposition de directive de 2003, qu’aucun acte n’a été adopté en dix ans et que, si la Commission a fait part, en 2013, des travaux en cours, elle n’a pas pour autant donné d’information sur les lignes d’action envisagées.

148    En effet, compte tenu des considérations émises aux points 76 à 97 ci‑dessus à propos de la présomption générale, il y a lieu de considérer que, à ce stade du processus décisionnel, la seule absence d’indication sur les lignes d’action envisagées par la Commission n’est pas de nature à caractériser un intérêt tel qu’il primerait les raisons justifiant le refus d’accès aux documents demandés dans l’affaire T‑424/14.

149    Cette considération s’impose d’autant plus que, ainsi que cela a été relevé ci‑dessus, la Commission a pris soin non seulement de procéder à une consultation publique au sujet de la mise en œuvre des obligations de l’Union relatives à l’accès à la justice en matière environnementale, mais encore de publier différents documents à la suite de cette consultation, ce que la requérante ne conteste au demeurant pas. En outre, comme la requérante l’admet, la Commission a fait part, fût‑ce de manière sommaire, des travaux en cours dans la communication du 2 octobre 2013 qu’elle a produite dans l’affaire T‑424/14 à la suite d’une mesure d’organisation de la procédure adoptée par le Tribunal. Ainsi, elle a annoncé son intention de retirer la proposition de directive de 2003 et de réfléchir à d’autres moyens de mettre en œuvre les obligations issues de la convention d’Aarhus et précisé qu’elle menait une analyse d’impact et attendait un arrêt de la Cour.

150    En deuxième lieu, s’agissant de l’argument tiré de ce que le public aurait un intérêt à comprendre et à suivre le développement des analyses d’impact, en tant que bases des propositions législatives, afin d’être en mesure d’exercer son droit de participation aux processus démocratiques en suscitant un débat public, il y a lieu de rappeler qu’il a déjà été jugé que l’intérêt d’une partie requérante à compléter des informations dont dispose l’institution concernée et à participer activement à une procédure en cours ne constituait pas un intérêt public supérieur, et ce quand bien même ladite partie requérante agissait en tant qu’organisation non gouvernementale, conformément à son objet statutaire, lequel consistait en la protection de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, point 95 ; voir également, en ce sens et par analogie, ordonnance Ecologistas en Acción/Commission, point 121 supra, EU:T:2014:182, point 75).

151    Par analogie, il y a lieu de considérer que l’intérêt des parties prenantes ayant participé à une consultation organisée par la Commission dans le cadre de la réalisation d’une analyse d’impact ainsi que de toute autre partie intéressée à compléter les informations retenues par cette institution à la suite d’une telle consultation ainsi qu’à participer activement à la procédure d’élaboration du rapport d’analyse d’impact, voire à l’élaboration d’une proposition politique, ne constitue pas un intérêt public supérieur, et ce quand bien même la partie considérée est, à l’instar de la requérante, un organisme à but non lucratif ayant pour objet la protection de l’environnement.

152    Eu égard à la jurisprudence citée au point 150 ci‑dessus, il est sans incidence sur cette considération que, comme elle le fait valoir dans ses écritures, la requérante représente, à supposer cette allégation correcte, un intérêt général. En outre, il ressort de la jurisprudence citée au point 121 ci‑dessus que le droit d’accès aux documents ne dépend pas de la nature de l’intérêt particulier que le demandeur d’accès pourrait avoir ou ne pas avoir à obtenir l’information requise.

153    En tout état de cause, l’argument de la requérante, tel qu’il est résumé au point 150 ci‑dessus, doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux figurant aux points 140 à 144 ci‑dessus.

154    C’est pour les mêmes motifs qu’il y a lieu d’écarter l’argument que la requérante a soulevé dans le cadre de l’affaire T‑424/14 et qui est tiré de l’existence d’un intérêt public, en ce que les parties prenantes pourraient fournir des informations supplémentaires et être informées des lacunes éventuelles de l’analyse d’impact, telles qu’elles auraient été révélées par les deux avis négatifs du comité sur des versions initiales du rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale.

155    Par ailleurs, l’argument de la requérante tiré de ce que le Médiateur aurait reconnu l’existence d’un intérêt particulier du public à comprendre et à examiner les alternatives qui n’ont pas été retenues doit être écarté pour des motifs analogues à ceux figurant aux points 122 à 124 ci‑dessus.

156    En troisième lieu, dans la mesure où la requérante reproche à la Commission d’avoir omis de tenir compte de l’intérêt public tenant à la compréhension des processus décisionnels et à la participation à ceux‑ci et de s’être exclusivement fondée sur le risque d’atteinte à ses processus décisionnels, il suffit de rappeler que, d’une part, la requérante n’est pas parvenue, dans le cadre du deuxième grief soulevé à l’appui de la première branche du moyen unique, à démontrer que c’était à tort que la Commission avait considéré que la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte à ses processus décisionnels et que, d’autre part, il ressort des points 140 à 153 ci‑dessus que l’intérêt tenant à la compréhension et à la participation au processus législatif ne saurait constituer un intérêt public supérieur de nature à primer la protection desdits processus décisionnels.

157    En quatrième lieu, s’agissant des arguments soulevés par la requérante dans l’affaire T‑424/14 et pris de ce que l’intérêt public tiré de la transparence et de la participation au débat public s’impose d’autant plus que le processus législatif a trait à l’accès à la justice en matière environnementale compte tenu du règlement no 1367/2006, il convient de rappeler que, comme cela a déjà été dit au point 108 ci‑dessus, l’article 6 du règlement no 1367/2006 ajoute au règlement no 1049/2001 des règles spécifiques concernant des demandes d’accès à des informations environnementales. Ainsi, d’une part, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 se réfère aux dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001 et prévoit que, « à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit [de l’Union], la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement ». Cette présomption légale se rapporte au dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 excluant le refus d’accès à un document si un intérêt public supérieur aux intérêts protégés justifie la divulgation du document visé. D’autre part, l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 dispose que, « [p]our ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement […] no 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement ». Cette dernière phrase mentionne les « autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement […] no 1049/2001 » et s’applique, dès lors, aux exceptions figurant à l’article 4, paragraphe 1, paragraphe 2, deuxième tiret, et paragraphes 3 et 5 de ce dernier règlement (arrêt LPN et Finlande/Commission, point 64 supra, EU:C:2013:738, points 79 à 81 et 83).

158    D’une part, il suit de là que, si l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 prévoit certes une présomption légale en vertu de laquelle, à l’exception des enquêtes, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, il n’en demeure pas moins que cette présomption ne concerne que les exceptions figurant à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.

159    Or, en l’espèce, il est constant que la Commission a fait application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Il s’ensuit que, sans même qu’il soit besoin de déterminer si les informations contenues dans les documents demandés se rapportent aux émissions dans l’environnement, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 est dépourvu de pertinence dans les présentes affaires.

160    D’autre part, pour ce qui est de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006 et pour autant que la requérante entende s’en prévaloir, il y a lieu de relever que la seule référence à « l’intérêt public que présente la divulgation » est, du fait de sa généralité et eu égard aux motifs figurant au point 140 ci‑dessus, insuffisante pour établir l’existence d’un intérêt public supérieur de nature à primer la protection des processus décisionnels.

161    En cinquième lieu, il convient d’écarter l’argument, soulevé dans la réplique déposée dans l’affaire T‑425/14 et tiré de ce que l’importance fondamentale de l’accès à l’information en matière environnementale serait soulignée par l’article 5, paragraphe 7, sous a), de la convention d’Aarhus, pour les mêmes motifs que ceux figurant au point 140 ci‑dessus.

162    En dernier lieu, à la lumière de ce qui précède, il convient également d’écarter l’argument de la requérante tiré de ce que le fait, avancé dans les décisions attaquées, que l’accès à la justice en matière environnementale est déjà possible et que les processus décisionnels ne tendraient qu’à son amélioration ne signifie pas qu’il n’existe aucun intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés. En effet, même à supposer que, comme l’affirme la requérante, le seul fait que l’accès à la justice en cette matière est déjà ouvert ne signifie pas qu’il n’existe aucun intérêt public supérieur, il n’en demeure pas moins que, ainsi que cela ressort des considérations qui précèdent, la requérante est restée en défaut d’établir l’existence d’un quelconque intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

163    Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de conclure que le troisième grief doit être écarté dans son intégralité.

164    Partant, il y a également lieu d’écarter la première branche du moyen unique ainsi que ce dernier dans son intégralité comme non fondés.

165    Il s’ensuit que les présents recours doivent être rejetés dans leur ensemble.

 Sur les dépens

166    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre)

déclare et arrête :

1)      Les recours sont rejetés.

2)      ClientEarth supportera, outre ses propres dépens, les dépens exposés par la Commission européenne.

Martins Ribeiro

Gervasoni

Madise

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 novembre 2015.

Signatures

Table des matières

Antécédents des litiges

Procédure et conclusions des parties

En droit

Sur la seconde branche du moyen unique, tirée d’une violation de l’obligation de motivation

Sur la première branche du moyen unique, tirée d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001

Sur le deuxième grief, tiré de l’absence de risque d’atteinte grave aux processus décisionnels

– Sur l’existence d’une présomption générale de refus d’accès aux documents demandés

– Sur la légalité des décisions attaquées, en ce que la Commission constate l’existence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels

Sur le troisième grief, tiré de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés

Sur les dépens

* Langue de procédure : l’anglais.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

4 septembre 2018 (*)

« Pourvoi – Accès aux documents des institutions de l’Union européenne – Règlement (CE) no 1049/2001 – Règlement (CE) no 1367/2006 – Rapport d’analyse d’impact, projet de rapport d’analyse d’impact et avis du comité d’analyse d’impact – Initiatives législatives dans le domaine environnemental – Refus d’accès – Divulgation des documents demandés en cours d’instance – Persistance de l’intérêt à agir – Exception relative à la protection du processus décisionnel en cours d’une institution de l’Union – Présomption générale »

Dans l’affaire C‑57/16 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 30 janvier 2016,

ClientEarth, établie à Londres (Royaume-Uni), représentée par Mes O. W. Brouwer, J. Wolfhagen et F. Heringa, advocaten,

partie requérante,

soutenue par :

République de Finlande, représentée par Mme H. Leppo et M. J. Heliskoski, en qualité d’agents,

Royaume de Suède, représenté par Mmes A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson et N. Otte Widgren, en qualité d’agents,

parties intervenantes au pourvoi,

l’autre partie à la procédure étant :

Commission européenne, représentée par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. K. Lenaerts, président, M. A. Tizzano (rapporteur), vice‑président, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas et J. Malenovský, présidents de chambre, MM. E. Juhász, A. Borg Barthet, D. Šváby, Mme M. Berger, MM. E. Jarašiūnas, C. Lycourgos, M. Vilaras et E. Regan, juges,

avocat général : M. Y. Bot,

greffier : Mme L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 juillet 2017,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 28 novembre 2017,

rend le présent

Arrêt

1        Par son pourvoi, ClientEarth demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 13 novembre 2015, ClientEarth/Commission (T‑424/14 et T‑425/14, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2015:848), par lequel celui-ci a rejeté ses recours tendant à l’annulation, d’une part, de la décision de la Commission européenne du 1er avril 2014, refusant l’accès à un rapport d’analyse d’impact concernant un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques et relatives à la législation environnementale de l’Union européenne ainsi qu’à un avis du comité d’analyse d’impact et, d’autre part, de la décision de la Commission du 3 avril 2014, refusant l’accès à un projet de rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres dans le domaine de la politique environnementale de l’Union ainsi qu’à un avis du comité d’analyse d’impact (ci-après, prises ensemble, les « décisions litigieuses »).

 Le cadre juridique

2        Les considérants 1, 2 et 6 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), énoncent :

« (1)      Le traité sur l’Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.

(2)      La transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu’ils sont définis à l’article 6 du traité UE et dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[...]

(6)      Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur [...] tout en veillant à préserver l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Dans toute la mesure du possible, ces documents devraient être directement accessibles. »

3        Aux termes de l’article 1er de ce règlement :

« Le présent règlement vise à :

a)      définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [...] de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents ;

[...] »

4        L’article 4 dudit règlement, intitulé « Exceptions », dispose, à son paragraphe 3, premier alinéa, et à son paragraphe 6 :

« 3.      L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

[...]

6.      Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées. »

5        L’article 12 du même règlement, intitulé « Accès direct sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre », prévoit, à son paragraphe 2 :

« [...] les documents législatifs, c’est-à-dire les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci, devraient être rendus directement accessibles, sous réserve des articles 4 et 9. »

6        Les considérants 2 et 15 du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), énoncent :

« (2)      Le sixième programme d’action communautaire pour l’environnement [...] insiste sur la nécessité de fournir des informations environnementales appropriées et d’offrir au public de véritables possibilités de participation au processus décisionnel en matière d’environnement, de manière à renforcer l’obligation de rendre compte et la transparence dans le cadre de la prise de décision, en vue de sensibiliser l’opinion publique et d’obtenir son adhésion aux décisions prises. [...]

[...]

(15)      Lorsque le règlement [no 1049/2001] prévoit des exceptions, celles-ci devraient s’appliquer sous réserve des dispositions plus spécifiques du présent règlement relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales. Les motifs de refus en ce qui concerne l’accès aux informations environnementales devraient être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement. [...] »

7        L’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1367/2006 définit la notion d’« information environnementale » comme suit :

« toute information disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant :

[...]

iii)      les mesures (y compris les mesures administratives), telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments et les facteurs [environnementaux] visés aux points i) et ii), ainsi que les mesures ou activités destinées à protéger ces éléments ;

[...]

v)      les analyses coût-avantages et autres analyses et hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées au point iii) ;

[...] »

8        Aux termes de l’article 3 de ce règlement, intitulé « Application du règlement [no 1049/2001] » :

« Le règlement [no 1049/2001] s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par des institutions ou organes communautaires [...] »

9        L’article 6 du règlement no 1367/2006, intitulé « Application des exceptions relatives aux demandes d’accès à des informations environnementales », prévoit, à son paragraphe 1 :

« En ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement [no 1049/2001], à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. Pour ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement [no 1049/2001], les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. »

 Les antécédents du litige

10      Il ressort de l’arrêt attaqué que, le 20 janvier 2014, ClientEarth, qui est un organisme à but non lucratif ayant pour objet la protection de l’environnement, a présenté à la Commission deux demandes d’accès à des documents détenus par cette institution, sur le fondement du règlement no 1049/2001. La première de ces demandes portait sur un projet de rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres dans le domaine de la politique environnementale de l’Union ainsi que sur l’avis du comité d’analyse d’impact rendu sur ce projet (ci-après les « documents d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale »). La seconde demande concernait un rapport d’analyse d’impact portant sur un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques et relatives à la législation environnementale de l’Union ainsi que l’avis de ce même comité rendu sur ce rapport (ci-après les « documents d’analyse d’impact sur les inspections et la surveillance en matière environnementale » et, pris ensemble avec les documents d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale, les « documents litigieux »).

11      Par lettres des 13 et 17 février 2014, la Commission a rejeté ces deux demandes en se fondant sur l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

12      Le 4 mars 2014, ClientEarth a, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, de ce règlement, déposé deux demandes confirmatives auprès de la Commission. Par les décisions litigieuses, la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents litigieux.

13      Dans ces décisions, la Commission a, en premier lieu, relevé que ces documents se rapportaient à des analyses d’impact en cours, réalisées en vue de l’adoption d’initiatives législatives, relatives, respectivement, d’une part, aux inspections et à la surveillance en matière environnementale et, d’autre part, à l’accès à la justice en cette même matière. Elle a précisé, à cet égard, que les analyses d’impact étaient destinées à l’aider dans la préparation de ses propositions législatives et que le contenu de ces analyses servait de support aux choix stratégiques opérés dans de telles propositions. Dès lors, selon la Commission, la divulgation, à ce stade, des documents litigieux porterait gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours. En effet, cette divulgation affecterait sa marge de manœuvre, réduirait sa capacité à trouver des compromis et risquerait d’engendrer des pressions extérieures qui pourraient entraver ces difficiles processus, lors desquels devrait régner un climat de confiance. La Commission s’est référée, à cet égard, à l’article 17, paragraphe 1 et paragraphe 3, troisième alinéa, TUE.

14      S’agissant plus particulièrement des documents d’analyse d’impact sur les inspections et la surveillance en matière environnementale, la Commission a insisté, d’une part, sur la circonstance que ces inspections et cette surveillance constituaient un élément clé de la mise en œuvre des politiques publiques, domaine dans lequel les institutions de l’Union tentent, depuis l’année 2001, d’attirer l’attention et de promouvoir une action à l’échelle de l’Union, et, d’autre part, sur la nécessité que la discussion soit préservée de facteurs d’influence externe dès lors qu’une telle influence affecterait la qualité du contrôle sur les États membres.

15      En ce qui concerne les documents d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale, la Commission a mis l’accent sur la sensibilité de cette question, sur les possibles divergences de vues entre les États membres et sur le fait que dix années s’étaient écoulées depuis la présentation, le 24 octobre 2003, de sa proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, relative à l’accès à la justice en matière d’environnement [COM(2003) 624 final] (JO 2004, C 96, p. 22).

16      Par ailleurs, la Commission a ajouté que différents documents relatifs aux deux analyses d’impact en question étaient déjà disponibles sur Internet et que tous les autres documents se rapportant à ces analyses seraient publiés lors de l’adoption des propositions législatives concernées par le collège des commissaires.

17      La Commission en a conclu que l’accès aux documents litigieux devait être refusé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, dès lors que les processus décisionnels s’y rapportant étaient à un stade précoce et sensible.

18      En deuxième lieu, la Commission a considéré qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents litigieux. À cet égard, elle a, en substance, observé, d’une part, que, si l’objectif tenant à la préservation, à la protection et à l’amélioration de la qualité de l’environnement ainsi que, par voie de conséquence, de la santé humaine pouvait être atteint grâce à un accès non discriminatoire à la justice, elle ne s’estimait toutefois pas en mesure de déterminer en quoi la divulgation, à ce stade, de ces documents aiderait les personnes habitant dans l’Union à influencer indirectement l’environnement dans lequel elles vivent. En effet, l’accès à la justice serait déjà possible devant les juridictions nationales et les processus décisionnels en cause ne tendraient qu’à l’amélioration de cet accès. En outre, la Commission a rappelé qu’une consultation publique avait été organisée au cours de l’année 2013, lors de laquelle les parties intéressées, dont la société civile, avaient pu contribuer à la définition des grandes lignes des propositions. D’autre part, la communication, à ce stade, des documents litigieux porterait atteinte à ses processus décisionnels et affecterait la possibilité d’atteindre le meilleur compromis possible. L’intérêt public serait mieux assuré par la possibilité de poursuivre ces processus en l’absence de toute pression extérieure.

19      En troisième lieu, la Commission a écarté la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents litigieux en vertu de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, dès lors que ceux-ci étaient intégralement couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement.

 La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

20      Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 11 juin 2014, ClientEarth a introduit deux recours tendant à l’annulation, respectivement, de la décision de la Commission du 1er avril 2014 (affaire T‑425/14) et de celle du 3 avril 2014 (affaire T‑424/14), mentionnées au point 1 du présent arrêt. Elle a, en outre, conclu à la condamnation de la Commission aux dépens de la procédure. Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 27 avril 2015, ces affaires ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.

21      Dans le cadre de ces recours, ClientEarth a soulevé un moyen unique, divisé, en substance, en deux branches. Au soutien de la première branche de ce moyen, tirée d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, elle a avancé trois griefs, concernant, premièrement, l’inapplicabilité de cette disposition, deuxièmement, l’absence d’un risque d’atteinte grave aux processus décisionnels de la Commission et, troisièmement, l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents litigieux. ClientEarth a expressément renoncé au premier grief lors de l’audience devant le Tribunal, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal de cette audience. Par la seconde branche dudit moyen, ClientEarth a prétendu que la Commission avait violé l’obligation de motivation.

22      Le Tribunal a commencé par examiner cette seconde branche et l’a rejetée.

23      S’agissant de la première branche, après avoir constaté que la Commission n’avait pas procédé à un examen individuel et concret des documents litigieux, le Tribunal a néanmoins vérifié si cette institution pouvait refuser l’accès à ceux‑ci, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, en se fondant sur une présomption générale selon laquelle la divulgation de ce type de documents porterait, en principe, gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours, au sens de cette disposition.

24      À cette fin, le Tribunal a relevé, premièrement, aux points 68 à 75 de l’arrêt attaqué, que les documents litigieux, en ce qu’ils s’inscrivaient dans la réalisation de deux analyses d’impact, faisaient partie d’une même catégorie de documents.

25      Deuxièmement, le Tribunal a, aux points 76 à 84 dudit arrêt, examiné les règles régissant la préparation et l’élaboration, par la Commission, de propositions politiques, qui découlent notamment de l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE. Il a conclu de cet examen que ces règles imposaient à cette institution, lorsqu’elle prépare et élabore de telles propositions, de veiller à agir de manière pleinement indépendante et dans le seul intérêt général. Il en a déduit qu’il y avait lieu, corrélativement, de mettre cette institution en mesure d’agir de cette manière.

26      Aux points 94 à 96 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a estimé que, après la phase publique de consultation organisée par la Commission dans le cadre de la procédure d’analyse d’impact en vue de recueillir les contributions des parties intéressées, cette institution devait pouvoir bénéficier d’un espace de réflexion autonome, temporairement éloigné des influences et des pressions extérieures de toute nature, de manière à pouvoir décider, sur la base des informations recueillies au cours de cette procédure, en pleine indépendance et dans l’intérêt général, des initiatives politiques à proposer éventuellement. Ainsi, le pouvoir d’initiative de la Commission devrait être préservé de toute emprise d’intérêts publics ou privés qui tenteraient, en dehors de cette consultation, de contraindre cette institution à adopter une initiative, à la modifier ou à y renoncer et qui prolongeraient, voire compliqueraient, la discussion au sein de cette dernière. Or, les rapports d’analyse d’impact comporteraient une comparaison des différentes options politiques examinées par la Commission. Partant, selon le Tribunal, la divulgation desdits rapports, fût-ce à l’état de projets, et des avis rendus par le comité d’analyse d’impact sur ceux-ci comporterait un risque accru que des tiers tentent, en dehors de ladite consultation, d’exercer de manière ciblée une influence sur les choix politiques opérés par cette institution. En particulier, il existerait un risque que des personnes ayant participé à cette même consultation présentent à la Commission de nouvelles observations sur les options et les hypothèses envisagées par cette dernière ou de nouvelles critiques de celles-ci en soutenant que leur point de vue n’a pas été suffisamment ou dûment pris en considération.

27      Dans ces conditions, le Tribunal a considéré, au point 97 de l’arrêt attaqué, que, aux fins de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la Commission était en droit de présumer, sans procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact, que la divulgation de ceux‑ci porterait, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel d’élaboration d’une proposition politique.

28      Troisièmement, le Tribunal a précisé, aux points 98 et 99 dudit arrêt, que cette présomption était susceptible de s’appliquer aussi longtemps que la Commission n’avait pas pris de décision quant à une éventuelle proposition politique, c’est-à-dire jusqu’à ce que cette institution décide soit d’adopter une initiative, soit d’abandonner l’initiative envisagée.

29      Quatrièmement, le Tribunal a exposé, aux points 100 à 106 de l’arrêt attaqué, que ladite présomption s’appliquait sans égard à la nature, législative ou autre, de la proposition envisagée.

30      Cinquièmement, le Tribunal a, aux points 107 à 110 dudit arrêt, estimé que l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 ne s’opposait pas à la reconnaissance de cette même présomption.

31      S’agissant plus particulièrement des documents litigieux, le Tribunal a constaté, aux points 116 à 124 de l’arrêt attaqué, que ces documents relevaient du champ d’application de ladite présomption générale et que ClientEarth n’avait invoqué aucun élément susceptible de renverser cette présomption.

32      Enfin, aux points 133 à 163 dudit arrêt, le Tribunal a estimé qu’aucun des arguments avancés par ClientEarth ne permettait de remettre en cause l’appréciation effectuée par la Commission, selon laquelle aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents litigieux.

33      Par conséquent, le Tribunal a rejeté la première branche du moyen unique d’annulation et, partant, les recours dans leur ensemble.

 La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

34      ClientEarth demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et de condamner la Commission aux dépens de la procédure, y compris ceux exposés par les éventuelles parties intervenantes.

35      La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi comme non fondé et de condamner ClientEarth aux dépens de la procédure.

36      Par décisions du président de la Cour du 12 juillet 2016, la République de Finlande et le Royaume de Suède ont été admis à intervenir au soutien des conclusions de ClientEarth. Ces États membres demandent à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué. Le Royaume de Suède sollicite également la condamnation de la Commission à supporter les dépens qu’il a exposés dans le cadre de la procédure de pourvoi.

 Sur le pourvoi

 Sur la persistance de l’intérêt à agir

37      Lors de l’audience du 3 juillet 2017, ClientEarth a fait état de la publication sur Internet de la version finale, en tant que document de travail, du rapport d’analyse d’impact sur une initiative de la Commission concernant l’accès à la justice en matière environnementale en date du 28 juin 2017 [SWD(2017) 255 final], ce que la Commission a confirmé. À la lumière des explications fournies par cette dernière au cours de cette audience, il apparaît que cette publication a fait suite à l’adoption, par cette institution, le 28 avril 2017, d’une communication relative à l’accès à la justice dans le domaine environnemental [C(2017) 2616 final].

38      Par lettre du 2 février 2018, la Commission a informé la Cour qu’elle avait, le 29 janvier 2018, transmis à ClientEarth les documents d’analyse d’impact sur les inspections et la surveillance en matière environnementale. Selon la Commission, cette transmission fait suite à l’adoption par cette institution, le 18 janvier 2018, d’une communication sur les actions destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale [COM(2018) 10 final] ainsi que d’une décision relative à la création d’un nouveau groupe d’experts de la Commission (le forum sur le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale) [C(2018) 10 final]. La Commission a fait valoir que, à la suite de ladite transmission, ClientEarth avait obtenu l’accès à l’ensemble des documents litigieux, ce qui pourrait conduire la Cour à constater, conformément à l’article 149 du règlement de procédure de celle-ci, qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le présent pourvoi.

39      Dans des observations soumises à la Cour le 20 février 2018, ClientEarth s’est opposée au prononcé d’un éventuel non-lieu à statuer.

40      À cet égard, ClientEarth a fait valoir, en premier lieu, que, contrairement à ce que la Commission avait indiqué, elle n’avait eu accès qu’à trois des quatre documents litigieux et non à l’ensemble de ceux-ci. En effet, elle n’aurait pas encore obtenu communication de l’avis du comité d’analyse d’impact sur le projet de rapport d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale. En second lieu, ClientEarth a soutenu qu’elle avait, en tout état de cause, conservé un intérêt à obtenir l’annulation de l’arrêt attaqué et des décisions litigieuses, d’une part, afin d’éviter que l’illégalité dont celles‑ci sont entachées se renouvelle à l’avenir et, d’autre part, dans la mesure où la Commission n’avait pas formellement retiré ces décisions.

41      Par lettre du 16 mars 2018, la Commission a informé la Cour de la transmission à ClientEarth, par un courrier du même jour, de l’avis du comité d’analyse d’impact sur le projet de rapport d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale, daté du 21 mai 2014.

42      ClientEarth a présenté des observations sur cette lettre le 27 mars 2018.

43      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’objet du litige doit perdurer, de même que l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours ou, le cas échéant, le pourvoi soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir, en ce sens, arrêts du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 61 et jurisprudence citée, ainsi que du 27 juin 2013, Xeda International et Pace International/Commission, C‑149/12 P, non publié, EU:C:2013:433, point 31).

44      En l’occurrence, il n’est pas contesté que ClientEarth avait un intérêt à agir lorsqu’elle a introduit ses recours en annulation devant le Tribunal.

45      Par ailleurs, malgré la publication ou la communication à ClientEarth, au cours de la présente procédure de pourvoi, des différents documents visés aux points 37, 38 et 41 du présent arrêt, il y a lieu de relever, en premier lieu, que les décisions litigieuses n’ont pas été retirées par la Commission, de sorte que le litige a conservé son objet (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, points 48 et 49).

46      En deuxième lieu, comme ClientEarth l’a, en substance, souligné, elle cherchait en l’occurrence à obtenir l’accès aux documents litigieux de manière, notamment, à faire valoir son point de vue dans les processus décisionnels en cours de la Commission et à générer un débat sur les actions projetées par cette institution avant que celle-ci ne prenne de décision quant aux initiatives envisagées, soit en présentant, le cas échéant, une proposition, soit en abandonnant ces initiatives.

47      Or, à la lumière des considérations exposées au point 37 du présent arrêt et des explications fournies par la Commission lors de l’audience devant la Cour, il apparaît que la divulgation du rapport d’analyse d’impact et de l’avis du comité d’analyse d’impact concernant l’accès à la justice en matière environnementale a fait suite à la décision de la Commission de ne pas présenter de proposition législative en la matière et d’adopter une communication. En ce qui concerne la transmission à ClientEarth des documents d’analyse d’impact sur les inspections et la surveillance en matière environnementale, il ressort du point 38 du présent arrêt qu’elle est consécutive à l’adoption, par la Commission, d’une communication sur le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale ainsi que d’une décision relative à la création d’un nouveau groupe d’experts en la matière. Il semble donc que la divulgation de ces différents documents ne soit intervenue qu’après que la Commission a pris une décision quant aux initiatives envisagées. Dans ces conditions, cette divulgation ne paraît pas avoir permis de rencontrer entièrement les objectifs que poursuivait ClientEarth par la présentation de ses demandes d’accès.

48      En troisième lieu, il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’un requérant peut, dans certains cas, conserver un intérêt à demander l’annulation de l’acte attaqué et, le cas échéant, de l’arrêt du Tribunal rejetant le recours introduit contre cet acte pour amener l’auteur dudit acte à apporter, à l’avenir, les modifications appropriées et ainsi éviter le risque de répétition de l’illégalité dont l’acte en question est prétendument entaché (voir, en ce sens, arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 63 ainsi que jurisprudence citée). La persistance de cet intérêt suppose que cette illégalité soit susceptible de se reproduire dans le futur, indépendamment des circonstances particulières de l’affaire en cause (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 52).

49      Or, en l’occurrence, ClientEarth reproche notamment au Tribunal d’avoir considéré que la Commission était en droit de refuser l’accès aux documents litigieux en se fondant sur la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact porterait, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel en cours d’élaboration d’une proposition politique, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. L’une des illégalités alléguées par ClientEarth réside donc, en substance, dans l’application de cette présomption.

50      Ainsi que le soutient ClientEarth, cette illégalité est susceptible de se reproduire à l’avenir, indépendamment des circonstances particulières de la présente affaire.

51      À cet égard, il convient en effet de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, lorsqu’une institution de l’Union saisie d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir, en ce sens, arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 31 et jurisprudence citée). Dans certains cas, la Cour a reconnu qu’il était toutefois loisible à cette institution de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 69 et jurisprudence citée).

52      L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution de l’Union concernée, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’elle invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenue d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés (voir, en ce sens, arrêts du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 73, et du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 47 ainsi que jurisprudence citée).

53      Partant, la présomption générale reconnue par le Tribunal dans la présente affaire est susceptible d’être de nouveau mise en œuvre à l’avenir par la Commission à l’occasion de nouvelles demandes d’accès à des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact en cours, ce que cette institution n’a au demeurant pas contesté.

54      De surcroît, ClientEarth est particulièrement exposée à de telles mises en œuvre de ladite présomption dans le futur. Il ressort en effet du point 1 de l’arrêt attaqué que ClientEarth est un organisme à but non lucratif ayant pour objet la protection de l’environnement. À cet égard, ClientEarth fait, en substance, valoir, sans que la Commission en disconvienne, que l’une de ses missions est d’agir en faveur d’une transparence et d’une légitimité accrues du processus législatif de l’Union et qu’il est donc probable qu’elle demande de nouveau accès à des documents analogues aux documents litigieux à l’avenir et que la Commission rejette derechef cette demande sur le fondement de ladite présomption générale. ClientEarth devrait alors former un nouveau recours en annulation pour contester le bien-fondé de cette même présomption.

55      Ainsi, du point de vue de ClientEarth, la question de la légalité de la présomption générale en cause dans la présente affaire s’avère pertinente dans la perspective de demandes futures d’accès à de tels documents (voir, par analogie, arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 59).

56      Dans de telles conditions, il y a lieu de considérer que ClientEarth a conservé un intérêt à agir. La reconnaissance d’un tel intérêt est, compte tenu du risque de répétition de l’illégalité alléguée et eu égard aux circonstances particulières mentionnées ci-dessus, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice.

57      Partant, il y a lieu de statuer sur le présent pourvoi.

 Sur le premier moyen

58      Le premier moyen de pourvoi est tiré de ce que le Tribunal a commis une erreur de droit en reconnaissant, aux points 55 à 127 de l’arrêt attaqué, l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents établis dans le cadre de la préparation d’une analyse d’impact, tels que les documents litigieux, est réputée porter, en principe, gravement atteinte au processus décisionnel en cours de la Commission, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, aussi longtemps que cette institution n’a pas pris de décision quant à la présentation éventuelle d’une proposition. Ce moyen est divisé en cinq branches, les première à quatrième branches étant soulevées à titre principal et la cinquième branche étant soulevée à titre subsidiaire. Il convient d’examiner, en premier lieu, les première à quatrième branches.

 Argumentation des parties

59      Par la première branche du premier moyen, ClientEarth, soutenue par la République de Finlande et le Royaume de Suède, fait valoir que, en reconnaissant l’existence de ladite présomption générale, le Tribunal a procédé à une application erronée de la jurisprudence de la Cour.

60      En effet, si la Cour a déjà admis l’existence de présomptions générales de confidentialité au bénéfice de différents types de documents, il ressortirait de cette jurisprudence, d’une part, que ces présomptions doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes. D’autre part, les affaires dans lesquelles la Cour a reconnu lesdites présomptions présenteraient différentes caractéristiques, dont aucune ne se retrouverait en l’espèce.

61      En particulier, ces affaires concerneraient toutes un ensemble de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure juridictionnelle ou administrative en cours, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.

62      En outre, dans la plupart desdites affaires, les documents en question auraient fait l’objet d’une réglementation spécifique limitant d’une façon ou d’une autre l’accès à ceux-ci. Or, en l’espèce, il existerait bien une réglementation spécifique applicable aux documents litigieux, lesquels comporteraient des informations environnementales, à savoir la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, conclue à Aarhus le 25 juin 1998 (« convention d’Aarhus ») et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), ainsi que le règlement no 1367/2006. Toutefois, cette réglementation viserait, au contraire, àélargir le droit d’accès à ces informations.

63      La Commission réfute ces arguments, ClientEarth déduisant, selon elle, de la jurisprudence de la Cour des règles que celle-ci ne reflète pas. En effet, il résulterait de cette jurisprudence que l’établissement d’une présomption générale de confidentialité suppose, d’une part, que les documents demandés appartiennent à une même catégorie de documents ou soient de même nature et, d’autre part, que l’accès à ces documents risque de porter atteinte au bon déroulement et aux objectifs des procédures auxquelles ils se rapportent.

64      Par la deuxième branche de son premier moyen, ClientEarth, soutenue par la République de Finlande et le Royaume de Suède, fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant, aux points 55 à 99 de l’arrêt attaqué, que l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE permettait de fonder la reconnaissance d’une présomption générale de confidentialité des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact. D’une part, le Tribunal confondrait confidentialité et indépendance. En effet, ce serait l’opacité, et non la transparence, qui serait susceptible de porter atteinte à l’indépendance de la Commission. La transparence renforcerait, au contraire, cette indépendance, en mettant la Commission en mesure de mieux résister aux éventuelles pressions extérieures. D’autre part, sauf à méconnaître le principe d’interprétation stricte des exceptions au droit d’accès aux documents des institutions, l’article 17 TUE ne saurait constituer une base générale permettant à la Commission de refuser l’accès à de tels documents.

65      La Commission rétorque que le Tribunal a correctement examiné les règles régissant son processus décisionnel et, plus particulièrement, celles figurant à l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE, qui dispose que, lorsque la Commission prépare et élabore des propositions politiques, elle agit en toute indépendance et dans l’intérêt général. Contrairement à ce que prétendrait ClientEarth, ces règles ne prévoiraient pas que la Commission maintient, dans ce cadre, de multiples dialogues constants avec les parties intéressées. Or, comme le Tribunal l’aurait reconnu à juste titre aux points 79 à 84 et 96 de l’arrêt attaqué, il serait en pratique impossible pour la Commission de disposer d’un espace de délibération autonome et d’exercer son pouvoir d’initiative en pleine indépendance si elle était constamment engagée dans de tels dialogues. L’essence de ce pouvoir ne saurait être préservée si les parties intéressées tentaient, en dehors de la consultation publique organisée par cette institution, d’obliger celle-ci à adopter une initiative, à la modifier ou à y renoncer. Au demeurant, l’intérêt du public tenant à la compréhension de son processus décisionnel devrait être satisfait lors de la présentation d’une proposition ou par l’abandon de l’initiative envisagée, puisque, dans un cas comme dans l’autre, la version finale de tout ou partie des documents litigieux sera alors accessible conformément aux lignes directrices concernant l’analyse d’impact, adoptées le 15 janvier 2009 par la Commission (ci-après les « lignes directrices de 2009 »).

66      Par la troisième branche de son premier moyen, ClientEarth, soutenue par le Royaume de Suède, prétend que le Tribunal a commis une erreur de droit en admettant l’existence d’une présomption générale de confidentialité couvrant les documents litigieux, sans vérifier, notamment au point 96 de l’arrêt attaqué, le risque que la divulgation de ce type de documents porte une atteinte spécifique, concrète et effective à l’intérêt protégé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. En effet, la reconnaissance d’une telle présomption supposerait que soit, au préalable, démontré le risque d’une telle atteinte.

67      La Commission allègue, au contraire, que le Tribunal a expliqué le risque objectif, réel et spécifique qu’impliquerait cette divulgation pour ses processus décisionnels en cours audit point 96. D’ailleurs, ClientEarth aurait elle-même apporté la preuve de la réalité des pressions extérieures que risquerait de subir la Commission dans le cas d’une telle divulgation en déclarant que l’objectif de sa demande d’accès était de lui permettre de participer à ces processus.

68      Par la quatrième branche du premier moyen, ClientEarth, soutenue par la République de Finlande et le Royaume de Suède, fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 100 à 106 de l’arrêt attaqué, en ne tenant pas compte du fait que les documents litigieux s’inscrivent dans un contexte législatif et sont intrinsèquement liés à la décision de poursuivre, ou non, une initiative législative.

69      En effet, d’une part, lors de l’élaboration des analyses d’impact, la Commission participerait au processus législatif et les documents établis dans ce cadre constitueraient le fondement d’éventuels actes législatifs. Ces documents devraient être qualifiés de « législatifs », au sens de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, si bien qu’ils devraient faire l’objet d’une transparence renforcée. D’autre part, la jurisprudence de la Cour ne justifierait pas la reconnaissance d’une présomption générale de confidentialité couvrant des documents de cette nature.

70      La Commission répond, premièrement, que la procédure législative ne commence qu’avec la présentation d’une proposition législative. Or, la présomption générale reconnue par le Tribunal ne s’appliquerait que jusqu’à ce que la Commission prenne une décision quant à l’adoption éventuelle d’une telle proposition, soit à un moment où il n’existerait encore aucun document législatif. La Commission ajoute que les citoyens auront la possibilité de prendre connaissance des fondements de l’action législative de l’Union dès le moment où la procédure législative débutera, avec la présentation de sa proposition législative, puisque les documents litigieux seront publiés à ce moment-là.

71      Deuxièmement, ainsi que le Tribunal l’aurait constaté au point 105 de l’arrêt attaqué, même à supposer que les documents litigieux doivent être qualifiés de « législatifs », au sens de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, cette disposition s’appliquerait toutefois sans préjudice des articles 4 et 9 de ce règlement et donc de la possibilité de reconnaître une présomption générale couvrant ces documents.

72      Troisièmement, la jurisprudence de la Cour n’exclurait pas la reconnaissance d’une telle présomption dans un contexte législatif.

 Appréciation de la Cour

–       Considérations liminaires

73      Il y a lieu de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 34).

74      Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 52).

75      Il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, elle contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, points 45 et 59).

76      À ces fins, l’article 1er de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 61 et jurisprudence citée).

77      Il ressort également de l’article 4 dudit règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 57). Parmi ces exceptions, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce même règlement prévoit notamment que l’accès à un document établi par une institution de l’Union pour son usage interne et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où la divulgation de ce document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie cette divulgation.

78      De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 63 et jurisprudence citée).

79      Comme il a été rappelé au point 51 du présent arrêt, lorsque l’institution de l’Union concernée décide, sur le fondement de l’une desdites exceptions, de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui est loisible, dans certains cas, de se fonder à cette fin sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents.

80      Ainsi qu’il découle de la jurisprudence mentionnée audit point 51, la reconnaissance d’une présomption générale au profit d’une nouvelle catégorie de documents suppose toutefois qu’il soit au préalable démontré que la divulgation du type de documents entrant dans cette catégorie serait, de manière raisonnablement prévisible, susceptible de porter effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception en question. Par ailleurs, les présomptions générales constituant une exception à l’obligation d’examen concret et individuel, par l’institution de l’Union concernée, de chaque document visé par une demande d’accès et, d’une manière plus générale, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union, elles doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 81).

81      À ce jour, la Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de confidentialité au bénéfice de cinq catégories de documents, à savoir les documents d’un dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État, les mémoires déposés devant les juridictions de l’Union au cours d’une procédure juridictionnelle tant que celle-ci est pendante, les documents échangés entre la Commission et les parties ayant procédé à une notification ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises, les documents se rapportant à une procédure précontentieuse en manquement, y inclus les documents échangés entre la Commission et l’État membre concerné dans le cadre d’une procédure EU Pilot, et les documents afférents à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 77 ainsi que jurisprudence citée ; s’agissant des mémoires déposés devant les juridictions de l’Union, voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 41 et jurisprudence citée ; s’agissant des documents échangés dans le cadre d’une procédure EU Pilot, voir arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 51). Dans chacun de ces cas, le refus d’accès en cause portait sur un ensemble de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours (arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 78 ; voir, également, arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356).

82      C’est à la lumière de ces considérations liminaires qu’il convient d’examiner les première à quatrième branches du premier moyen, prises ensemble.

83      À cette fin, il y a lieu de déterminer si le Tribunal pouvait, sans commettre d’erreur de droit, considérer en substance, aux points 68 à 111 de l’arrêt attaqué, que, aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la Commission était en droit de présumer que, aussi longtemps qu’elle n’a pas pris de décision quant à une éventuelle proposition, la divulgation des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact porterait, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel en cours d’élaboration d’une telle proposition, et ce indépendamment, d’une part, du caractère législatif ou autre de la proposition envisagée et, d’autre part, de la circonstance que les documents concernés comporteraient des informations environnementales, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006.

–       Sur le contexte d’élaboration et le contenu des documents litigieux

84      En premier lieu, il importe de rappeler que le considérant 6 du règlement no 1049/2001 indique qu’un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions de l’Union agissent en qualité de législateur. En effet, la possibilité, pour les citoyens, de contrôler et de connaître l’ensemble des informations qui constituent le fondement de l’action législative de l’Union est une condition de l’exercice effectif par ces derniers de leurs droits démocratiques, reconnus notamment à l’article 10, paragraphe 3, TUE (voir, en ce sens, arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 46, ainsi que du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 33). Comme le souligne, en substance, ClientEarth, cet exercice suppose non seulement que ces citoyens disposent des informations en cause afin de comprendre les choix opérés par les institutions de l’Union dans le cadre du processus législatif, mais aussi qu’ils puissent avoir accès à ces informations en temps utile, à un moment qui les mette en mesure de faire valoir utilement leur point de vue sur ces choix.

85      En outre, comme M. l’avocat général l’a souligné aux points 64 et 65 de ses conclusions, il ressort de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, qui met en œuvre le principe découlant du considérant 6 de ce règlement, que doivent être qualifiés de « documents législatifs » et être par conséquent rendus directement accessibles, sous réserve des articles 4 et 9 dudit règlement, non pas uniquement les actes adoptés par le législateur de l’Union, mais, plus généralement, les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci.

86      À cet égard, il est vrai que, comme le Tribunal l’a relevé au point 103 de l’arrêt attaqué, lorsque la Commission prépare des documents d’analyse d’impact, tels que les documents litigieux, elle n’agit pas elle‑même en qualité de législateur. De surcroît, la procédure d’analyse d’impact se déroule en amont de la procédure législative au sens strict, laquelle ne commence en effet formellement qu’avec la présentation, par la Commission, d’une proposition législative.

87      Cela étant, il importe de relever que, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, TUE, un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Le pouvoir d’initiative reconnu à cette institution par cette disposition comprend, d’une part, celui de décider de présenter, ou non, une proposition, hormis les cas dans lesquels ladite institution est tenue de présenter une telle proposition. En particulier, la décision de la Commission d’abandonner, à la suite d’une analyse d’impact, l’initiative législative envisagée met un terme définitif à l’action législative projetée, qui ne peut reprendre que si cette institution revient sur cette décision. D’autre part, le pouvoir d’initiative de la Commission inclut celui de déterminer l’objet, la finalité et le contenu d’une éventuelle proposition, étant rappelé que, conformément à l’article 293, paragraphe 1, TFUE, en dehors des cas visés par cette disposition, le Conseil ne peut, lorsqu’il statue, en vertu des traités, sur proposition de la Commission, amender cette proposition qu’en statuant à l’unanimité (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission, C‑409/13, EU:C:2015:217, points 70 et 72).

88      Compte tenu de ce pouvoir, la Commission est un acteur essentiel du processus législatif.

89      Or, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort des points 9 et 33 de l’arrêt attaqué, les documents litigieux se rapportent à des analyses d’impact réalisées en vue de l’adoption, par la Commission, d’initiatives législatives.

90      Dans ce cadre, comme le Tribunal l’a exposé aux points 86 à 88 de l’arrêt attaqué, les analyses d’impact réalisées par cette institution constituent, selon les lignes directrices de 2009, des outils clés permettant de veiller à ce que les initiatives de ladite institution et la législation de l’Union soient élaborées à partir d’informations transparentes, complètes et équilibrées. C’est sur la base de ces informations que la Commission pourra apprécier l’opportunité, la nécessité, la nature et le contenu de telles initiatives. Les rapports d’analyse d’impact comportent plus particulièrement la présentation des différentes options politiques envisagées, l’étude des incidences, des avantages et des inconvénients de ces options ainsi qu’une comparaison desdites options. Bien que ces lignes directrices énoncent que les analyses d’impact ne remplacent pas la prise de décision par la Commission, il ressort du point 9 dudit arrêt que cette institution a indiqué, dans les décisions litigieuses, que les choix politiques opérés dans ses propositions législatives étaient soutenus par le contenu de ces analyses.

91      Il s’ensuit que, à l’instar de ce que soutiennent, en substance, ClientEarth et la République de Finlande, les rapports d’analyse d’impact et les avis du comité d’analyse d’impact qui les accompagnent comportent, dans un tel contexte, des informations constituant des éléments importants du processus législatif de l’Union, faisant partie du fondement de l’action législative de celle-ci.

92      Or, bien que la présentation, par la Commission, d’une proposition de nature législative soit, au stade de l’analyse d’impact, incertaine, la divulgation de ces documents est de nature à accroître la transparence et l’ouverture du processus législatif dans son ensemble, en particulier des étapes préparatoires de ce processus, et, de cette manière, à renforcer le caractère démocratique de l’Union en permettant à ses citoyens de contrôler ces informations et d’essayer d’influencer ledit processus. En effet, comme ClientEarth l’allègue, en substance, une telle divulgation, à un moment où le processus décisionnel de la Commission est en cours, permet, d’une part, aux citoyens de comprendre les options envisagées par cette institution et les choix opérés par celle-ci et, de cette manière, de connaître les considérations qui sous-tendent l’action législative de l’Union. D’autre part, cette divulgation met ces citoyens en mesure de faire valoir utilement leur point de vue sur ces choix avant que ceux-ci ne soient définitivement arrêtés, en ce qui concerne tant la décision de la Commission de présenter une proposition législative que le contenu d’une telle proposition, dont dépend l’action législative de l’Union.

93      Il s’ensuit que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 67 et 68 de ses conclusions, de tels documents font, eu égard à leur objet, partie de ceux visés à l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.

94      Au demeurant, l’importance, pour les citoyens, de pouvoir accéder aux documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact, même lorsque le processus décisionnel de la Commission est toujours en cours, n’est pas remise en question par la circonstance, soulignée par cette institution, que, en l’occurrence, ClientEarth aurait eu la possibilité de participer aux consultations publiques organisées par ladite institution dans le cadre des procédures d’analyse d’impact en cause en l’espèce et qu’un certain nombre de documents afférents à ces analyses étaient déjà disponibles publiquement au moment de l’adoption des décisions litigieuses. Bien que de telles consultations visent également à garantir la transparence du processus décisionnel de la Commission et la participation des citoyens à ce processus, elles ne remplacent pas la possibilité pour ces derniers d’accéder, à leur demande, aux rapports d’analyse d’impact et aux avis du comité d’analyse d’impact. En effet, il ressort des lignes directrices de 2009 que les consultations organisées par la Commission ne sont pas nécessairement ouvertes à l’ensemble du public. En outre, il n’est pas établi, en l’espèce, que les informations communiquées dans le cadre de ces consultations et celles contenues dans les documents déjà disponibles publiquement correspondaient, en substance, à celles figurant dans les documents litigieux.

95      Il résulte de ce qui précède que les raisons qui sous-tendent le principe, énoncé au considérant 6 du règlement n° 1049/2001 et mis en œuvre à l’article 12, paragraphe 2, de ce règlement, d’un accès plus large aux documents adoptés par les institutions de l’Union agissant en qualité de législateur, qui sont rappelées au point 84 du présent arrêt, valent également s’agissant des documents établis dans le cadre d’une procédure d’analyse d’impact, tels que les documents litigieux, élaborés en vue de l’adoption éventuelle d’initiatives législatives par la Commission. Ainsi que le soutient ClientEarth, ces documents doivent donc également bénéficier d’un tel accès.

96      En second lieu, il importe également de relever que les documents litigieux comportent des informations environnementales au sens du règlement no 1367/2006.

97      En effet, aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous d), v), de ce règlement, constituent de telles informations, notamment, les informations disponibles sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant les analyses coût-avantages, les autres analyses et les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes et les accords environnementaux. À cet égard, d’une part, il ressort du point 90 du présent arrêt que les rapports d’analyse d’impact comportent notamment l’étude des incidences ainsi que des avantages et des inconvénients des différentes options politiques envisagées par la Commission en vue de l’adoption éventuelle d’une initiative de nature législative ou autre. D’autre part, en l’occurrence, il est établi que les documents litigieux se rapportent à des initiatives législatives envisagées dans le domaine environnemental.

98      Or, le règlement no 1367/2006 poursuit, conformément à son article 1er, l’objectif de garantir une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 64 et jurisprudence citée). Il découle, en substance, du considérant 2 de ce règlement que l’accès à ces informations vise en effet à favoriser une participation plus efficace du public au processus décisionnel de manière à renforcer l’obligation des instances compétentes de rendre des comptes dans le cadre de la prise de décision en vue de sensibiliser l’opinion publique et d’obtenir son adhésion aux décisions adoptées (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 80).

99      À cet égard, si l’article 3 du règlement n° 1367/2006 dispose que le règlement no 1049/2001 s’applique à toutes les demandes d’accès aux informations environnementales, l’article 6 de ce premier règlement ajoute des règles plus spécifiques concernant ces demandes qui, en partie, favorisent et, en partie, restreignent cet accès (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 65 et jurisprudence citée).

100    En particulier, il ressort de l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1367/2006, lu à la lumière du considérant 15 de celui-ci, notamment, que le motif de refus énoncé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 doit être interprété de manière stricte s’agissant d’informations environnementales, compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public, tendant ainsi à une transparence accrue de ces informations.

101    Il résulte des considérations exposées aux points 84 à 100 du présent arrêt que sont, en l’occurrence, en cause des documents s’inscrivant dans un processus législatif, documents qui comportent de surcroît des informations environnementales, et que, par conséquent, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 doit faire l’objet d’une interprétation et d’une application d’autant plus strictes.

–       Sur la présomption générale reconnue dans l’arrêt attaqué

102    Afin de reconnaître l’existence d’une présomption générale de confidentialité des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact aussi longtemps que la Commission n’a pas pris de décision quant à une éventuelle proposition, le Tribunal s’est, comme il a été rappelé au point 26 du présent arrêt, fondé, aux points 94 à 96 de l’arrêt attaqué, sur des considérations générales tirées en substance, d’une part, de l’impératif de préserver l’espace de réflexion de la Commission et la capacité de cette dernière à exercer son pouvoir d’initiative en pleine indépendance et dans le seul intérêt général conformément à l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE, et, d’autre part, du risque que la divulgation des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact afférente à un processus décisionnel en cours entraîne des pressions ou des influences extérieures susceptibles d’affecter le déroulement du processus décisionnel de cette institution.

103    Or, en premier lieu, si la Commission doit, en vertu de l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE, agir de manière pleinement indépendante et dans le seul intérêt général lorsqu’elle réalise des analyses d’impact, il importe de relever que la procédure d’analyse d’impact ne constitue pas un type de procédure qui, en tant que tel, présente des caractéristiques s’opposant, par principe, à ce qu’une pleine transparence soit accordée. Au contraire, comme le Tribunal l’a précisé au point 93 de l’arrêt attaqué, cette procédure se déroule dans un objectif de transparence et d’ouverture du processus décisionnel de la Commission. Il résulte des points 84 à 101 du présent arrêt qu’il doit en aller d’autant plus ainsi lorsque ladite procédure s’inscrit, comme en l’espèce, dans un processus législatif dans le domaine environnemental.

104    En outre, comme le fait, en substance, valoir ClientEarth, en renforçant la légitimité du processus décisionnel de la Commission, la transparence garantit la crédibilité de l’action de celle-ci aux yeux des citoyens et des organisations concernées et contribue ainsi précisément à assurer que cette institution agisse en pleine indépendance et dans le seul intérêt général. C’est plutôt l’absence d’information du public et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes sur l’accomplissement, par ladite institution, de ses missions en toute indépendance et dans le seul intérêt général (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 59).

105    En second lieu, ainsi que ClientEarth et les États membres intervenant à son soutien le maintiennent, aucun des motifs retenus par le Tribunal aux points 94 à 96 de l’arrêt attaqué ne permet de caractériser le risque d’une atteinte grave au processus décisionnel en cours de la Commission, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. En reconnaissant, sur le fondement de tels motifs, une présomption générale de confidentialité des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact aussi longtemps que la Commission n’a pas pris de décision quant à une éventuelle proposition, le Tribunal a méconnu cette disposition ainsi que le principe d’interprétation et d’application strictes de celle‑ci qui, comme il a été rappelé au point 101 du présent arrêt, est d’une pertinence toute particulière s’agissant de documents établis au cours d’un processus législatif et comportant des informations environnementales.

106    À cet égard, il ne peut certes être exclu que, comme le Tribunal l’a exposé au point 96 de l’arrêt attaqué, en cas de divulgation des rapports d’analyse d’impact et des avis du comité d’analyse d’impact rendus sur ces rapports avant que la Commission n’ait pris de décision quant à une éventuelle proposition, des tiers tentent d’exercer une influence, voire des pressions, sur les choix politiques à opérer par cette institution ou que des parties intéressées ayant soumis des observations au cours de la consultation publique organisée par ladite institution dans le cadre de la procédure d’analyse d’impact présentent de nouvelles remarques sur les options ou les hypothèses envisagées par cette dernière ou de nouvelles critiques de celles-ci.

107    Toutefois, d’une part, dans la mesure où la Commission a, en substance, prétendu que, dans le cas d’une telle divulgation, elle serait engagée dans de multiples dialogues constants avec les parties intéressées, de sorte qu’il lui serait en pratique impossible de disposer d’un espace de réflexion autonome et de prendre en toute indépendance une décision quant aux propositions à éventuellement adopter, il y a lieu de relever que le droit de l’Union n’impose, en principe, pas à cette institution d’entretenir de tels dialogues dans des cas individuels, ce que cette dernière a expressément reconnu lors de l’audience devant la Cour. À cet égard, si l’article 11, paragraphe 2, TUE prévoit que les institutions de l’Union entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile, cette disposition n’implique pas, pour autant, que la Commission serait tenue de répondre, sur le fond et dans chaque cas individuel, aux éventuelles remarques reçues à la suite de la divulgation d’un document sur le fondement du règlement no 1049/2001.

108    D’autre part, et en tout état de cause, le Tribunal n’a pas établi que l’influence ou les pressions extérieures que la Commission pourrait, le cas échéant, subir, en cas de divulgation des documents élaborés dans le cadre d’une analyse d’impact afférente à un processus décisionnel en cours, seraient telles qu’elles risqueraient, de manière générale et indépendamment du contexte spécifique entourant l’analyse d’impact et le processus décisionnel en question ainsi que du contenu concret de chacun des documents demandés, d’entraver la capacité de cette institution à agir en pleine indépendance et dans le seul intérêt général ou encore d’affecter, de prolonger ou de compliquer gravement le bon déroulement des discussions internes et du processus décisionnel de ladite institution. Comme ClientEarth l’allègue en substance, les considérations générales exposées à ce titre par le Tribunal aux points 94 à 96 de l’arrêt attaqué ne sauraient caractériser un tel risque. À cet égard, ainsi qu’il découle des points 92 et 98 du présent arrêt, la manifestation du public ou des parties intéressées au sujet des choix opérés et des options politiques envisagées par la Commission dans le cadre de ses initiatives, en particulier de ses initiatives législatives dans le domaine environnemental, avant que cette dernière n’ait pris de décision quant à l’initiative projetée, fait partie intégrante de l’exercice des droits démocratiques des citoyens de l’Union.

109    Il s’ensuit que, si la Commission doit pouvoir bénéficier d’un espace de réflexion afin de pouvoir décider des choix politiques à opérer et des propositions à éventuellement présenter, c’est à tort que le Tribunal a, en substance, considéré que la protection du pouvoir d’initiative de la Commission et la préservation de la capacité de cette institution à exercer ce pouvoir en toute indépendance et dans le seul intérêt général exigeaient, en principe, que les documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact puissent, de manière générale, rester confidentiels jusqu’à ce que ladite institution ait pris une telle décision.

110    Au demeurant, dans la mesure où la Commission a, lors de l’audience devant la Cour, invoqué la circonstance que les documents litigieux ne seraient que des projets internes non finalisés, il convient de souligner, comme cette institution l’a elle-même rappelé dans son mémoire en réponse, que, afin de reconnaître la présomption générale litigieuse, le Tribunal ne s’est pas fondé spécifiquement sur cette circonstance ni sur la nécessité de préserver le processus lié à la rédaction de ces documents. En effet, il ressort des points 94 à 97 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a, à cette fin, plus généralement retenu le risque que la divulgation des rapports d’analyse d’impact, qu’ils soient, ou non, à l’état de projet, et des avis du comité d’analyse d’impact porte gravement atteinte au processus décisionnel en cours de la Commission lié à l’élaboration et à l’adoption de ses propositions.

111    En tout état de cause, il importe de préciser, d’une part, que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 vise l’accès à des documents à usage interne ayant trait à une question sur laquelle l’institution de l’Union concernée n’a pas encore pris de décision. Or, ni par son libellé ni par l’intérêt qu’elle protège, cette disposition n’exclut la possibilité de demander l’accès aux documents ayant un caractère provisoire. D’autre part, ce caractère n’est pas, en tant que tel, susceptible de démontrer, de manière générale et indépendamment d’une analyse individuelle et concrète de chaque document demandé, le risque d’une atteinte grave au processus décisionnel de la Commission. En effet, une telle atteinte dépend de facteurs tels que l’état d’achèvement du document en question et le stade précis auquel en est le processus décisionnel en cause au moment où l’accès à ce document est refusé, le contexte spécifique entourant ce processus ainsi que les questions devant encore faire l’objet de discussions internes à l’institution concernée.

112    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le Tribunal a commis des erreurs de droit en considérant, aux points 94 à 111 de l’arrêt attaqué, que, aux fins de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, la Commission était en droit de présumer que, tant qu’elle n’a pas pris de décision quant à une éventuelle proposition, la divulgation des documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact porterait, en principe, gravement atteinte à son processus décisionnel en cours d’élaboration d’une telle proposition, et ce indépendamment, d’une part, du caractère législatif ou autre de la proposition envisagée et, d’autre part, de la circonstance que les documents concernés comporteraient des informations environnementales, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006.

113    Partant, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments avancés par ClientEarth et par les États membres intervenant à son soutien, il y a lieu de considérer que les première à quatrième branches du premier moyen sont fondées.

114    Le premier moyen devant être accueilli sur ce fondement, il convient d’annuler l’arrêt attaqué, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la cinquième branche de ce moyen, tirée, à titre subsidiaire, de ce que le Tribunal aurait rendu la présomption générale établie irréfragable, ni le second moyen, également soulevé à titre subsidiaire, selon lequel le Tribunal aurait commis une erreur de droit en ne reconnaissant pas l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents litigieux.

 Sur les recours devant le Tribunal

115    Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci peut, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci statue, soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.

116    En l’espèce, il y a lieu pour la Cour de statuer définitivement sur le litige, qui est en état d’être jugé.

117    Ainsi qu’il a été indiqué au point 21 du présent arrêt, en première instance, ClientEarth a notamment soutenu que les décisions litigieuses violaient l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 au motif que la Commission a considéré, à tort, que la divulgation des documents litigieux risquerait de porter gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours, au sens de cette disposition.

118    À cet égard, il ressort de ces décisions, dont le contenu a été rappelé aux points 13 à 17 du présent arrêt, que, afin d’établir l’existence d’un tel risque, la Commission s’est fondée, d’une part, sur des considérations d’ordre général tirées, tout d’abord, de la circonstance que les analyses d’impact serviraient de support aux choix stratégiques opérés par cette institution dans ses propositions législatives, ensuite, de la nécessité de préserver sa marge de manœuvre, son indépendance, sa capacité à trouver des compromis et à agir dans le seul intérêt général ainsi que le climat de confiance devant régner lors des discussions en son sein et, enfin, du risque de pressions extérieures de nature à affecter gravement le déroulement de ces discussions.

119    D’autre part, elle a également invoqué des considérations plus spécifiques relatives aux deux processus décisionnels en cours, ayant trait, en particulier, à leur stade précoce et sensible, au fait que les questions discutées faisaient l’objet de réflexions depuis longtemps et à l’importance de ces questions. S’agissant des documents d’analyse d’impact sur l’accès à la justice en matière environnementale, elle a également souligné la sensibilité de la problématique liée à cette question et l’existence de possibles divergences de vues entre les États membres. En ce qui concerne les documents d’analyse d’impact sur les inspections et la surveillance en matière environnementale, elle a, en outre, mis l’accent sur la nécessité que la discussion soit préservée de facteurs d’influence externe dès lors qu’une telle influence affecterait la qualité du contrôle sur les États membres.

120    S’agissant, d’une part, des motifs d’ordre général mentionnés au point 118 du présent arrêt, ils correspondent, en substance, à ceux retenus par le Tribunal aux points 78 à 97 de l’arrêt attaqué. Or, il résulte des considérations exposées aux points 84 à 112 du présent arrêt que la Commission ne pouvait se fonder sur de tels motifs pour présumer que l’accès aux documents établis dans le cadre d’une analyse d’impact porte, en principe, gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, sans procéder à une appréciation concrète et individuelle des documents litigieux.

121    En ce qui concerne, d’autre part, les motifs propres aux deux processus décisionnels en cours, qui sont résumés au point 119 du présent arrêt, ainsi que l’a allégué ClientEarth en première instance, ils ne permettent pas davantage de caractériser le risque concret, effectif et raisonnablement prévisible que l’accès aux documents litigieux porte gravement atteinte à ces processus.

122    Premièrement, la circonstance, à la supposer établie, que les documents litigieux aient été demandés à un stade précoce du processus décisionnel n’est pas, en tant que telle, suffisante pour établir un tel risque (voir, par analogie, arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 60).

123    Si, dans ses mémoires en défense en première instance, la Commission a fait valoir qu’elle ne saurait être tenue de communiquer au public les rapports d’analyse d’impact à l’état d’avant-projets et leurs modifications successives éventuelles, il découle des considérations exposées au point 111 du présent arrêt que le caractère provisoire d’un document n’est pas non plus susceptible, en tant que tel, de démontrer ce risque. Or, la Commission n’a pas établi, de manière circonstanciée, les raisons pour lesquelles, compte tenu notamment du stade précis auquel en étaient les procédures d’analyse d’impact en cause en l’espèce et eu égard aux questions spécifiques devant encore faire l’objet de discussions internes à la date d’adoption des décisions litigieuses, la divulgation de chacun des documents litigieux, pris individuellement, aurait porté gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours.

124    À cet égard, ne saurait prospérer l’argument avancé par la Commission, pris de ce que la communication, avant la fin de la procédure d’analyse d’impact, de ces documents à certaines parties intéressées, qui chercheraient à influencer les travaux de cette institution, risquerait d’entraîner une surreprésentation ainsi qu’une influence disproportionnée des intérêts de ces parties et, ainsi, de fausser le processus décisionnel de ladite institution. En effet, il appartient à la Commission de veiller à prévenir une telle situation, non pas en refusant l’accès auxdits documents, mais en prenant en considération l’ensemble des intérêts en présence, y compris ceux des personnes ou des groupes d’intérêt n’ayant pas sollicité cet accès. Doit également être écarté l’argument de cette institution, selon lequel il ne serait pas dans l’intérêt du public d’avoir accès aux différentes versions des projets de rapport d’analyse d’impact et à leurs modifications successives au motif qu’un tel accès sèmerait la confusion parmi les destinataires de ces documents. En effet, s’il ne peut être exclu qu’une telle circonstance, à la supposer avérée, puisse être prise en compte afin d’écarter l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé, elle n’est en revanche pas de nature à démontrer le risque d’une atteinte grave au processus décisionnel de la Commission. Or, la question de savoir si un tel intérêt existe ne se pose pas dès lors que ce risque n’est pas établi.

125    Deuxièmement, la Commission n’a pas, dans les décisions litigieuses, établi en quoi l’importance des questions traitées dans les documents litigieux et le fait que ces questions font l’objet de réflexions depuis longtemps impliquent que la divulgation de ces documents porterait gravement atteinte à ses processus décisionnels en cours.

126    En ce qui concerne, troisièmement, les arguments de la Commission tirés de la sensibilité desdites questions ainsi que des négociations en cours et de l’existence de possibles divergences de vues entre les États membres, ces arguments ne sont nullement étayés et restent trop abstraits pour établir le risque d’une telle atteinte, de sorte qu’ils ne sauraient prospérer.

127    Quatrièmement, s’agissant des motifs tirés de la nécessité de préserver la discussion de facteurs d’influence externe, ils doivent, eu égard aux considérations exposées aux points 106 à 109 du présent arrêt, être rejetés. En outre, la Commission n’a pas expliqué en quoi une telle influence pourrait, ainsi qu’elle le prétend, affecter la qualité du contrôle sur les États membres.

128    Il résulte de ce qui précède que la Commission a méconnu l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 en refusant de divulguer les documents litigieux sur le fondement de cette disposition. Partant, il convient d’annuler les décisions litigieuses, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres arguments soulevés par ClientEarth au soutien de ses recours en annulation.

 Sur les dépens

129    En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute personne qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Aux termes de l’article 140, paragraphe 1, dudit règlement, également rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

130    La Commission ayant succombé en ses moyens dans le cadre du présent pourvoi, ClientEarth ayant conclu à sa condamnation aux dépens et la Cour ayant fait droit aux recours introduits par ClientEarth devant le Tribunal, il y a lieu de condamner la Commission à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par ClientEarth tant en première instance que dans la présente procédure de pourvoi.

131    La République de Finlande et le Royaume de Suède supportent leurs propres dépens afférents à la présente procédure de pourvoi.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :

1)      L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 13 novembre 2015, ClientEarth/Commission (T‑424/14 et T‑425/14, EU:T:2015:848), est annulé.

2)      La décision de la Commission européenne du 1er avril 2014, refusant l’accès à un rapport d’analyse d’impact concernant un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques et relatives à la législation environnementale de l’Union européenne ainsi qu’à un avis du comité d’analyse d’impact, est annulée.

3)      La décision de la Commission européenne du 3 avril 2014, refusant l’accès à un projet de rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres dans le domaine de la politique environnementale de l’Union européenne ainsi qu’à un avis du comité d’analyse d’impact, est annulée.

4)      La Commission européenne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par ClientEarth en première instance ainsi que dans la procédure de pourvoi.

5)      La République de Finlande et le Royaume de Suède supportent leurs propres dépens afférents à la procédure de pourvoi.

Signatures

*      Langue de procédure : l’anglais.