Parties

DANS L ' AFFAIRE 26-62

ENTRE

LA SOCIETE N.V . ALGEMENE TRANSPORT - EN EXPEDITIE ONDERNEMING VAN GEND ET LOOS ,

AVEC SIEGE A UTRECHT ,

REPRESENTEE PAR ME H . G . STIBBE ET ME L . F . D . TER KUILE , TOUS DEUX AVOCATS A AMSTERDAM ,

AVEC DOMICILE ELU AU CONSULAT GENERAL DES PAYS-BAS A LUXEMBOURG ,

ET

L ' ADMINISTRATION FISCALE NEERLANDAISE ,

REPRESENTEE PAR L ' INSPECTEUR DES DROITS D ' ENTREE ET DES ACCISES A ZAANDAM ,

AVEC DOMICILE ELU A L ' AMBASSADE DES PAYS-BAS A LUXEMBOURG ,

Objet du litige

AYANT POUR OBJET UNE DEMANDE ADRESSEE A LA COUR , EN APPLICATION DE L ' ARTICLE 177 , ALINEA 1 , A , ET ALINEA 3 , DU TRAITE [aujourd'hui : article 267 TFUE] INSTITUANT LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE , PAR LA TARIEFCOMMISSIE , TRIBUNAL ADMINISTRATIF NEERLANDAIS STATUANT EN DERNIER RESSORT SUR LES RECOURS CONTENTIEUX EN MATIERE FISCALE ET TENDANT A OBTENIR , DANS LE LITIGE PENDANT DEVANT LEDIT TRIBUNAL ,

UNE DECISION A TITRE PREJUDICIEL SUR LES QUESTIONS DE SAVOIR :

1 ) SI L ' ARTICLE 12 DU TRAITE C.E.E . A UN EFFET INTERNE , EN D ' AUTRES TERMES , SI LES JUSTICIABLES PEUVENT FAIRE VALOIR , SUR LA BASE DE CET ARTICLE , DES DROITS INDIVIDUELS QUE LE JUGE DOIT SAUVEGARDER ;

2 ) DANS L ' AFFIRMATIVE , SI L ' APPLICATION D ' UN DROIT D ' ENTREE DE 8 POURCENT A L ' IMPORTATION AUX PAYS-BAS , PAR LA REQUERANTE AU PRINCIPAL , D ' UREE-FORMALDEHYDE EN PROVENANCE DE LA REPUBLIQUE FEDERALE D ' ALLEMAGNE A REPRESENTE UNE AUGMENTATION ILLICITE AU SENS DE L ' ARTICLE 12 DU TRAITE C.E.E . OU BIEN S ' IL S ' EST AGI EN L ' ESPECE D ' UNE MODIFICATION RAISONNABLE DU DROIT D ' ENTREE APPLICABLE AVANT LE 1ER MARS 1960 QUI , BIEN QUE CONSTITUANT UNE AUGMENTATION DU POINT DE VUE ARITHMETIQUE , NE DOIT PAS ETRE CONSIDEREE COMME INTERDITE AUX TERMES DE L ' ARTICLE 12 ,

Motifs de l'arrêt

P . 21

I - QUANT A LA PROCEDURE

ATTENDU QUE LA REGULARITE DE LA PROCEDURE DE LA DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE ADRESSEE EN VERTU DE L ' ARTICLE 177 DU TRAITE C.E .E . [aujourd'hui : article 267 TFUE] A LA COUR PAR LA TARIEFCOMMISSIE , JURIDICTION AU SENS DE CET ARTICLE , NE FAIT L ' OBJET D ' AUCUNE OBJECTION ;

QUE PAR AILLEURS LA DEMANDE A CET EGARD NE DONNE LIEU A AUCUNE CRITIQUE D ' OFFICE .

II - QUANT A LA PREMIERE QUESTION

A - DE LA COMPETENCE DE LA COUR

ATTENDU QUE LE GOUVERNEMENT DES PAYS-BAS ET LE GOUVERNEMENT BELGE CONTESTENT LA COMPETENCE DE LA COUR , AU MOTIF QU ' IL S ' AGIRAIT EN L ' ESPECE D ' UNE DEMANDE RELATIVE NON A L ' INTERPRETATION MAIS A L ' APPLICATION DU TRAITE DANS LE CADRE DU DROIT CONSTITUTIONNEL DES PAYS-BAS ;

QUE PLUS PARTICULIEREMENT LA COUR NE SERAIT PAS COMPETENTE POUR SE PRONONCER SUR UNE PREEMINENCE A RECONNAITRE , LE CAS ECHEANT , AUX DISPOSITIONS DU TRAITE C.E.E . SOIT SUR LA LEGISLATION NEERLANDAISE , SOIT SUR D ' AUTRES ACCORDS PASSES PAR LES PAYS-BAS ET INTEGRES DANS LEUR DROIT NATIONAL ; QUE LA SOLUTION D ' UN TEL PROBLEME TOMBERAIT SOUS LA COMPETENCE EXCLUSIVE DES JURIDICTIONS NATIONALES , SOUS RESERVE D ' UN RECOURS SELON LES CONDITIONS FIXEES PAR LES ARTICLES 169 ET 170 DU TRAITE [aujourd'hui : articles 258 et 259 TFUE] ;

ATTENDU CEPENDANT QU ' EN L ' ESPECE LA COUR N ' EST PAS APPELEE A JUGER DE L ' APPLICATION DU TRAITE SELON LES PRINCIPES DU DROIT INTERNE NEERLANDAIS , QUI RESTE DU RESSORT DES JURIDICTIONS NATIONALES , MAIS QU ' IL LUI EST DEMANDE EXCLUSIVEMENT , CONFORMEMENT A L ' ARTICLE 177 , A , DU TRAITE [aujourd'hui : article 267 TFUE], D ' INTERPRETER LA PORTEE DE L ' ARTICLE 12 DUDIT TRAITE DANS LE CADRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE ET SOUS L ' ASPECT DE SON INCIDENCE SUR LES PARTICULIERS ;

P . 22

QUE CE MOYEN MANQUE DONC DE BASE EN DROIT ;

ATTENDU QUE LE GOUVERNEMENT BELGE EVOQUE ENCORE L ' INCOMPETENCE DE LA COUR , MOTIF PRIS DE CE QUE LA REPONSE SUSCEPTIBLE D ' ETRE APPORTEE PAR CELLE-CI A LA PREMIERE QUESTION DE LA TARIEFCOMMISSIE NE SERAIT PAS RELEVANTE POUR LA SOLUTION DU LITIGE SOUMIS A CETTE JURIDICTION ;

ATTENDU CEPENDANT QUE POUR CONFERER COMPETENCE A LA COUR EN LA PRESENTE AFFAIRE , IL FAUT ET IL SUFFIT QU ' IL RESSORTE A SUFFISANCE DE DROIT QUE LA QUESTION POSEE VISE UNE INTERPRETATION DU TRAITE ;

QUE LES CONSIDERATIONS QUI ONT PU GUIDER UNE JURIDICTION NATIONALE DANS LE CHOIX DE SES QUESTIONS , AINSI QUE LA PERTINENCE QU ' ELLE ENTEND LEUR ATTRIBUER DANS LE CADRE D ' UN LITIGE SOUMIS A SON JUGEMENT , RESTENT SOUSTRAITES A L ' APPRECIATION DE LA COUR ;

ATTENDU QUE LE LIBELLE DES QUESTIONS POSEES LES FAIT PARAITRE RELATIVES A L ' INTERPRETATION DU TRAITE ;

QU ' ELLES ENTRENT AINSI DANS LA COMPETENCE DE LA COUR ;

QUE CE MOYEN N ' EST PAS NON PLUS FONDE .

B - QUANT AU FOND

ATTENDU QUE LA TARIEFCOMMISSIE POSE EN PREMIER LIEU LA QUESTION DE SAVOIR SI L ' ARTICLE 12 DU TRAITE A UN EFFET IMMEDIAT EN DROIT INTERNE , DANS LE SENS QUE LES RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES POURRAIENT FAIRE VALOIR SUR LA BASE DE CET ARTICLE DES DROITS QUE LE JUGE NATIONAL DOIT SAUVEGARDER ;

ATTENDU QUE POUR SAVOIR SI LES DISPOSITIONS D ' UN TRAITE INTERNATIONAL ONT UNE TELLE PORTEE IL FAUT EN ENVISAGER L ' ESPRIT , L ' ECONOMIE ET LES TERMES ;

P . 23

ATTENDU QUE L ' OBJECTIF DU TRAITE C.E.E . QUI EST D ' INSTITUER UN MARCHE COMMUN DONT LE FONCTIONNEMENT CONCERNE DIRECTEMENT LES JUSTICIABLES DE LA COMMUNAUTE , IMPLIQUE QUE CE TRAITE CONSTITUE PLUS QU ' UN ACCORD QUI NE CREERAIT QUE DES OBLIGATIONS MUTUELLES ENTRE LES ETATS CONTRACTANTS ;

QUE CETTE CONCEPTION SE TROUVE CONFIRMEE PAR LE PREAMBULE DU TRAITE QUI , AU-DELA DES GOUVERNEMENTS , VISE LES PEUPLES , ET DE FACON PLUS CONCRETE PAR LA CREATION D ' ORGANES QUI INSTITUTIONNALISENT DES DROITS SOUVERAINS DONT L ' EXERCICE AFFECTE AUSSI BIEN LES ETATS MEMBRES QUE LEURS CITOYENS ;

QU ' IL FAUT D ' AILLEURS REMARQUER QUE LES RESSORTISSANTS DES ETATS REUNIS DANS LA COMMUNAUTE SONT APPELES A COLLABORER , PAR LE TRUCHEMENT DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL , AU FONCTIONNEMENT DE CETTE COMMUNAUTE ;

QU ' EN OUTRE LE ROLE DE LA COUR DE JUSTICE DANS LE CADRE DE L ' ARTICLE 177 [aujourd'hui : article 267 TFUE], DONT LE BUT EST D ' ASSURER L ' UNITE D ' INTERPRETATION DU TRAITE PAR LES JURIDICTIONS NATIONALES , CONFIRME QUE LES ETATS ONT RECONNU AU DROIT COMMUNAUTAIRE UNE AUTORITE SUSCEPTIBLE D ' ETRE INVOQUEE PAR LEURS RESSORTISSANTS DEVANT CES JURIDICTIONS ;

QU ' IL FAUT CONCLURE DE CET ETAT DE CHOSES QUE LA COMMUNAUTE CONSTITUE UN NOUVEL ORDRE JURIDIQUE DE DROIT INTERNATIONAL , AU PROFIT DUQUEL LES ETATS ONT LIMITE , BIEN QUE DANS DES DOMAINES RESTREINTS , LEURS DROITS SOUVERAINS , ET DONT LES SUJETS SONT NON SEULEMENT LES ETATS MEMBRES MAIS EGALEMENT LEURS RESSORTISSANTS ;

QUE , PARTANT , LE DROIT COMMUNAUTAIRE , INDEPENDANT DE LA LEGISLATION DES ETATS MEMBRES , DE MEME QU ' IL CREE DES CHARGES DANS LE CHEF DES PARTICULIERS , EST AUSSI DESTINE A ENGENDRER DES DROITS QUI ENTRENT DANS LEUR PATRIMOINE JURIDIQUE ;

QUE CEUX-CI NAISSENT NON SEULEMENT LORSQU ' UNE ATTRIBUTION EXPLICITE EN EST FAITE PAR LE TRAITE , MAIS AUSSI EN RAISON D ' OBLIGATIONS QUE LE TRAITE IMPOSE D ' UNE MANIERE BIEN DEFINIE TANT AUX PARTICULIERS QU ' AUX ETATS MEMBRES ET AUX INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES ;

P . 24

ATTENDU QU ' EU EGARD A L ' ECONOMIE DU TRAITE EN MATIERE DE DROITS DE DOUANE ET TAXES D ' EFFET EQUIVALENT , IL CONVIENT DE SOULIGNER QUE L ' ARTICLE 9 , QUI FONDE LA COMMUNAUTE SUR UNE UNION DOUANIERE , COMPORTE COMME REGLE ESSENTIELLE L ' INTERDICTION DE CES DROITS ET TAXES ;

QUE CETTE DISPOSITION FIGURE EN TETE DE LA PARTIE DU TRAITE QUI DEFINIT LES " FONDEMENTS DE LA COMMUNAUTE " ; QU ' ELLE SE TROUVE APPLIQUEE ET EXPLICITEE PAR L ' ARTICLE 12 ;

ATTENDU QUE LE TEXTE DE L ' ARTICLE 12 ENONCE UNE INTERDICTION CLAIRE ET INCONDITIONNELLE QUI EST UNE OBLIGATION NON PAS DE FAIRE , MAIS DE NE PAS FAIRE ;

QUE CETTE OBLIGATION N ' EST D ' AILLEURS ASSORTIE D ' AUCUNE RESERVE DES ETATS DE SUBORDONNER SA MISE EN OEUVRE A UN ACTE POSITIF DE DROIT INTERNE ;

QUE CETTE PROHIBITION SE PRETE PARFAITEMENT , PAR SA NATURE MEME , A PRODUIRE DES EFFETS DIRECTS DANS LES RELATIONS JURIDIQUES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LEURS JUSTICIABLES ;

ATTENDU QUE L ' EXECUTION DE L ' ARTICLE 12 NE NECESSITE PAS UNE INTERVENTION LEGISLATIVE DES ETATS ;

QUE LE FAIT , PAR CET ARTICLE , DE DESIGNER LES ETATS MEMBRES COMME SUJETS DE L ' OBLIGATION DE S ' ABSTENIR N ' IMPLIQUE PAS QUE LEURS RESSORTISSANTS NE PUISSENT EN ETRE LES BENEFICIAIRES ;

ATTENDU QUE , PAR AILLEURS , L ' ARGUMENT TIRE DES ARTICLES 169 ET 170 DU TRAITE [aujourd'hui : articles 258 et 259 TFUE] QU ' ONT INVOQUE LES TROIS GOUVERNEMENTS QUI ONT PRESENTE A LA COUR DES OBSERVATIONS DANS LEURS MEMOIRES TOMBE A FAUX ;

QU ' EN EFFET LA CIRCONSTANCE QUE LE TRAITE , DANS LES ARTICLES SUSVISES , PERMET A LA COMMISSION ET AUX ETATS MEMBRES D ' ATTRAIRE DEVANT LA COUR UN ETAT QUI N ' A PAS EXECUTE SES OBLIGATIONS N ' IMPLIQUE PAS POUR LES PARTICULIERS L ' IMPOSSIBILITE D ' INVOQUER , LE CAS ECHEANT , DEVANT LE JUGE NATIONAL CES OBLIGATIONS , TOUT COMME LE FAIT QUE LE TRAITE MET A LA DISPOSITION DE LA COMMISSION DES MOYENS POUR ASSURER LE RESPECT DES OBLIGATIONS IMPOSEES AUX ASSUJETTIS N ' EXCLUT PAS LA POSSIBILITE , DANS LES LITIGES ENTRE PARTICULIERS DEVANT LE JUGE NATIONAL , D ' INVOQUER LA VIOLATION DE CES OBLIGATIONS ;

P . 25

QU ' UNE LIMITATION AUX SEULES PROCEDURES DES ARTICLES 169 ET 170 [aujourd'hui : articles 258 et 259 TFUE] DES GARANTIES CONTRE UNE VIOLATION DE L ' ARTICLE 12 PAR LES ETATS MEMBRES SUPPRIMERAIT TOUTE PROTECTION JURIDICTIONNELLE DIRECTE DES DROITS INDIVIDUELS DE LEURS RESSORTISSANTS ;

QUE LE RECOURS A CES ARTICLES RISQUERAIT D ' ETRE FRAPPE D ' INEFFICACITE S ' IL DEVAIT INTERVENIR APRES L ' EXECUTION D ' UNE DECISION NATIONALE PRISE EN MECONNAISSANCE DES PRESCRIPTIONS DU TRAITE ;

QUE LA VIGILANCE DES PARTICULIERS INTERESSES A LA SAUVEGARDE DE LEURS DROITS ENTRAINE UN CONTROLE EFFICACE QUI S ' AJOUTE A CELUI QUE LES ARTICLES 169 ET 170 [aujourd'hui : articles 258 et 259 TFUE] CONFIENT A LA DILIGENCE DE LA COMMISSION ET DES ETATS MEMBRES ;

ATTENDU QU ' IL RESULTE DES CONSIDERATIONS QUI PRECEDENT QUE SELON L ' ESPRIT , L ' ECONOMIE ET LE TEXTE DU TRAITE L ' ARTICLE 12 DOIT ETRE INTERPRETE EN CE SENS QU ' IL PRODUIT DES EFFETS IMMEDIATS ET ENGENDRE DES DROITS INDIVIDUELS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER .

III - QUANT A LA DEUXIEME QUESTION

A - DE LA COMPETENCE DE LA COUR

ATTENDU QUE , SELON LES OBSERVATIONS DES GOUVERNEMENTS BELGE ET NEERLANDAIS , LE LIBELLE DE CETTE QUESTION SEMBLERAIT EXIGER , POUR SA SOLUTION , DE LA PART DE LA COUR UN EXAMEN DE LA CLASSIFICATION TARIFAIRE DE L ' UREE-FORMALDEHYDE IMPORTEE AUX PAYS-BAS , CLASSIFICATION SUR LAQUELLE VAN GEND ET LOOS ET L ' INSPECTEUR DES DROITS D ' ENTREE ET DES ACCISES A ZAANDAM DEFENDENT DES OPINIONS DIVERGENTES AU REGARD DU " TARIEFBESLUIT " DE 1947 ;

QUE LA POSITION DU PROBLEME NE COMPORTERAIT PAS UNE INTERPRETATION DU TRAITE , MAIS VISERAIT UN CAS D ' APPLICATION DE LA LEGISLATION DOUANIERE NEERLANDAISE A LA CLASSIFICATION DES AMINOPLASTES , QUI SORT DE LA COMPETENCE ATTRIBUEE PAR L ' ARTICLE 177 , A [aujourd'hui : article 267 TFUE], A LA JURIDICTION COMMUNAUTAIRE ;

P . 26

QUE , PARTANT , LA DEMANDE DE LA TARIEFCOMMISSIE EXCEDERAIT LA COMPETENCE DE LA COUR ;

ATTENDU CEPENDANT QUE LA PORTEE VERITABLE DE LA QUESTION POSEE PAR LA TARIEFCOMMISSIE REVIENT A SAVOIR SI , EN DROIT , UNE AUGMENTATION EFFECTIVE DES DROITS DE DOUANE GREVANT UN PRODUIT DETERMINE ET QUI RESULTERAIT NON PAS D ' UNE HAUSSE DU BAREME , MAIS D ' UN NOUVEAU CLASSEMENT DU PRODUIT A LA SUITE DU CHANGEMENT DE SA QUALIFICATION TARIFAIRE , CONTREVIENT A LA PROHIBITION DE L ' ARTICLE 12 DU TRAITE ;

ATTENDU QUE SOUS CET ASPECT LA QUESTION POSEE VISE UNE INTERPRETATION DE CETTE DISPOSITION DU TRAITE ET PLUS PARTICULIEREMENT DE LA PORTEE QU ' IL CONVIENT D ' ATTRIBUER A LA NOTION DE DROITS APPLIQUES AVANT LA MISE EN VIGUEUR DU TRAITE ;

QUE DES LORS LA COUR EST COMPETENTE POUR REPONDRE A LA QUESTION .

B - QUANT AU FOND

ATTENDU QU ' IL RESULTE DU TEXTE ET DE L ' ECONOMIE DE L ' ARTICLE 12 DU TRAITE QU ' IL FAUT , POUR CONSTATER SI DES DROITS DE DOUANE OU TAXES D ' EFFET EQUIVALENT ONT ETE AUGMENTES EN MECONNAISSANCE DE LA DEFENSE Y CONTENUE , PRENDRE EN CONSIDERATION LES DROITS ET TAXES EFFECTIVEMENT APPLIQUES A LA DATE D ' ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE ;

ATTENDU , PAR AILLEURS , QU ' AU REGARD DE LA PROHIBITION DE L ' ARTICLE 12 DU TRAITE UNE TELLE AUGMENTATION ILLICITE PEUT PROVENIR AUSSI BIEN D ' UN NOUVEL AGENCEMENT DU TARIF , QUI AURAIT POUR CONSEQUENCE LE CLASSEMENT DU PRODUIT DANS UNE POSITION PLUS FORTEMENT TAXEE , QUE D ' UNE MAJORATION PROPREMENT DITE DU TAUX DOUANIER ;

ATTENDU QU ' IL IMPORTE PEU DE SAVOIR DE QUELLE MANIERE L ' AUGMENTATION DES DROITS DE DOUANE EST SURVENUE , DES LORS QUE , DANS UN MEME ETAT MEMBRE , LE MEME PRODUIT S ' EST TROUVE , DEPUIS L ' ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE , IMPOSE A UN TAUX PLUS ELEVE ;

QUE L ' APPLICATION DE L ' ARTICLE 12 , CONFORMEMENT A L ' INTERPRETATION QUI A ETE DONNEE CI-DESSUS , ENTRE DANS LA COMPETENCE DU JUGE NATIONAL QUI DOIT RECHERCHER SI LE PRODUIT IMPOSABLE , EN L ' ESPECE L ' UREE-FORMALDEHYDE EN PROVENANCE DE LA REPUBLIQUE FEDERALE D ' ALLEMAGNE , SE TROUVE FRAPPE PAR LES MESURES DOUANIERES MISES EN VIGUEUR AUX PAYS-BAS D ' UN DROIT D ' IMPORTATION SUPERIEUR A CELUI QUI LE GREVAIT AU 1ER JANVIER 1958 ;

P . 27

QUE LA COUR N ' EST PAS COMPETENTE POUR VERIFIER A CE SUJET LE BIEN-FONDE DES AFFIRMATIONS CONTRADICTOIRES QUI LUI ONT ETE PRESENTEES AU COURS DE LA PROCEDURE , MAIS DOIT LES ABANDONNER A L ' APPRECIATION DES INSTANCES NATIONALES .

Décisions sur les dépenses

IV - QUANT AUX DEPENS

ATTENDU QUE LES FRAIS EXPOSES PAR LA COMMISSION DE LA C.E.E . ET LES GOUVERNEMENTS DES ETATS MEMBRES QUI ONT SOUMIS LEURS OBSERVATIONS A LA COUR NE PEUVENT FAIRE L ' OBJET D ' UN REMBOURSEMENT ;

QU ' EN L ' ESPECE LA PROCEDURE REVET , A L ' EGARD DES PARTIES EN CAUSE , LE CARACTERE D ' UN INCIDENT SOULEVE AU COURS DU LITIGE PENDANT DEVANT LA TARIEFCOMMISSIE ; QU ' AINSI LA DECISION SUR LES DEPENS INCOMBE A CETTE JURIDICTION ;

PAR CES MOTIFS ,

Dispositif

LA COUR

SE PRONONCANT SUR LA DEMANDE A ELLE SOUMISE A TITRE PREJUDICIEL PAR LA TARIEFCOMMISSIE , PAR DECISION DU 16 AOUT 1962 , DIT POUR DROIT :

1 ) L ' ARTICLE 12 DU TRAITE INSTITUANT LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE PRODUIT DES EFFETS IMMEDIATS ET ENGENDRE DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES DES DROITS INDIVIDUELS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ;

2 ) POUR CONSTATER SI DES DROITS DE DOUANE OU TAXES D ' EFFET EQUIVALENT ONT ETE AUGMENTES EN MECONNAISSANCE DE LA DEFENSE CONTENUE A L ' ARTICLE 12 DU TRAITE , IL FAUT PRENDRE EN CONSIDERATION LES DROITS ET TAXES EFFECTIVEMENT APPLIQUES PAR L ' ETAT MEMBRE DONT IL S ' AGIT A L ' ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE ;

UNE TELLE AUGMENTATION PEUT PROVENIR AUSSI BIEN D ' UN NOUVEL AGENCEMENT DU TARIF QUI AURAIT POUR CONSEQUENCE LE CLASSEMENT DU PRODUIT DANS UNE POSITION PLUS FORTEMENT TAXEE QUE D ' UNE MAJORATION DU TAUX DOUANIER APPLIQUE ;

3 ) IL APPARTIENT A LA TARIEFCOMMISSIE DE STATUER SUR LES DEPENS DE LA PRESENTE INSTANCE .

Parties

DANS L ' AFFAIRE 6-64

M . FLAMINIO COSTA

CONTRE

E.N.E.L .

( ENTE NAZIONALE ENERGIA ELETTRICA , IMPRESA GIA DELLA EDISON VOLTA )

Objet du litige

AYANT POUR OBJET UNE DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE , FORMEE SUR LA BASE DE L ' ARTICLE 177 DU TRAITE C.E.E . PAR LE GIUDICE CONCILIATORE DE MILAN ET TENDANT A OBTENIR L ' INTERPRETATION DES ARTICLES 102 , 93 , 53 ET 37 DUDIT TRAITE DANS LE LITIGE PENDANT DEVANT CE JUGE ,

Motifs de l'arrêt

P . 1157

ATTENDU QUE , PAR ORDONNANCE DU 16 JANVIER 1964 , REGULIEREMENT TRANSMISE A LA COUR , LE GIUDICE CONCILIATORE DE MILAN , " VU L ' ARTICLE 177 DU TRAITE DU 25 MARS 1957 INSTITUANT LA C.E.E . , INCORPORE DANS LA LEGISLATION ITALIENNE PAR LA LOI NO 1203 DU 14 OCTOBRE 1957 ET , VU L ' ALLEGATION QUE LA LOI NO 1643 DU 6 DECEMBRE 1962 ET LES DECRETS PRESIDENTIELS PRIS EN EXECUTION DE CETTE LOI . . . VIOLENT LES ARTICLES 102 , 93 , 53 ET 37 DU TRAITE " , A SURSIS A STATUER ET ORDONNE LA TRANSMISSION DU DOSSIER A LA COUR .

SUR L ' APPLICATION DE L ' ARTICLE 177

MOYEN TIRE DU LIBELLE DE LA QUESTION

ATTENDU QU ' IL EST FAIT GRIEF A LA QUESTION DONT S ' AGIT DE TENDRE A FAIRE JUGER , PAR LE MOYEN DE L ' ARTICLE 177 , LA CONFORMITE D ' UNE LOI AVEC LE TRAITE ;

P . 1158

ATTENDU CEPENDANT QU ' AUX TERMES DE CET ARTICLE LES JURIDICTIONS NATIONALES DONT LES DECISIONS SONT , COMME EN L ' ESPECE , SANS RECOURS , DOIVENT SAISIR LA COUR POUR STATUER A TITRE PREJUDICIEL SUR " L ' INTERPRETATION DU TRAITE " LORSQU ' UNE TELLE QUESTION EST SOULEVEE DEVANT ELLES ;

QUE , PAR LA VOIE DE CETTE DISPOSITION , LA COUR NE PEUT , NI APPLIQUER LE TRAITE A UNE ESPECE DETERMINEE , NI STATUER SUR LA VALIDITE D ' UNE MESURE DE DROIT INTERNE AU REGARD DE CELUI-CI , COMME IL LUI SERAIT POSSIBLE DE LE FAIRE DANS LE CADRE DE L ' ARTICLE 169 ;

QU ' ELLE PEUT TOUTEFOIS DEGAGER DU LIBELLE IMPARFAITEMENT FORMULE PAR LA JURIDICTION NATIONALE LES SEULES QUESTIONS RELEVANT DE L ' INTERPRETATION DU TRAITE ;

QU ' IL Y A DONC LIEU , POUR ELLE , NON DE STATUER SUR LA VALIDITE D ' UNE LOI ITALIENNE PAR RAPPORT AU TRAITE , MAIS SEULEMENT D ' INTERPRETER LES ARTICLES SUS-VISES EU EGARD AUX DONNEES JURIDIQUES EXPOSEES PAR LE GIUDICE CONCILIATORE .

MOYEN TIRE DE L ' ABSENCE DE NECESSITE D ' UNE INTERPRETATION

ATTENDU QU ' IL EST FAIT GRIEF A LA JURIDICTION DE MILAN D ' AVOIR DEMANDE UNE INTERPRETATION DU TRAITE QUI NE SERAIT PAS NECESSAIRE A LA SOLUTION DU LITIGE PORTE DEVANT ELLE ;

ATTENDU CEPENDANT QUE L ' ARTICLE 177 , BASE SUR UNE NETTE SEPARATION DE FONCTIONS ENTRE LES JURIDICTIONS NATIONALES ET LA COUR , NE PERMET A CELLE-CI NI DE CONNAITRE DES FAITS DE L ' ESPECE , NI DE CENSURER LES MOTIFS ET OBJECTIFS DE LA DEMANDE D ' INTERPRETATION .

MOYEN TIRE DE L ' OBLIGATION POUR LE JUGE D ' APPLIQUER LA LOI INTERNE

ATTENDU QUE LE GOUVERNEMENT ITALIEN SOULEVE " L ' IRRECEVABILITE ABSOLUE " DE LA DEMANDE DU GIUDICE CONCILIATORE , AU MOTIF QUE LA JURIDICTION NATIONALE , TENUE D ' APPLIQUER UNE LOI INTERNE NE PEUT FAIRE USAGE DE L ' ARTICLE 177 ;

ATTENDU QU ' A LA DIFFERENCE DES TRAITES INTERNATIONAUX ORDINAIRES , LE TRAITE DE LA C.E.E . A INSTITUE UN ORDRE JURIDIQUE PROPRE , INTEGRE AU SYSTEME JURIDIQUE DES ETATS MEMBRES LORS DE L ' ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE ET QUI S ' IMPOSE A LEURS JURIDICTIONS ;

P . 1159

QU ' EN EFFET , EN INSTITUANT UNE COMMUNAUTE DE DUREE ILLIMITEE , DOTEE D ' INSTITUTIONS PROPRES , DE LA PERSONNALITE , DE LA CAPACITE JURIDIQUE , D ' UNE CAPACITE DE REPRESENTATION INTERNATIONALE ET PLUS PARTICULIEREMENT DE POUVOIR REELS ISSUS D ' UNE LIMITATION DE COMPETENCE OU D ' UN TRANSFERT D ' ATTRIBUTIONS DES ETATS A LA COMMUNAUTE , CEUX-CI ONT LIMITE , BIEN QUE DANS DES DOMAINES RESTREINTS , LEURS DROITS SOUVERAINS ET CREE AINSI UN CORPS DE DROIT APPLICABLE A LEURS RESSORTISSANTS ET A EUX-MEMES ;

ATTENDU QUE CETTE INTEGRATION AU DROIT DE CHAQUE PAYS MEMBRE DE DISPOSITIONS QUI PROVIENNENT DE SOURCE COMMUNAUTAIRE , ET PLUS GENERALEMENT LES TERMES ET L ' ESPRIT DU TRAITE , ONT POUR COROLLAIRE L ' IMPOSSIBILITE POUR LES ETATS DE FAIRE PREVALOIR , CONTRE UN ORDRE JURIDIQUE ACCEPTE PAR EUX SUR UNE BASE DE RECIPROCITE , UNE MESURE UNILATERALE ULTERIEURE QUI NE SAURAIT AINSI LUI ETRE OPPOSABLE ;

QUE LA FORCE EXECUTIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE NE SAURAIT , EN EFFET , VARIER D ' UN ETAT A L ' AUTRE A LA FAVEUR DES LEGISLATIONS INTERNES ULTERIEURES , SANS METTRE EN PERIL LA REALISATION DES BUTS DU TRAITE VISEE A L ' ARTICLE 5 ( 2 ) , NI PROVOQUER UNE DISCRIMINATION INTERDITE PAR L ' ARTICLE 7 ;

QUE LES OBLIGATIONS CONTRACTEES DANS LE TRAITE INSTITUANT LA COMMUNAUTE NE SERAIENT PAS INCONDITIONNELLES MAIS SEULEMENT EVENTUELLES , SI ELLES POUVAIENT ETRE MISES EN CAUSE PAR LES ACTES LEGISLATIFS FUTURS DES SIGNATAIRES ;

QUE , LORSQUE LE DROIT D ' AGIR UNILATERALEMENT EST RECONNU AUX ETATS , C ' EST EN VERTU D ' UNE CLAUSE SPECIALE PRECISE ( ARTICLES 15 , 93-3 , 223 A 225 PAR EXEMPLE ) ;

QUE , D ' AUTRE PART , LES DEMANDES DE DEROGATION DES ETATS SONT SOUMISES A DES PROCEDURES D ' AUTORISATION ( ARTICLES 8-4 , 17-4 , 25 , 26 , 73 , 93-2 , 3E ALINEA , ET 226 PAR EXEMPLE ) QUI SERAIENT SANS OBJET S ' ILS AVAIENT LA POSSIBILITE DE SE SOUSTRAIRE A LEURS OBLIGATIONS AU MOYEN D ' UNE SIMPLE LOI ;

ATTENDU QUE LA PREEMINENCE DU DROIT COMMUNAUTAIRE EST CONFIRMEE PAR L ' ARTICLE 189 [aujourd'hui : article 288 TFUE] AUX TERMES DUQUEL LES REGLEMENTS ONT VALEUR " OBLIGATOIRE " ET SONT " DIRECTEMENT APPLICABLES DANS TOUT ETAT MEMBRE " ;

P . 1160

QUE CETTE DISPOSITION , QUI N ' EST ASSORTIE D ' AUCUNE RESERVE , SERAIT SANS PORTEE SI UN ETAT POUVAIT UNILATERALEMENT EN ANNIHILER LES EFFETS PAR UN ACTE LEGISLATIF OPPOSABLE AUX TEXTES COMMUNAUTAIRES ;

ATTENDU QU ' IL RESULTE DE L ' ENSEMBLE DE CES ELEMENTS , QU ' ISSU D ' UNE SOURCE AUTONOME , LE DROIT NE DU TRAITE NE POURRAIT DONC , EN RAISON DE SA NATURE SPECIFIQUE ORIGINALE , SE VOIR JUDICIAIREMENT OPPOSER UN TEXTE INTERNE QUEL QU ' IL SOIT , SANS PERDRE SON CARACTERE COMMUNAUTAIRE ET SANS QUE SOIT MISE EN CAUSE LA BASE JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTE ELLE-MEME ;

QUE LE TRANSFERT OPERE PAR LES ETATS , DE LEUR ORDRE JURIDIQUE INTERNE AU PROFIT DE L ' ORDRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE , DES DROITS ET OBLIGATIONS CORRESPONDANT AUX DISPOSITIONS DU TRAITE , ENTRAINE DONC UNE LIMITATION DEFINITIVE DE LEURS DROITS SOUVERAINS CONTRE LAQUELLE NE SAURAIT PREVALOIR UN ACTE UNILATERAL ULTERIEUR INCOMPATIBLE AVEC LA NOTION DE COMMUNAUTE ;

QU ' EN CONSEQUENCE IL Y A LIEU DE FAIRE APPLICATION DE L ' ARTICLE 177 , NONOBSTANT TOUTE LOI NATIONALE , AU CAS OU SE POSE UNE QUESTION D ' INTERPRETATION DU TRAITE ;

ATTENDU QUE LES QUESTIONS POSEES PAR LE GIUDICE CONCILIATORE AU SUJET DES ARTICLES 102 , 93 , 53 ET 37 TENDENT A SAVOIR EN PREMIER LIEU SI CES DISPOSITIONS PRODUISENT DES EFFETS IMMEDIATS ET ENGENDRENT DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES DES DROITS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ET , DANS L ' AFFIRMATIVE , QUEL EST LE SENS DE CEUX-CI .

SUR L ' INTERPRETATION DE L ' ARTICLE 102

ATTENDU QU ' AUX TERMES DE L ' ARTICLE 102 , LORSQU ' " IL Y A LIEU DE CRAINDRE " QUE L ' INTERVENTION D ' UNE DISPOSITION LEGISLATIVE PROVOQUE UNE " DISTORSION " , L ' ETAT MEMBRE QUI VEUT Y PROCEDER " CONSULTE LA COMMISSION " , CELLE-CI POUVANT ENSUITE RECOMMANDER AUX ETATS LES MESURES PROPRES A EVITER LA DISTORSION REDOUTEE ;

ATTENDU QUE CET ARTICLE , RELEVANT DU CHAPITRE CONSACRE AU " RAPPROCHEMENT DES LEGISLATIONS " , TEND A EVITER QUE SOIENT AGGRAVEES LES DIVERGENCES DES LEGISLATIONS NATIONALES ENTRE ELLES , AU REGARD DES OBJECTIFS DU TRAITE ;

P . 1161

QUE , PAR CETTE DISPOSITION , LES ETATS MEMBRES ONT LIMITE LEUR LIBERTE D ' INITIATIVE EN ACCEPTANT DE SE SOUMETTRE A UNE PROCEDURE DE CONSULTATION APPROPRIEE ;

QU ' EN S ' OBLIGEANT EUX-MEMES SANS AMBIGUITE A CONSULTER PREVENTIVEMENT LA COMMISSION EN TOUS LES CAS OU LEURS PROJETS LEGISLATIFS POURRAIENT SUSCITER UN RISQUE , MEME FAIBLE , D ' EVENTUELLE DISTORSION , LES ETATS ONT DONC CONTRACTE ENVERS LA COMMUNAUTE UN ENGAGEMENT QUI LES LIE EN TANT QU ' ETATS , MAIS N ' ENGENDRE PAS DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES DES DROITS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ;

ATTENDU QUE LA COMMISSION EST , DE SON COTE , TENUE DE FAIRE RESPECTER LES PRESCRIPTIONS DE CET ARTICLE , MAIS QUE CETTE OBLIGATION NE CONFERE AUX PARTICULIERS LA POSSIBILITE D ' EXCIPER , DANS LE CADRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE ET PAR L ' ARTICLE 177 , NI DU MANQUEMENT DE L ' ETAT CONCERNE , NI DE LA DEFAILLANCE DE LA COMMISSION .

SUR L ' INTERPRETATION DE L ' ARTICLE 93

ATTENDU QU ' AUX TERMES DES PARAGRAPHES 1 ET 2 DE L ' ARTICLE 93 , LA COMMISSION PROCEDE AVEC LES ETATS MEMBRES A " L ' EXAMEN PERMANENT DES REGIMES D ' AIDES EXISTANT DANS CES ETATS " EN VUE DE LA MISE EN OEUVRE DES MESURES UTILES EXIGEES PAR LE FONCTIONNEMENT DU MARCHE COMMUN ;

QU ' AUX TERMES DU PARAGRAPHE 3 DE L ' ARTICLE 93 LA COMMISSION DOIT ETRE INFORMEE , EN TEMPS UTILE , DES PROJETS TENDANT A INSTITUER , OU A MODIFIER DES AIDES , L ' ETAT MEMBRE INTERESSE NE POUVANT METTRE A EXECUTION LES MESURES PROJETEES AVANT L ' ACHEVEMENT DE LA PROCEDURE COMMUNAUTAIRE ET , LE CAS ECHEANT , DE LA PROCEDURE DEVANT LA COUR ;

ATTENDU QUE CES DISPOSITIONS , RELEVANT D ' UNE SECTION DU TRAITE CONSACREE AUX " AIDES ACCORDEES PAR LES ETATS " TENDENT , D ' UNE PART , A RESORBER PROGRESSIVEMENT LES AIDES EXISTANTES ET , D ' AUTRE PART , A EVITER QUE , DANS LA CONDUITE DES AFFAIRES INTERIEURES DESDITS ETATS , DES AIDES NOUVELLES , SUSCEPTIBLES DE FAVORISER DIRECTEMENT , OU INDIRECTEMENT , DE FACON APPRECIABLE , DES ENTREPRISES , OU DES PRODUITS , SOIENT INSTITUEES " SOUS QUELQUE FORME QUE CE SOIT " ET MENACENT , MEME EVENTUELLEMENT , DE FAUSSER LA CONCURRENCE ;

P . 1162

QUE , PAR L ' ARTICLE 92 , LES ETATS ONT RECONNU INCOMPATIBLES AVEC LE MARCHE COMMUN LES AIDES DONT S ' AGIT ET SE SONT AINSI IMPLICITEMENT ENGAGES A N ' EN PAS INSTITUER EN DEHORS DES DEROGATIONS PREVUES PAR LE TRAITE , MAIS QUE , PAR L ' ARTICLE 93 , ILS ONT SEULEMENT CONVENU DE SE SOUMETTRE A DES PROCEDURES APPROPRIEES , TANT POUR SUPPRIMER LES AIDES EXISTANTES , QUE POUR EN INSTITUER DE NOUVELLES ;

QU ' EN S ' OBLIGEANT EUX-MEMES AUSSI FORMELLEMENT A INFORMER LA COMMISSION " EN TEMPS UTILE " DE LEURS PROJETS D ' AIDES , EN ACCEPTANT DE SE SOUMETTRE AUX PROCEDURES PREVUES PAR L ' ARTICLE 93 , LES ETATS ONT DONC CONTRACTE , ENVERS LA COMMUNAUTE , UN ENGAGEMENT QUI LES LIE EN TANT QU ' ETATS , MAIS N ' ENGENDRE PAS DE DROITS DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES , SAUF DANS LA DERNIERE DISPOSITION DE L ' ALINEA 3 DUDIT ARTICLE , HORS DE CAUSE EN L ' ESPECE ;

ATTENDU QUE LA COMMISSION EST , DE SON COTE , TENUE DE FAIRE RESPECTER LES PRESCRIPTIONS DE CET ARTICLE , CELUI-CI L ' OBLIGEANT MEME A PROCEDER AVEC LES ETATS A UN EXAMEN PERMANENT DES REGIMES D ' AIDES EXISTANTS , MAIS QUE CETTE OBLIGATION NE CONFERE AUX PARTICULIERS LA POSSIBILITE D ' EXCIPER , DANS LE CADRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE ET PAR L ' ARTICLE 177 , NI DU MANQUEMENT DE L ' ETAT CONCERNE , NI DE LA DEFAILLANCE DE LA COMMISSION .

SUR L ' INTERPRETATION DE L ' ARTICLE 53

ATTENDU QU ' AUX TERMES DE L ' ARTICLE 53 LES ETATS MEMBRES S ' ENGAGENT , SOUS RESERVE DES DISPOSITIONS PREVUES AU TRAITE , A NE PAS INTRODUIRE DE NOUVELLES RESTRICTIONS A L ' ETABLISSEMENT SUR LEUR TERRITOIRE DES RESSORTISSANTS DES AUTRES ETATS MEMBRES ;

QUE L ' OBLIGATION AINSI SOUSCRITE PAR LES ETATS SE RESOUT JURIDIQUEMENT EN CELLE D ' UNE SIMPLE ABSTENTION ;

QU ' ELLE N ' EST ASSORTIE D ' AUCUNE CONDITION , NI SUBORDONNEE , DANS SON EXECUTION , OU SES EFFETS , A L ' INTERVENTION D ' AUCUN ACTE , NI DES ETATS , NI DE LA COMMISSION ;

QU ' ELLE EST DONC COMPLETE , JURIDIQUEMENT PARFAITE ET , EN CONSEQUENCE , SUSCEPTIBLE DE PRODUIRE DES EFFETS DIRECTS DANS LES RELATIONS ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LEURS JUSTICIABLES ;

P . 1163

ATTENDU QU ' UNE PROHIBITION AUSSI FORMELLEMENT EXPRIMEE , ENTREE EN VIGUEUR AVEC LE TRAITE DANS L ' ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTE ET , DE CE FAIT , INTEGREE AU SYSTEME JURIDIQUE DES ETATS MEMBRES , CONSTITUE LA LOI MEME DE CEUX-CI ET CONCERNE DIRECTEMENT LEURS RESSORTISSANTS , AU PROFIT DESQUELS ELLE A ENGENDRE DES DROITS INDIVIDUELS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ;

ATTENDU QUE L ' INTERPRETATION SOLLICITEE DE L ' ARTICLE 53 COMMANDE DE LE CONSIDERER DANS LE CONTEXTE DU CHAPITRE RELATIF AU DROIT D ' ETABLISSEMENT OU IL EST SITUE ;

QU ' APRES AVOIR , A L ' ARTICLE 52 , EDICTE LA SUPPRESSION PROGRESSIVE DES " RESTRICTIONS A LA LIBERTE D ' ETABLISSEMENT DES RESSORTISSANTS D ' UN ETAT MEMBRE DANS LE TERRITOIRE D ' UN AUTRE ETAT MEMBRE " , LE CHAPITRE DONT S ' AGIT A PREVU , A L ' ARTICLE 53 , QUE CES ETATS N ' INTRODUISENT PAS DE " NOUVELLES RESTRICTIONS A L ' ETABLISSEMENT SUR LEUR TERRITOIRE DES RESSORTISSANTS DES AUTRES ETATS MEMBRES " ;

QU ' IL S ' AGIT , DES LORS , DE SAVOIR DANS QUELLES CONDITIONS LES RESSORTISSANTS DES AUTRES ETATS MEMBRES DISPOSENT DE LA LIBERTE D ' ETABLISSEMENT ;

QUE L ' ARTICLE 52 ( 2 ) PRECISE CE POINT EN STIPULANT QU ' ELLE COMPORTE L ' ACCES AUX ACTIVITES NON SALARIEES , A LA CONSTITUTION ET A LA GESTION D ' ENTREPRISES " DANS LES CONDITIONS DEFINIES PAR LA LEGISLATION DU PAYS D ' ETABLISSEMENT POUR SES PROPRES RESSORTISSANTS " ;

QU ' IL SUFFIT DONC , POUR RESPECTER L ' ARTICLE 53 , QU ' AUCUNE MESURE NOUVELLE NE SOUMETTE L ' ETABLISSEMENT DES RESSORTISSANTS DES AUTRES ETATS MEMBRES A UNE REGLEMENTATION PLUS SEVERE QUE CELLE RESERVEE AUX NATIONAUX ET CE , QUEL QUE SOIT LE REGIME JURIDIQUE DES ENTREPRISES .

SUR L ' INTERPRETATION DE L ' ARTICLE 37

ATTENDU QU ' AUX TERMES DE L ' ARTICLE 37 ( 1 ) , LES ETATS MEMBRES AMENAGENT PROGRESSIVEMENT LEURS " MONOPOLES NATIONAUX PRESENTANT UN CARACTERE COMMERCIAL " AFIN D ' ASSURER DANS LES CONDITIONS D ' APPROVISIONNEMENT ET DE DEBOUCHES , L ' EXCLUSION DE TOUTE DISCRIMINATION ENTRE RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES ;

QU ' IL PREVOIT , EN OUTRE , AU PARAGRAPHE 2 , L ' OBLIGATION POUR CEUX-CI DE S ' ABSTENIR DE TOUTE MESURE NOUVELLE CONTRAIRE A CETTE DISPOSITION ;

P . 1164

ATTENDU QUE LES ETATS ONT AINSI CONTRACTE UNE DOUBLE OBLIGATION : L ' UNE , ACTIVE , DESTINEE A AMENAGER LEURS MONOPOLES NATIONAUX , L ' AUTRE , PASSIVE , DESTINEE A EVITER TOUTE MESURE NOUVELLE ;

QUE C ' EST DE CETTE DERNIERE OBLIGATION QUE L ' INTERPRETATION EST DEMANDEE AINSI QUE DES ELEMENTS DE LA PREMIERE NECESSAIRES A CETTE INTERPRETATION ;

ATTENDU QUE L ' ARTICLE 37 ( 2 ) ENONCE UNE INTERDICTION INCONDITIONNELLE QUI CONSTITUE UNE OBLIGATION NON PAS DE FAIRE , MAIS DE NE PAS FAIRE ;

QUE CETTE OBLIGATION N ' EST ASSORTIE D ' AUCUNE RESERVE DE SUBORDONNER SA MISE EN OEUVRE A UN ACTE POSITIF DE DROIT INTERNE ;

QUE CETTE PROHIBITION , PAR SA NATURE MEME , EST SUSCEPTIBLE DE PRODUIRE DES EFFETS DIRECTS DANS LES RELATIONS JURIDIQUES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LEURS JUSTICIABLES ;

ATTENDU QU ' UNE PROHIBITION AUSSI FORMELLEMENT EXPRIMEE , ENTREE EN VIGUEUR AVEC LE TRAITE DANS L ' ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTE ET , DE CE FAIT , INTEGREE AU SYSTEME JURIDIQUE DES ETATS MEMBRES , CONSTITUE LA LOI MEME DE CEUX-CI ET CONCERNE DIRECTEMENT LEURS RESSORTISSANTS AU PROFIT DESQUELS ELLE A ENGENDRE DES DROITS INDIVIDUELS QUE LES JURIDICTIONS NATIONALES DOIVENT SAUVEGARDER ;

ATTENDU QUE L ' INTERPRETATION SOLLICITEE DE L ' ARTICLE 37 COMMANDE , EN RAISON DE LA COMPLEXITE DU TEXTE ET DES INTERFERENCES ENTRE LES PARAGRAPHES 1 ET 2 , DE CONSIDERER CEUX-CI DANS L ' ENSEMBLE DU CHAPITRE DONT ILS RELEVENT ;

QUE CE CHAPITRE EST CONSACRE A L ' " ELIMINATION DES RESTRICTIONS QUANTITATIVES ENTRE LES ETATS MEMBRES " ;

ATTENDU QUE LE RENVOI PAR L ' ARTICLE 37 ( 2 ) AUX " PRINCIPES ENONCES AU PARAGRAPHE 1 " A AINSI POUR BUT D ' EMPECHER L ' ETABLISSEMENT DE TOUTE NOUVELLE " DISCRIMINATION ENTRE LES RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES " DANS LES " CONDITIONS D ' APPROVISIONNEMENT ET DE DEBOUCHES " ;

P . 1165

QUE , LE BUT ETANT AINSI PRECISE , L ' ARTICLE 37 ( 1 ) DECRIT , POUR LES PROHIBER , LES MOYENS PAR LESQUELS IL RISQUE D ' ETRE CONTRARIE ;

QUE SONT ALORS INTERDITS , PAR LE RENVOI DE L ' ARTICLE 37 ( 2 ) , POUR AUTANT QU ' ILS TENDENT A INTRODUIRE DE NOUVELLES DISCRIMINATIONS DANS LES CONDITIONS D ' APPROVISIONNEMENT ET DE DEBOUCHES , TOUS NOUVEAUX MONOPOLES OU ORGANISMES VISES PAR L ' ARTICLE 37 ( 1 ) ;

QU ' IL CONVIENT DONC AU JUGE DU FOND DE RECHERCHER D ' ABORD SI CE BUT SE TROUVE EFFECTIVEMENT ENTRAVE , C ' EST-A-DIRE SI UNE DISCRIMINATION NOUVELLE ENTRE LES RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES DANS LES CONDITIONS D ' APPROVISIONNEMENT ET DE DEBOUCHES RESULTE DE LA MESURE LITIGIEUSE ELLE-MEME , OU EN SERA LA CONSEQUENCE ;

ATTENDU QU ' IL Y A LIEU EN OUTRE DE CONSIDERER LES MOYENS VISES PAR L ' ARTICLE 37 ( 1 ) ;

QUE CET ARTICLE INTERDIT L ' INSTITUTION , NON DE TOUS MONOPOLES NATIONAUX , MAIS DE CEUX QUI PRESENTENT " UN CARACTERE COMMERCIAL " ET CE , POUR AUTANT QU ' ILS TENDENT A INTRODUIRE LES DISCRIMINATIONS SUSVISEES ;

QUE , POUR TOMBER SOUS LES PROHIBITIONS DE CE TEXTE , LES MONOPOLES NATIONAUX ET ORGANISMES DONT IL S ' AGIT DOIVENT , D ' UNE PART , AVOIR POUR OBJET DES TRANSACTIONS SUR UN PRODUIT COMMERCIAL SUSCEPTIBLE D ' ETRE L ' OBJET DE CONCURRENCE ET D ' ECHANGES ENTRE LES ETATS MEMBRES , D ' AUTRE PART , JOUER UN ROLE EFFECTIF DANS CES ECHANGES ;

QU ' IL APPARTIENT AU JUGE DU FOND D ' APPRECIER EN CHAQUE ESPECE SI L ' ACTIVITE ECONOMIQUE CONCERNEE PORTE SUR UN TEL PRODUIT POUVANT , PAR SA NATURE ET LES IMPERATIFS TECHNIQUES OU INTERNATIONAUX AUXQUELS IL EST ASSUJETTI , ETRE L ' OBJET D ' UN ROLE EFFECTIF DANS LES IMPORTATIONS OU EXPORTATIONS ENTRE RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES .

Décisions sur les dépenses

QUANT AUX DEPENS

ATTENDU QUE LES FRAIS EXPOSES PAR LA COMMISSION DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE ET LE GOUVERNEMENT ITALIEN , QUI ONT SOUMIS LEURS OBSERVATIONS A LA COUR , NE PEUVENT FAIRE L ' OBJET D ' UN REMBOURSEMENT ;

QU ' EN L ' ESPECE LA PROCEDURE REVET , A L ' EGARD DES PARTIES AU LITIGE PENDANT DEVANT LE GIUDICE CONCILIATORE DE MILAN , LE CARACTERE D ' UN INCIDENT SOULEVE DEVANT CE JUGE ;

PAR CES MOTIFS ,

Dispositif

LA COUR

STATUANT SUR L ' EXCEPTION D ' IRRECEVABILITE BASEE SUR L ' ARTICLE 177 , DECIDE ET ARRETE :

LES QUESTIONS POSEES PAR LE GIUDICE CONCILIATORE DE MILAN EN VERTU DE L ' ARTICLE 177 SONT RECEVABLES EN TANT QU ' ELLES PORTENT , EN L ' ESPECE , SUR L ' INTERPRETATION DE DISPOSITIONS DU TRAITE C.E.E . , AUCUN ACTE UNILATERAL POSTERIEUR N ' ETANT OPPOSABLE AUX REGLES COMMUNAUTAIRES ;

DIT POUR DROIT :

1 ) L ' ARTICLE 102 NE COMPORTE PAS DE DISPOSITIONS SUSCEPTIBLES D ' ENGENDRER DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES DES DROITS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ;

2 ) LES PRESCRIPTIONS DE L ' ARTICLE 93 , QUI RELEVENT DE LA QUESTION POSEE , NE COMPORTENT PAS NON PLUS DE TELLES DISPOSITIONS ;

3 ) L ' ARTICLE 53 CONSTITUE UNE REGLE COMMUNAUTAIRE SUSCEPTIBLE D ' ENGENDRER DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES DES DROITS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER ;

CES DISPOSITIONS PROHIBENT TOUTE MESURE NOUVELLE AYANT POUR OBJET DE SOUMETTRE L ' ETABLISSEMENT DES RESSORTISSANTS DES AUTRES ETATS MEMBRES A UNE REGLEMENTATION PLUS SEVERE QUE CELLE RESERVEE AUX NATIONAUX ET CE QUEL QUE SOIT LE REGIME JURIDIQUE DES ENTREPRISES ;

4 ) L ' ARTICLE 37 ( 2 ) CONSTITUE EN TOUTES SES DISPOSITIONS UNE REGLE COMMUNAUTAIRE SUSCEPTIBLE D ' ENGENDRER , DANS LE CHEF DES JUSTICIABLES , DES DROITS QUE LES JURIDICTIONS INTERNES DOIVENT SAUVEGARDER . DANS LE CADRE DE LA QUESTION POSEE , CES DISPOSITIONS ONT POUR OBJET D ' INTERDIRE TOUTE MESURE NOUVELLE CONTRAIRE AUX PRINCIPES DE L ' ARTICLE 37 ( 1 ) , C ' EST-A-DIRE TOUTE MESURE AYANT POUR OBJET , OU POUR CONSEQUENCE , UNE DISCRIMINATION NOUVELLE ENTRE LES RESSORTISSANTS DES ETATS MEMBRES DANS LES CONDITIONS D ' APPROVISIONNEMENT ET DE DEBOUCHES , PAR LE MOYEN DE MONOPOLES , OU ORGANISMES , DEVANT , D ' UNE PART , AVOIR POUR OBJET DES TRANSACTIONS SUR UN PRODUIT COMMERCIAL SUSCEPTIBLE DE CONCURRENCE ET D ' ECHANGES ENTRE LES ETATS MEMBRES , D ' AUTRE PART , JOUER UN ROLE EFFECTIF DANS CES ECHANGES ;

ET DECIDE :

IL APPARTIENT AU GIUDICE CONCILIATORE DE MILAN DE STATUER SUR LES DEPENS DE LA PRESENTE INSTANCE .

Parties

DANS L ' AFFAIRE 11-70

AYANT POUR OBJET UNE DEMANDE ADRESSEE A LA COUR , EN APPLICATION DE L ' ARTICLE 177 DU TRAITE CEE , PAR LE VERWALTUNGSGERICHT ( TRIBUNAL ADMINISTRATIF ) DE FRANCFORT-SUR-LE-MAIN ET TENDANT A OBTENIR , DANS LE LITIGE PENDANT DEVANT CETTE JURIDICTION

ENTRE

INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT MBH , AYANT SON SIEGE A FRANCFORT-SUR-LE-MAIN ,

ET

EINFUHR - UND VORRATSSTELLE FUER GETREIDE UND FUTTERMITTEL ( OFFICE D ' IMPORTATION ET DE STOCKAGE POUR LES CEREALES ET LES FOURRAGES ) DE FRANCFORT-SUR-LE-MAIN ,

Objet du litige

UNE DECISION A TITRE PREJUDICIEL SUR LA VALIDITE DE L ' ARTICLE 12 , PARAGRAPHE 1 , ALINEA 3 , DU REGLEMENT NO 120/67/CEE DU CONSEIL , DU 13 JUIN 1967 , PORTANT ORGANISATION COMMUNE DES MARCHES DANS LE SECTEUR DES CEREALES , ET DE L ' ARTICLE 9 DU REGLEMENT NO 473/67/CEE DE LA COMMISSION , DU 21 AOUT 1967 , RELATIF AUX CERTIFICATS D ' IMPORTATION ET D ' EXPORTATION POUR LES CEREALES , LES PRODUITS TRANSFORMES A BASE DE CEREALES , LE RIZ , LES BRISURES ET LES PRODUITS TRANSFORMES A BASE DE RIZ ,

Motifs de l'arrêt

1 ATTENDU QUE , PAR ORDONNANCE DU 18 MARS 1970 , PARVENUE A LA COUR LE 26 MARS 1970 , LE VERWALTUNGSGERICHT ( TRIBUNAL ADMINISTRATIF ) DE FRANCFORT-SUR-LE-MAIN A POSE , EN VERTU DE L ' ARTICLE 177 DU TRAITE CEE , DEUX QUESTIONS RELATIVES A LA VALIDITE DU REGIME DES CERTIFICATS D ' EXPORTATION ET DU CAUTIONNEMENT RATTACHE A CEUX-CI - DESIGNE CI-APRES PAR LES TERMES " REGIME DE CAUTIONNEMENT " - PREVU PAR LE REGLEMENT NO 120/67/CEE DU CONSEIL , DU 13 JUIN 1967 , PORTANT ORGANISATION COMMUNE DES MARCHES DANS LE SECTEUR DES CEREALES ( JO 1967 , P . 2269 ) ET LE REGLEMENT NO 473/67/CEE DE LA COMMISSION , DU 21 AOUT 1967 , RELATIF AUX CERTIFICATS D ' IMPORTATION ET D ' EXPORTATION ( JO 1967 , NO 204 , P . 16 ) ;

2 ATTENDU QU ' IL RESULTE DES MOTIFS DE L ' ORDONNANCE DE RENVOI QUE LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF A JUSQU ' A PRESENT REFUSE D ' ADMETTRE LA VALIDITE DES DISPOSITIONS EN CAUSE ET QUE , POUR CETTE RAISON , IL CONSIDERE COMME INDISPENSABLE DE METTRE FIN A L ' INSECURITE JURIDIQUE EXISTANTE ;

QUE , SELON L ' APPRECIATION DU TRIBUNAL , LE REGIME DE CAUTIONNEMENT SERAIT CONTRAIRE A CERTAINS PRINCIPES DE STRUCTURE DU DROIT CONSTITUTIONNEL NATIONAL QUI DEVRAIENT ETRE SAUVEGARDES DANS LE CADRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE , DE SORTE QUE LA PRIMAUTE DU DROIT SUPRANATIONAL DEVRAIT CEDER DEVANT LES PRINCIPES DE LA LOI FONDAMENTALE ALLEMANDE ;

QUE , PLUS PARTICULIEREMENT , LE REGIME DE CAUTIONNEMENT PORTERAIT ATTEINTE AUX PRINCIPES DE LIBERTE D ' ACTION ET DE DISPOSITION , DE LIBERTE ECONOMIQUE ET DE PROPORTIONNALITE RESULTANT , NOTAMMENT , DES ARTICLES 2 , ALINEA 1 ET 14 DE LA LOI FONDAMENTALE ;

QUE L ' ENGAGEMENT D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER DECOULANT DE LA DELIVRANCE DES CERTIFICATS , ENSEMBLE AVEC LE CAUTIONNEMENT QUI S ' Y RATTACHE , CONSTITUERAIT UNE INTERVENTION EXCESSIVE DANS LA LIBERTE DE DISPOSITION DU COMMERCE , ALORS QUE LE BUT DES REGLEMENTS AURAIT PU ETRE ATTEINT AU MOYEN D ' INTERVENTIONS MOINS LOURDES DE CONSEQUENCES ;

SUR LA PROTECTION DES DROITS FONDAMENTAUX DANS L ' ORDRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE

3 ATTENDU QUE LE RECOURS A DES REGLES OU NOTIONS JURIDIQUES DU DROIT NATIONAL , POUR L ' APPRECIATION DE LA VALIDITE DES ACTES ARRETES PAR LES INSTITUTIONS DE LA COMMUNAUTE , AURAIT POUR EFFET DE PORTER ATTEINTE A L ' UNITE ET A L ' EFFICACITE DU DROIT COMMUNAUTAIRE ;

QUE LA VALIDITE DE TELS ACTES NE SAURAIT ETRE APPRECIEE QU ' EN FONCTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE ;

QU ' EN EFFET , LE DROIT NE DU TRAITE , ISSU D ' UNE SOURCE AUTONOME , NE POURRAIT , EN RAISON DE SA NATURE , SE VOIR JUDICIAIREMENT OPPOSER DES REGLES DE DROIT NATIONAL QUELLES QU ' ELLES SOIENT , SANS PERDRE SON CARACTERE COMMUNAUTAIRE ET SANS QUE SOIT MISE EN CAUSE LA BASE JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTE ELLE-MEME ;

QUE , DES LORS , L ' INVOCATION D ' ATTEINTES PORTEES , SOIT AUX DROITS FONDAMENTAUX TELS QU ' ILS SONT FORMULES PAR LA CONSTITUTION D ' UN ETAT MEMBRE , SOIT AUX PRINCIPES D ' UNE STRUCTURE CONSTITUTIONNELLE NATIONALE , NE SAURAIT AFFECTER LA VALIDITE D ' UN ACTE DE LA COMMUNAUTE OU SON EFFET SUR LE TERRITOIRE DE CET ETAT ;

4 ATTENDU QU ' IL CONVIENT TOUTEFOIS D ' EXAMINER SI AUCUNE GARANTIE ANALOGUE , INHERENTE AU DROIT COMMUNAUTAIRE , N ' AURAIT ETE MECONNUE ;

QU ' EN EFFET , LE RESPECT DES DROITS FONDAMENTAUX FAIT PARTIE INTEGRANTE DES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT DONT LA COUR DE JUSTICE ASSURE LE RESPECT ;

QUE LA SAUVEGARDE DE CES DROITS , TOUT EN S ' INSPIRANT DES TRADITIONS CONSTITUTIONNELLES COMMUNES AUX ETATS MEMBRES , DOIT ETRE ASSUREE DANS LE CADRE DE LA STRUCTURE ET DES OBJECTIFS DE LA COMMUNAUTE ;

QU ' IL Y A LIEU DES LORS D ' EXAMINER , A LA LUMIERE DES DOUTES EXPRIMES PAR LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF , SI LE REGIME DE CAUTIONNEMENT AURAIT PORTE ATTEINTE A DES DROITS DE CARACTERE FONDAMENTAL DONT LE RESPECT DOIT ETRE ASSURE DANS L ' ORDRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE ;

SUR LA PREMIERE QUESTION ( LEGALITE DU REGIME DE CAUTIONNEMENT )

5 ATTENDU QUE LA PREMIERE QUESTION POSEE PAR LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF TEND A SAVOIR SI SONT CONFORMES AU DROIT L ' ENGAGEMENT D ' EXPORTER FONDE SUR L ' ARTICLE 12 , PARAGRAPHE 1 , ALINEA 3 DU REGLEMENT NO 120/67 , LA CONSTITUTION D ' UNE CAUTION DONT EST ASSORTI CET ENGAGEMENT ET LA PERTE DE LA CAUTION AU CAS OU L ' EXPORTATION N ' AURAIT PAS LIEU PENDANT LE DELAI DE VALIDITE DU CERTIFICAT D ' EXPORTATION ;

6 ATTENDU QU ' AUX TERMES DU TREIZIEME CONSIDERANT DU PREAMBULE DU REGLEMENT NO 120/67 , " LES AUTORITES COMPETENTES DOIVENT ETRE MISES A MEME DE SUIVRE EN PERMANENCE LE MOUVEMENT DES ECHANGES , AFIN DE POUVOIR APPRECIER L ' EVOLUTION DU MARCHE ET D ' APPLIQUER EVENTUELLEMENT LES MESURES . . . QUE CELLE-CI NECESSITERAIT " , ET " QU ' A CETTE FIN IL CONVIENT DE PREVOIR LA DELIVRANCE DE CERTIFICATS D ' IMPORTATION OU D ' EXPORTATION ASSORTIS DE LA CONSTITUTION D ' UNE CAUTION GARANTISSANT LA REALISATION DES OPERATIONS EN VUE DESQUELLES CES CERTIFICATS ONT ETE DEMANDES " ;

QU ' IL RESULTE DE CES CONSIDERATIONS , AUTANT QUE DU SYSTEME GENERAL DU REGLEMENT , QUE LE REGIME DE CAUTIONNEMENT EST DESTINE A GARANTIR LA REALITE DES IMPORTATIONS ET EXPORTATIONS POUR LESQUELLES LES CERTIFICATS SONT DEMANDES , AFIN D ' ASSURER TANT A LA COMMUNAUTE QU ' AUX ETATS MEMBRES UNE CONNAISSANCE EXACTE DES TRANSACTIONS PROJETEES ;

7 QUE CETTE CONNAISSANCE , ENSEMBLE AVEC LES AUTRES RENSEIGNEMENTS DISPONIBLES SUR L ' ETAT DU MARCHE , EST INDISPENSABLE POUR PERMETTRE AUX AUTORITES COMPETENTES UNE UTILISATION JUDICIEUSE DES INSTRUMENTS D ' INTERVENTION , ORDINAIRES ET EXCEPTIONNELS , MIS A LEUR DISPOSITION EN VUE DE GARANTIR LE FONCTIONNEMENT DU REGIME DES PRIX INSTITUE PAR LE REGLEMENT , TELS QUE LES ACTIONS D ' ACHAT , DE STOCKAGE ET DE DESTOCKAGE , LA FIXATION DES PRIMES DE DENATURATION , LA FIXATION DES RESTITUTIONS A L ' EXPORTATION , L ' APPLICATION DE MESURES DE SAUVEGARDE ET LE CHOIX DE MESURES DESTINEES A EVITER LES DETOURNEMENTS DE TRAFIC ;

QUE CETTE NECESSITE EST D ' AUTANT PLUS IMPERIEUSE QUE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ENTRAINE DE LOURDES RESPONSABILITES FINANCIERES A CHARGE DE LA COMMUNAUTE ET DES ETATS MEMBRES ;

8 QU ' IL IMPORTE DES LORS QUE LES AUTORITES COMPETENTES DISPOSENT NON SEULEMENT DE RENSEIGNEMENTS STATISTIQUES SUR L ' ETAT DU MARCHE , MAIS ENCORE DE PREVISIONS PRECISES SUR LES IMPORTATIONS ET LES EXPORTATIONS A VENIR ;

QU ' EN PRESENCE DE L ' OBLIGATION , IMPOSEE AUX ETATS MEMBRES PAR L ' ARTICLE 12 DU REGLEMENT 120/67 , DE DELIVRER DES CERTIFICATS D ' IMPORTATION OU D ' EXPORTATION A TOUT INTERESSE , UNE PROJECTION D ' AVENIR SERAIT DENUEE DE SIGNIFICATION SI LES CERTIFICATS NE COMPORTAIENT PAS , POUR LES BENEFICIAIRES , L ' ENGAGEMENT D ' AGIR EN CONSEQUENCE ;

QU ' A SON TOUR , CET ENGAGEMENT RESTERAIT SANS EFFICACITE SI SON OBSERVATION N ' ETAIT PAS ASSUREE PAR DES MOYENS APPROPRIES ;

9 QU ' ON NE SAURAIT CRITIQUER LE CHOIX , A CET EFFET , PAR LE LEGISLATEUR COMMUNAUTAIRE , DU MOYEN DU CAUTIONNEMENT , COMPTE TENU DU FAIT QUE CE MECANISME EST ADAPTE AU CARACTERE VOLONTAIRE DES DEMANDES DE CERTIFICATS ET QU ' IL POSSEDE , SUR LES AUTRES SYSTEMES POSSIBLES , LE DOUBLE AVANTAGE DE LA SIMPLICITE ET DE L ' EFFICACITE ;

10 QU ' UN REGIME DE SIMPLE DECLARATION DES EXPORTATIONS EFFECTUEES ET DES CERTIFICATS NON UTILISES , TEL QU ' IL A ETE PRECONISE PAR LA REQUERANTE AU PRINCIPAL , SERAIT , EN RAISON DE SON CARACTERE RETROSPECTIF ET EN L ' ABSENCE DE TOUTE GARANTIE D ' APPLICATION , INCAPABLE DE PROCURER AUX AUTORITES COMPETENTES DES DONNEES CERTAINES SUR L ' EVOLUTION DES MOUVEMENTS DE MARCHANDISES ;

11 QUE , DE MEME , UN SYSTEME D ' AMENDES INFLIGEES " A POSTERIORI " ENTRAINERAIT DE NOTABLES COMPLICATIONS ADMINISTRATIVES ET JURIDICTIONNELLES AU STADE TANT DE LA DECISION QUE DE L ' EXECUTION , AGGRAVEES PAR LE FAIT QUE LES OPERATEURS CONCERNES PEUVENT ECHAPPER A L ' EMPRISE DES ORGANISMES D ' INTERVENTION EN RAISON DE LEUR RESIDENCE SUR LE TERRITOIRE D ' UN AUTRE PAYS MEMBRE , L ' ARTICLE 12 DU REGLEMENT IMPOSANT AUX ETATS MEMBRES L ' OBLIGATION DE DELIVRER LES CERTIFICATS A TOUT INTERESSE QUI EN FAIT LA DEMANDE , " QUEL QUE SOIT LE LIEU DE SON ETABLISSEMENT DANS LA COMMUNAUTE " ;

12 QU ' IL APPARAIT DES LORS QUE L ' EXIGENCE DE CERTIFICATS D ' IMPORTATION ET D ' EXPORTATION COMPORTANT , POUR LES BENEFICIAIRES , L ' ENGAGEMENT D ' EXECUTER LES OPERATIONS PROJETEES SOUS LA GARANTIE D ' UN CAUTIONNEMENT CONSTITUE UN MOYEN A LA FOIS NECESSAIRE ET APPROPRIE EN VUE DE PERMETTRE AUX AUTORITES COMPETENTES DE DETERMINER DE LA MANIERE LA PLUS EFFICACE LEURS INTERVENTIONS SUR LE MARCHE DES CEREALES ;

13 QUE LE REGIME DE CAUTIONNEMENT NE SAURAIT DONC ETRE CONTESTE DANS SON PRINCIPE ;

14 ATTENDU QU ' IL CONVIENT CEPENDANT D ' EXAMINER SI CERTAINES MODALITES DU REGIME DE CAUTIONNEMENT NE POURRAIENT PAS ETRE CONTESTEES AU REGARD DES PRINCIPES ENONCES PAR LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF , ALORS D ' AILLEURS QUE LA REQUERANTE AU PRINCIPAL A ALLEGUE QUE LA CHARGE DU CAUTIONNEMENT SERAIT EXCESSIVE POUR LE COMMERCE , AU POINT DE PORTER ATTEINTE AUX DROITS FONDAMENTAUX ;

15 ATTENDU QUE , POUR APPRECIER LA CHARGE REELLE DU CAUTIONNEMENT INCOMBANT AU COMMERCE , IL CONVIENT DE PRENDRE EN CONSIDERATION NON PAS TANT LE MONTANT DU CAUTIONNEMENT QUI EST REMBOURSE - SOIT 0,5 UNITE DE COMPTE PAR 1000 KG - , QUE LES FRAIS ET CHARGES ENTRAINES PAR SA CONSTITUTION ;

QU ' IL NE SAURAIT ETRE TENU COMPTE , DANS L ' APPRECIATION DE CETTE CHARGE , DE LA PERTE DE LA CAUTION ELLE-MEME , LES COMMERCANTS ETANT PROTEGES D ' UNE MANIERE ADEQUATE PAR LES DISPOSITIONS DU REGLEMENT RELATIVES AUX CIRCONSTANCES RECONNUES COMME CAS DE FORCE MAJEURE ;

16 QUE LES FRAIS DE CAUTIONNEMENT NE CONSTITUENT PAS UN MONTANT DISPROPORTIONNE A LA VALEUR TOTALE DES MARCHANDISES EN JEU ET DES AUTRES FRAIS COMMERCIAUX ;

QU ' IL APPARAIT DES LORS QUE LES CHARGES RESULTANT DU REGIME DE CAUTIONNEMENT NE SONT PAS EXCESSIVES ET SONT LA CONSEQUENCE NORMALE D ' UN REGIME D ' ORGANISATION DES MARCHES CONCU SELON LES EXIGENCES DE L ' INTERET GENERAL , DEFINI PAR L ' ARTICLE 39 DU TRAITE , QUI VISE A ASSURER UN NIVEAU DE VIE EQUITABLE A LA POPULATION AGRICOLE TOUT EN ASSURANT DES PRIX RAISONNABLES DANS LES LIVRAISONS AUX CONSOMMATEURS ;

17 ATTENDU QUE LA REQUERANTE AU PRINCIPAL EXPOSE ENCORE QUE LA PERTE DE LA CAUTION , CONSECUTIVE A LA NON-EXECUTION DE L ' ENGAGEMENT D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER , CONSTITUERAIT EN REALITE UNE AMENDE OU UNE PEINE QUE LE TRAITE N ' AURAIT PAS HABILITE LE CONSEIL ET LA COMMISSION A INSTITUER ;

18 ATTENDU QUE CET ARGUMENT REPOSE SUR UNE ANALYSE ERRONEE DU REGIME DE CAUTIONNEMENT QUI NE SAURAIT ETRE ASSIMILE A UNE SANCTION PENALE , PUISQU ' IL NE CONSTITUE QUE LA GARANTIE D ' EXECUTION D ' UN ENGAGEMENT VOLONTAIREMENT ASSUME ;

19 ATTENDU , ENFIN , QUE MANQUENT DE PERTINENCE LES ARGUMENTS TIRES PAR LA REQUERANTE AU PRINCIPAL , D ' UNE PART , DU FAIT QUE LES SERVICES DE LA COMMISSION NE SERAIENT , TECHNIQUEMENT , PAS A MEME D ' EXPLOITER LES RENSEIGNEMENTS FOURNIS PAR LE SYSTEME CRITIQUE , CELUI-CI ETANT , DES LORS , DENUE DE TOUTE UTILITE PRATIQUE , D ' AUTRE PART , DU FAIT QUE LES MARCHANDISES QUI FORMENT L ' OBJET DU LITIGE AURAIENT ETE SOUMISES AU REGIME DE PERFECTIONNEMENT ACTIF ;

QU ' EN EFFET CES CONTESTATIONS NE SAURAIENT METTRE EN CAUSE LE PRINCIPE MEME DU REGIME DE CAUTIONNEMENT ;

20 ATTENDU QU ' IL RESULTE DE L ' ENSEMBLE DE CES CONSIDERATIONS QUE LE REGIME DES CERTIFICATS ENTRAINANT , POUR CEUX QUI EN FONT LA DEMANDE , L ' ENGAGEMENT D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER GARANTI PAR UNE CAUTION , NE PORTE ATTEINTE A AUCUN DROIT DE CARACTERE FONDAMENTAL ;

QUE LE MECANISME DE CAUTIONNEMENT CONSTITUE UN MOYEN APPROPRIE , AU SENS DE L ' ARTICLE 40 , PARAGRAPHE 3 , DU TRAITE DE L ' ORGANISATION COMMUNE DES MARCHES AGRICOLES , ET PAR AILLEURS CONFORME AUX EXIGENCES DE L ' ARTICLE 43 ;

SUR LA DEUXIEME QUESTION ( NOTION DE FORCE MAJEURE )

21 ATTENDU QUE LA DEUXIEME QUESTION POSEE PAR LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF TEND A SAVOIR SI , AU CAS OU LA COUR AFFIRMERAIT LA VALIDITE DE LA DISPOSITION VISEE DU REGLEMENT NO 120/67 , L ' ARTICLE 9 DU REGLEMENT NO 473/67 DE LA COMMISSION , PRIS EN APPLICATION DU PREMIER REGLEMENT , EST CONFORME AU DROIT , DU FAIT QU ' IL N ' EXCLUT LA PERTE DE LA CAUTION QUE DANS LE CAS DE FORCE MAJEURE ;

22 ATTENDU QU ' IL RESULTE DES MOTIFS DE L ' ORDONNANCE DE RENVOI QUE LE TRIBUNAL JUGE EXCESSIVE ET CONTRAIRE AUX PRINCIPES SUS- ENONCES LA DISPOSITION DE L ' ARTICLE 1 DU REGLEMENT NO 473/67 , DONT L ' EFFET EST DE LIMITER AUX SEULES " CIRCONSTANCES A CONSIDERER COMME CAS DE FORCE MAJEURE " L ' ANNULATION DE L ' OBLIGATION D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER ET LA LIBERATION DE LA CAUTION ;

QUE LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF , A LA LUMIERE DE SON EXPERIENCE , CONSIDERE CETTE DISPOSITION COMME ETANT TROP ETROITE , LAISSANT A CHARGE DES EXPORTATEURS LA PERTE DE LA CAUTION DANS DES CIRCONSTANCES OU UNE EXPORTATION N ' AURAIT PAS EU LIEU POUR DES RAISONS JUSTIFIABLES , MAIS NON ASSIMILABLES A UN CAS DE FORCE MAJEURE AU SENS STRICT DU TERME ;

QUE , POUR SA PART , LA REQUERANTE AU PRINCIPAL ESTIME TROP RIGOUREUSE CETTE DISPOSITION , PARCE QU ' ELLE LIMITE LA LIBERATION DU CAUTIONNEMENT AUX CAS DE FORCE MAJEURE , SANS TENIR COMPTE DES DISPOSITIONS DES IMPORTATEURS OU EXPORTATEURS JUSTIFIEES PAR DES CONSIDERATIONS DE CARACTERE COMMERCIAL ;

23 ATTENDU QUE LA NOTION DE FORCE MAJEURE RETENUE PAR LES REGLEMENTS AGRICOLES TIENT COMPTE DE LA NATURE PARTICULIERE DES RAPPORTS DE DROIT PUBLIC ENTRE LES OPERATEURS ECONOMIQUES ET L ' ADMINISTRATION NATIONALE , AINSI QUE DES FINALITES DE CETTE REGLEMENTATION ;

QU ' IL RESULTE DE CES FINALITES AUTANT QUE DES DISPOSITIONS POSITIVES DES REGLEMENTS EN CAUSE , QUE LA NOTION DE FORCE MAJEURE N ' EST PAS LIMITEE A CELLE D ' IMPOSSIBILITE ABSOLUE , MAIS DOIT ETRE ENTENDUE DANS LE SENS DE CIRCONSTANCES ANORMALES , ETRANGERES A L ' IMPORTATEUR OU A L ' EXPORTATEUR , ET DONT LES CONSEQUENCES N ' AURAIENT PU ETRE EVITEES QU ' AU PRIX DE SACRIFICES EXCESSIFS , MALGRE TOUTES LES DILIGENCES DEPLOYEES ;

QUE CETTE NOTION IMPLIQUE UNE SOUPLESSE SUFFISANTE EN CE QUI CONCERNE , NON SEULEMENT LA NATURE DE L ' EVENEMENT INVOQUE , MAIS ENCORE LES DILIGENCES QUE L ' EXPORTATEUR AURAIT DU EFFECTUER POUR Y FAIRE FACE ET L ' ETENDUE DES SACRIFICES QU ' IL AURAIT , A CET EFFET , DU ACCEPTER ;

24 QUE LES CAS DE DECHEANCE INVOQUES PAR LE TRIBUNAL , COMME IMPOSANT A L ' EXPORTATEUR UNE CHARGE INJUSTIFIEE ET EXCESSIVE , PARAISSENT CONCERNER DES HYPOTHESES DANS LESQUELLES UNE EXPORTATION N ' A PAS EU LIEU SOIT PAR LA PROPRE FAUTE DE L ' EXPORTATEUR OU A LA SUITE D ' UNE ERREUR DE SA PART , SOIT EN RAISON DE CONSIDERATIONS PUREMENT COMMERCIALES ;

QUE LES CRITIQUES ELEVEES CONTRE L ' ARTICLE 9 DU REGLEMENT NO 473/67 TENDENT DONC EN REALITE A SUBSTITUER DES CONSIDERATIONS TIREES UNIQUEMENT DE L ' INTERET ET DU COMPORTEMENT DE CERTAINS OPERATEURS ECONOMIQUES A UN REGIME DEFINI DANS L ' INTERET PUBLIC DE LA COMMUNAUTE ;

QUE LE SYSTEME ETABLI , EN VERTU DES PRINCIPES DU REGLEMENT NO 120/67 , PAR LE REGLEMENT D ' APPLICATION NO 473/67 , TEND A LIBERER LES OPERATEURS ECONOMIQUES DE LEUR ENGAGEMENT DANS LES SEULS CAS OU L ' OPERATION D ' IMPORTATION OU D ' EXPORTATION N ' A PU ETRE REALISEE PENDANT LA DUREE DE VALIDITE DU CERTIFICAT A LA SUITE DES EVENEMENTS VISES PAR LES TEXTES CITES ;

QU ' EN DEHORS DE TELS EVENEMENTS , POUR LESQUELS ILS NE SAURAIENT ASSUMER DE RESPONSABILITE , LES IMPORTATEURS ET EXPORTATEURS SONT TENUS DE SE CONFORMER AUX PRESCRIPTIONS DES REGLEMENTS AGRICOLES , SANS POUVOIR Y SUBSTITUER DES CONSIDERATIONS TIREES DE LEUR PROPRE INTERET ;

25 QU ' IL APPARAIT DES LORS QU ' EN LIMITANT AUX CAS DE FORCE MAJEURE L ' ANNULATION DE L ' ENGAGEMENT D ' EXPORTER ET LA LIBERATION DE LA CAUTION , LE LEGISLATEUR COMMUNAUTAIRE A PRIS UNE DISPOSITION QUI , SANS IMPOSER UNE CHARGE INDUE AUX IMPORTATEURS OU AUX EXPORTATEURS , EST APPROPRIEE EN VUE D ' ASSURER LE FONCTIONNEMENT NORMAL DE L ' ORGANISATION DU MARCHE DES CEREALES , DANS L ' INTERET GENERAL TEL QUE DEFINI PAR L ' ARTICLE 39 DU TRAITE ;

QU ' IL EN RESULTE QU ' AUCUN ARGUMENT NE SAURAIT ETRE TIRE , CONTRE LA VALIDITE DU REGIME DE CAUTIONNEMENT , DES DISPOSITIONS LIMITANT LA LIBERATION DE LA CAUTION AUX CAS DE FORCE MAJEURE ;

Décisions sur les dépenses

SUR LES DEPENS

26 ATTENDU QUE LES FRAIS EXPOSES PAR LE GOUVERNEMENT DU ROYAUME DES PAYS-BAS , LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FEDERALE D ' ALLEMAGNE ET LA COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES , QUI ONT SOUMIS DES OBSERVATIONS A LA COUR , NE PEUVENT FAIRE L ' OBJET D ' UN REMBOURSEMENT ;

27 QUE LA PROCEDURE REVET , A L ' EGARD DES PARTIES EN CAUSE , LE CARACTERE D ' UN INCIDENT SOULEVE AU COURS DU LITIGE PENDANT DEVANT LE VERWALTUNGSGERICHT DE FRANCFORT-SUR-LE-MAIN ET QUE LA DECISION SUR LES DEPENS APPARTIENT , DES LORS , A CETTE JURIDICTION ;

PAR CES MOTIFS ,

Dispositif

LA COUR ,

STATUANT SUR LES QUESTIONS A ELLE SOUMISES PAR LE VERWALTUNGSGERICHT DE FRANCFORT-SUR-LE-MAIN PAR ORDONNANCE DU 18 MARS 1970 , DIT POUR DROIT :

L ' EXAMEN DES QUESTIONS POSEES N ' A PAS REVELE D ' ELEMENT DE NATURE A AFFECTER LA VALIDITE :

1 ) DE L ' ARTICLE 12 , PARAGRAPHE 1 , ALINEA 3 , DU REGLEMENT NO 120/67/CEE DU CONSEIL , DU 13 JUIN 1967 , SUBORDONNANT LA DELIVRANCE DES CERTIFICATS D ' IMPORTATION OU D ' EXPORTATION A LA CONSTITUTION D ' UNE CAUTION GARANTISSANT L ' ENGAGEMENT D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER PENDANT LA DUREE DE VALIDITE DU CERTIFICAT ;

2 ) DE L ' ARTICLE 9 DU REGLEMENT NO 473/67/CEE DE LA COMMISSION , DU 21 AOUT 1967 , AYANT POUR EFFET DE RESTREINDRE L ' ANNULATION DE L ' ENGAGEMENT D ' IMPORTER OU D ' EXPORTER ET LA LIBERATION DE LA CAUTION AU SEUL CAS DE CIRCONSTANCES A CONSIDERER COMME CAS DE FORCE MAJEURE .

[...]

78
4. Le Bundestag allemand a adopté le 24 avril 2008 par 515 sur 574 votes exprimés la loi d’approbation du Traité de Lisbonne (protocole de la séance plénière BTPlenarprot 16/157, p.
16483 A). Le Bundesrat a adopté ladite loi le 23 mai 2008 à une majorité des deux tiers (protocole de la séance plénière BRPlenarprot 844, p. 136 B). Le Président fédéral a promulgué la loi
d’approbation le 8 octobre 2008. Elle a été publiée au Journal officiel fédéral Partie II du 14 octobre 2008 (pages 1038 et suivantes) et est entrée en vigueur le lendemain de sa publication (article 2 alinéa 1 de la loi d’approbation).

[...]

339

Le principe de la primauté d’application du droit européen demeure aussi après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne un instrument découlant d’un traité de droit international public – donc un instrument dérivé – qui ne produit d’effets juridiques en Allemagne qu’à travers l’ordre d’application du droit du traité donné par la loi d’approbation de ce dernier. Que ce mécanisme de primauté d’application n’ait pas été prévu explicitement dans les traités, mais développé très tôt lors du processus d’intégration européenne par le moyen de l’interprétation des traités par la Cour de justice, n’affecte pas son caractère dérivé. C’est une conséquence de la souveraineté continue des Etats membres que l’inapplicabilité d’un tel acte juridique en Allemagne puisse être constatée par la Cour constitutionnelle fédérale, du moins dans le cas où l’ordre constitutif d’appliquer ce droit fait manifestement défaut. 

[...]

343

La raison et la limite de la validité du droit de l’Union européenne dans la République fédérale d’Allemagne est l’ordre d’application du droit donné par la loi d’approbation, ordre qui ne peut être donné que dans les limites de l’ordre constitutionnel en vigueur (cf. Recueil BVerfGE 73, 339 < 374 ss. >). Ainsi n’est-il pas important de déterminer si la primauté d’application du droit de l’Union – primauté dont le principe avait déjà été reconnu par la Cour constitutionnelle fédérale en ce qui concerne le droit communautaire (cf. Recueil BVerfGE 31, 145 < 174 >) – est prévue dans les traités eux-mêmes ou dans la Déclaration no 17 jointe à l’Acte final du Traité de Lisbonne. En effet, la primauté du droit de l’Union ne s’applique en Allemagne qu’en raison de l’ordre d’application du droit qui est contenu dans la loi d’approbation des traités. La primauté d’application ne vaut pour la puissance publique européenne exercée en Allemagne que dans la mesure où la République fédérale d’Allemagne a consenti à cette règle de solution de conflits de normes et était habilitée à le faire (cf. Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, dans la revue EuR 2004, p. 511 < 545 s. > ; Sauer, Jurisdiktionskonflikte in Mehrebenensystemen, 2008, pages 162 et suivantes ; Streinz, Europarecht, 8e édition, 2008, nos 224 et suivants). Ainsi est-il en même temps certain que l’aspect de la primauté d’application du droit communautaire – à l’avenir droit de l’Union – ne permet pas de fournir un argument pertinent qui permettrait d’affirmer qu’avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne il y aurait une renonciation à la souveraineté étatique ou à l’identité de la Constitution.

[...]

Conclusions du procureur général Ganshof van der Meersch:

[...]

La demande originaire formée par la société de personnes à responsabilité limitée "Etablissements Detry", aux droits de laquelle se trouve la défenderesse, tendait au remboursement de droits spéciaux que cette sociéte avait payés au cours des années 1958 à 1964, sur l'importation de produits laitiers. La défenderesse agissait en répétition de l'indu. Elle avait fondé son action sur les articles 1235, 1376, 1377 et 1378 du Code civil.

Devant le premier juge, la défenderesse faisait valoir, à l'appui de sa demande en restitution de ces droits spéciaux, d'une part, que les arrêtés royaux en vertu desquels les droits avaient été perçus n'avaient pas été ratifiés, comme le prescrivaient les lois des 30 juin 1931 et 30 juillet 1934, et, d'autre part, que ces arrêtés étaient incompatibles avec l'article 12 du traité instituant la Communauté économique européenne, dans la mesure où les droits que ces arrêtés établissaient frappaient l'importation de produits en provenance des Etats membres de la Communauté ou de l'un d'eux.

[...]

Un arrêté royal du 3 novembre 1958, pris en exécution des lois des 30 juin 1931 et 30 juillet 1934, mais abrogé par l'article 8 de l'arrêté royal du 24 février 1960, avait établi un droit spécial, perçu à l'occasion de la délivrance des licenses d'importation de certains produits laitiers. La matière a aussi fait l'objet de plusieurs arrêtés ultérieurs, notamment ceux des 24 février 1960, 29 avril 1960, 26 août 1960, 12 septembre 1960, 28 octobre 1960 et 28 juin 1962; ces arrêtés ne modifiaient ni la perception ni la procédure; ils se bornaient à modifier le taux des droits.

[...]

Les droits spéciaux à l'importation des produits laitiers ont été supprimés par l'arrêté ministériel du 29 octobre 1964 et par l'arrête royal du 23 octobre 1965. Mais, les arrêtés en vertu desquels ces droits avaient été perçus antérieurement ont été, comme l'arrête royal du 3 novembre 1958, ratifiés pour le passé par la loi du 19 mars 1968, dont l'article unique dispose: "Les sommes versées en application de ces arrêtés sont définitivement acquises. Leur payement est irrévocable et ne peut donner lieu à contestation devant quelque autorité que ce soit." La loi précise que la ratification sortit ses effets rétroactivement, c'est-à-dire "à compter du jour de l'entrée en vigueur de ces arrêtés".

Arrêt de la Cour de Cassation:

[...]

I. En tant que les moyens invoquent la violation des articles 25, 26, 28, 30, 68, 92, 93 de la Constitution, 12, 169, 170, 171, 177, 187, 192 du traité instituant la Communauté économique européenne, et l'article unique de la loi du 19 mars 1968:

Attendu que, suivant l'article 12 du traité instituant la Communauté économique européenne, les Etats membres doivent s'abstenir d'introduire entre eux de nouveaux droits de douane à l'importation et à l'exportation ou taxes d'effet équivalent, et d'augmenter ceux qu'ils appliquent dans leurs relations commerciales mutuelles;

Attendu que les droits spéciaux à l'importation, dont la défenderesse réclame la restitution, ont été perçus par le demandeur en application d'arrêtés royaux et d'arrêtés ministériels qui sont tous postérieurs au 1er janvier 1958, date de l'entrée en vigueur du Traité;

Attendu que ces arrêtés royaux ont éte abrogés par l'article 13 de l'arrêté royal du 28 décembre 1961 et par l'article 1er de l'arrêté royal du 23 octobre 1965;

Attendu que la loi du 19 mars 1968 ratifia néanmoins pour le passé les arrêtés postérieurs au 1er janvier 1958 en vertu desquels les droits spéciaux dont la défenderesse réclame la restitution ont été perçus; que l'article unique de cette loi dispose que les sommes versées en application de ces arrêtés sont "définitivement acquises", que "leur payement est irrévocable et ne peut donner lieu à contestation devant quelque autorité que ce soit";

Attendu que les arrêtés qui, après le 1er janvier 1958, ont établi des droits spéciaux à l'importation de certains produits laitiers, étaient contraires à l'article 12 du Traité;

Attendu que, dans la mesure où elle consolide les effets de ces arrêtés, la loi du 19 mars 1968 est aussi contraire à cette disposition;

Attendu que, même lorsque l'assentiment à un traité, exigé par l'article 68, alinéa 2, de la Constitution, est donné dans la forme d'une loi, le pouvoir législatif, en accomplissant cet acte, n'exerce pas une fonction normative;

Que le conflit qui existe entre une norme de droit établie par un traité international et une norme établie par une loi postérieure n'est pas un conflit entre deux lois;

Attendu que la règle, d'après laquelle une loi abroge la loi antérieure dans la mesure où elle la contredit, est sans application au cas où le conflit oppose un traité et une loi;

Attendu que, lorsque le conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit internationl qui a des effets directs dans l'ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir; que la prééminence de celle-ci résulte de la nature même du droit conventionnel;

Attendu qu'il en est a fortiori ainsi lorsque le conflit existe, comme en l'espèce, entre une norme de droit interne et une norme de droit communautaire;

Qu'en effet, les traités qui ont crée le droit communautaire ont institué un nouvel ordre juridique au profit duquel les Etats membres ont limité l'exercice de leur pouvoirs souverains dans les domaines que ces traités déterminent;

Attendu que l'article 12 du traité instituant la Communauté économique européenne produit des effets immédiats et engendre dans le chef des justiciables des droits individuels que les juridictions nationales doivent sauvegarder;

Attendu qu'il résulte des considérations qui précèdent que le juge avait le devoir d'écarter l'application des dispositions de droit interne qui sont contraires à cette disposition du Traité;

Attendu qu'ayant constaté qu'en l'espèce les normes du droit communautaire et les normes du droit interne étaient incompatibles, l'arrêt attaqué a pu décider, sans violer les dispositions légales indiquées dans les moyens, que les effets de la loi du 19 mars 1968 étaient "arrêtés dans la mesure où elle était en conflit avec une disposition directement applicable du droit international conventionnel";

Qu'à cet égard les moyens manquent en droit;

[...]

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

3 septembre 2008 (*)

«Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Nations unies – Conseil de sécurité – Résolutions adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies – Mise en œuvre dans la Communauté – Position commune 2002/402/PESC – Règlement (CE) n° 881/2002 – Mesures visant des personnes et entités incluses dans une liste établie par un organe des Nations unies – Gel de fonds et de ressources économiques – Comité du Conseil de sécurité créé par le paragraphe 6 de la résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité (comité des sanctions) – Inclusion de ces personnes et entités dans l’annexe I du règlement (CE) n° 881/2002 – Recours en annulation – Compétence de la Communauté – Base juridique combinée des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE – Droits fondamentaux – Droit au respect de la propriété, droit d’être entendu et droit à un contrôle juridictionnel effectif»

Dans les affaires jointes C-402/05 P et C-415/05 P,

ayant pour objet deux pourvois au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice, introduits respectivement les 17 et 21 novembre 2005,

Yassin Abdullah Kadi, demeurant à Jeddah (Arabie saoudite), représenté par MM. I. Brownlie et D. Anderson, QC, ainsi que par M. P. Saini, barrister, mandatés par M. G. Martin, solicitor, ayant élu domicile à Luxembourg,

Al Barakaat International Foundation, établie à Spånga (Suède), représentée par Mes L. Silbersky et T. Olsson, advokater,

parties requérantes,

les autres parties à la procédure étant:

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Bishop ainsi que Mmes E. Finnegan et E. Karlsson, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

soutenu par:

Royaume d’Espagne, représenté par M. J. Rodríguez Cárcamo, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

République française, représentée par M. G. de Bergues ainsi que par Mmes E. Belliard et S. Gasri, en qualité d’agents,

Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes H. G. Sevenster et M. de Mol, en qualité d’agents,

parties intervenantes aux pourvois,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. C. Brown, J. Enegren et P. J. Kuijper, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse en première instance,

soutenue par:

République française, représentée par M. G. de Bergues ainsi que par Mmes E. Belliard et S. Gasri, en qualité d’agents,

partie intervenante aux pourvois,

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mmes R. Caudwell, E. Jenkinson et S. Behzadi-Spencer, en qualité d’agents, assistées de MM. C. Greenwood, QC, et A. Dashwood, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante en première instance,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. V. Skouris, président, MM. C. W. A. Timmermans (rapporteur), A. Rosas et K. Lenaerts, présidents de chambre, M. J. N. Cunha Rodrigues, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk, P. Kūris, Mme P. Lindh, MM. J.-C. Bonichot, T. von Danwitz et A. Arabadjiev, juges,

avocat général: M. M. Poiares Maduro,

greffier: M. J. Swedenborg, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 octobre 2007,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions aux audiences des 16 janvier 2008 (C-402/05 P) et 23 janvier 2008 (C-415/05 P),

rend le présent

Arrêt

1        Par leurs pourvois, M. Kadi (C-402/05 P) et Al Barakaat International Foundation (ci-après «Al Barakaat») (C-415/05 P) demandent l’annulation des arrêts du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 21 septembre 2005, respectivement, Kadi/Conseil et Commission (T‑315/01, Rec. p. II‑3649), ainsi que Yusuf et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (T‑306/01, Rec. p. II‑3533) (ci-après, respectivement, l’«arrêt attaqué Kadi» et l’«arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat» ainsi que, ensemble, les «arrêts attaqués»).

2        Par ces arrêts, le Tribunal a rejeté les recours en annulation introduits par M. Kadi et Al Barakaat contre le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidées à l’encontre des Taliban d’Afghanistan (JO L 139, p. 9, ci-après le «règlement litigieux»), pour autant que cet acte les concerne.

 Le cadre juridique

3        Selon l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la charte des Nations unies, signée à San Francisco (États-Unis) le 26 juin 1945, les buts des Nations unies incluent celui de «[m]aintenir la paix et la sécurité internationales» et celui de «[r]éaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion».

4        Aux termes de l’article 24, paragraphes 1 et 2, de la charte des Nations unies:

«1.      Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation [des Nations unies (ONU)], ses membres confèrent au Conseil de sécurité [des Nations unies (ci-après le «Conseil de sécurité»)] la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.

2.      Dans l’accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour lui permettre d’accomplir lesdits devoirs sont définis aux chapitres VI, VII, VIII et XII.»

5        L’article 25 de la charte des Nations unies prévoit que «[l]es membres de l’[ONU] conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente charte».

6        Les articles 39, 41 et 48 de la charte des Nations unies font partie du chapitre VII de celle-ci, intitulé «Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression».

7        Aux termes de l’article 39 de la charte des Nations unies:

«Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.»

8        L’article 41 de la charte des Nations unies est libellé comme suit:

«Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les membres des Nations unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.»

9        En vertu de l’article 48, paragraphe 2, de la charte des Nations unies, les décisions du Conseil de sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales «sont exécutées par les membres des Nations unies directement et grâce à leur action dans les organismes internationaux appropriés dont ils font partie».

10      L’article 103 de la charte des Nations unies énonce que, «[e]n cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront».

 Les antécédents des litiges

11      Les antécédents des litiges ont été exposés aux points 10 à 36 de l’arrêt attaqué Kadi et 10 à 41 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat.

12      Aux fins du présent arrêt, ils peuvent être résumés comme suit.

13      Le 15 octobre 1999, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1267 (1999), par laquelle il a notamment condamné le fait que des terroristes continuent d’être accueillis et entraînés et que des actes de terrorisme soient préparés en territoire afghan, réaffirmé sa conviction que la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales et déploré que les Taliban continuent de donner refuge à Oussama ben Laden et de permettre à celui-ci ainsi qu’à ses associés de diriger un réseau de camps d’entraînement de terroristes à partir du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme d’une base pour mener des opérations terroristes internationales.

14      Au paragraphe 2 de cette résolution, le Conseil de sécurité a exigé que les Taliban remettent sans délai Oussama ben Laden soit directement ou indirectement aux autorités compétentes d’un État où il a été inculpé, soit aux autorités compétentes d’un État où il sera arrêté et traduit en justice. Afin d’assurer le respect de cette obligation, le paragraphe 4, sous b), de ladite résolution dispose que tous les États devront «[g]eler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à, ou contrôlés par, toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlée par les Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ci-après, et veiller à ce que ni les fonds ou autres ressources financières en question ni tous autres fonds ou ressources financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au bénéfice des Taliban ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par les Taliban, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, à moins que le comité n’ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs humanitaires».

15      Au paragraphe 6 de la même résolution, le Conseil de sécurité a décidé de créer, conformément à l’article 28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité (ci-après le «comité des sanctions»), composé de tous ses membres, chargé notamment de veiller à la mise en œuvre, par les États, des mesures imposées par le paragraphe 4 de cette résolution, d’identifier les fonds ou autres ressources financières visés audit paragraphe 4 et d’examiner les demandes de dérogation aux mesures imposées par ce même paragraphe 4.

16      Considérant qu’une action de la Communauté européenne était nécessaire afin de mettre en œuvre la résolution 1267 (1999), le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 15 novembre 1999, la position commune 1999/727/PESC, relative aux mesures restrictives à l’encontre des Taliban (JO L 294, p. 1).

17      L’article 2 de cette position commune prescrit le gel des fonds et des autres ressources financières détenus à l’étranger par les Taliban, dans les conditions définies dans ladite résolution.

18      Le 14 février 2000, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE et 301 CE, le règlement (CE) n° 337/2000, concernant l’interdiction des vols et le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan (JO L 43, p. 1).

19      Le 19 décembre 2000, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1333 (2000), exigeant, notamment, que les Taliban se conforment à la résolution 1267 (1999), en particulier en cessant d’offrir refuge et entraînement aux terroristes internationaux et à leurs organisations et en remettant Oussama ben Laden aux autorités compétentes pour qu’il soit traduit en justice. Le Conseil de sécurité a décidé, en particulier, de renforcer l’interdiction des vols et le gel des fonds imposés conformément à la résolution 1267 (1999).

20      C’est ainsi que le paragraphe 8, sous c), de la résolution 1333 (2000) dispose notamment que tous les États devront «[g]eler sans retard les fonds et autres actifs financiers d’[Oussama ben] Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le [comité des sanctions], y compris l’organisation Al-Qaida, et les fonds tirés de biens appartenant à [Oussama ben] Laden et aux individus et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question ni tous autres fonds ou ressources financières ne soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au bénéfice d’[Oussama ben] Laden, de ses associés ou de toute autre entité leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par eux, y compris l’organisation Al-Qaida, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire».

21      Dans cette même disposition, le Conseil de sécurité a chargé le comité des sanctions de tenir, sur la base des informations communiquées par les États et les organisations régionales, une liste à jour des individus et des entités que ce comité a identifiés comme étant associés à Oussama ben Laden, y compris l’organisation Al-Qaida.

22      Au paragraphe 23 de la résolution 1333 (2000), le Conseil de sécurité a décidé que les mesures imposées, notamment, au titre du paragraphe 8 de cette résolution seraient appliquées pendant une période de douze mois à l’issue de laquelle il déterminerait si elles devaient être prorogées dans les mêmes conditions.

23      Considérant qu’une action de la Communauté européenne était nécessaire afin de mettre en œuvre cette résolution, le Conseil a adopté, le 26 février 2001, la position commune 2001/154/PESC, concernant des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre des Taliban et modifiant la position commune 96/746/PESC (JO L 57, p. 1).

24      L’article 4 de la position commune 2001/154 dispose:

«Les fonds et autres actifs financiers d’Oussama ben Laden et des personnes et entités associées à celui-ci, telles que les a identifiées le [comité des sanctions], seront gelés, et aucuns fonds ou autres ressources financières ne seront mis à la disposition d’Oussama ben Laden, ni des personnes et entités associées à celui-ci, telles que les a identifiées le [comité des sanctions], conformément aux dispositions de la [résolution 1333 (2000)].»

25      Le 6 mars 2001, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE et 301 CE, le règlement (CE) n° 467/2001, interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidés à l’encontre des Taliban d’Afghanistan, et abrogeant le règlement n° 337/2000 (JO L 67, p. 1).

26      Aux termes du troisième considérant de ce règlement, les mesures prévues par la résolution 1333 (2000) «sont couvertes par le traité et, notamment en vue d’éviter toute distorsion de la concurrence, une législation communautaire est donc nécessaire afin de mettre en œuvre les décisions concernées du Conseil de sécurité pour ce qui est du territoire de la Communauté».

27      L’article 1er du règlement n° 467/2001 définit ce qu’il y a lieu d’entendre par «fonds» et par «gel des fonds».

28      Aux termes de l’article 2 de ce règlement:

«1.      Tous les fonds et autres ressources financières appartenant à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme désignés par le comité des sanctions [...] et énumérés à l’annexe I sont gelés.

2.      Les fonds ou autres ressources financières ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes, des entités ou des organismes désignés par le comité des sanctions [...] et énumérés à l’annexe I.

3.      Les paragraphes 1 et 2 ne s’appliquent pas aux fonds et ressources financières faisant l’objet d’une dérogation accordée par le comité des sanctions [...]. Ces dérogations peuvent être obtenues par l’intermédiaire des autorités compétentes des États membres énumérées à l’annexe II.»

29      L’annexe I du règlement n° 467/2001 contient la liste des personnes, des entités et des organismes visés par le gel des fonds imposé à l’article 2 de ce même règlement. Aux termes de l’article 10, paragraphe 1, de celui-ci, la Commission des Communautés européennes est habilitée à modifier ou à compléter ladite annexe I sur la base des décisions du Conseil de sécurité ou du comité des sanctions.

30      Le 8 mars 2001, le comité des sanctions a publié une première liste consolidée des des personnes et entités devant être soumises au gel des fonds en vertu des résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) (voir communiqué AFG/131 SC/7028 dudit comité, du 8 mars 2001, ci-après la «liste récapitulative»). Cette liste a été modifiée et complétée à diverses reprises. Par la suite, la Commission a adopté divers règlements au titre de l’article 10 du règlement n° 467/2001, par lesquels elle a modifié ou complété l’annexe I de ce dernier.

31      Les 17 octobre et 9 novembre 2001, le comité des sanctions a publié deux nouveaux addenda à la liste récapitulative, comprenant respectivement les noms de la personne et de l’entité suivantes:

–        «Al-Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia», et

–        «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Sweden».

32      Par le règlement (CE) n° 2062/2001 de la Commission, du 19 octobre 2001, modifiant, pour la troisième fois, le règlement n° 467/2001 (JO L 277, p. 25), le nom de M. Kadi a été ajouté, avec d’autres, à l’annexe I de ce dernier règlement.

33      Par le règlement (CE) n° 2199/2001 de la Commission, du 12 novembre 2001, modifiant, pour la quatrième fois, le règlement n° 467/2001 (JO L 295, p. 16), le nom d’Al Barakaat a été ajouté, avec d’autres, à ladite annexe I.

34      Le 16 janvier 2002, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1390 (2002), qui fixe les mesures à imposer à l’égard d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et d’autres personnes, groupes, entreprises et entités associés. À ses paragraphes 1 et 2, cette résolution prévoit notamment, en substance, le maintien des mesures de gel de fonds imposées aux paragraphes 4, sous b), de la résolution 1267 (1999) et 8, sous c), de la résolution 1333 (2000). Conformément au paragraphe 3 de la résolution 1390 (2002), ces mesures devaient être réexaminées par le Conseil de sécurité douze mois après leur adoption, délai au terme duquel il déciderait soit de les maintenir, soit de les améliorer.

35      Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre cette dernière résolution, le Conseil a adopté, le 27 mai 2002, la position commune 2002/402/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, et abrogeant les positions communes 96/746, 1999/727, 2001/154 et 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). L’article 3 de la position commune 2002/402 prescrit, notamment, la poursuite du gel des fonds et des autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes, groupes, entreprises et entités visés dans la liste établie par le comité des sanctions conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000).

36      Le 27 mai 2002, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, le règlement litigieux.

37      Aux termes du quatrième considérant de ce règlement, les mesures prévues, entre autres, par la résolution 1390 (2002) «sont couvertes par le traité et, pour éviter notamment une distorsion de concurrence, il y a lieu d’arrêter une législation communautaire afin de mettre en œuvre, sur le territoire de la Communauté, les décisions pertinentes du Conseil de sécurité».

38      L’article 1er du règlement litigieux définit les «fonds» et le «gel des fonds» en des termes identiques, en substance, à ceux de l’article 1er du règlement n° 467/2001.

39      Aux termes de l’article 2 du règlement litigieux:

«1.      Tous les fonds et ressources économiques appartenant à, en possession de ou détenus par une personne physique ou morale, un groupe ou une entité désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I sont gelés.

2.      Aucun fonds ne doit […] être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisé au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I.

3.      Aucune ressource économique ne doit […] être mise, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisée au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités désignés par le comité des sanctions et énumérés à l’annexe I, de manière à leur permettre d’obtenir des fonds, des biens ou des services.»

40      L’annexe I du règlement litigieux contient la liste des personnes, entités et groupes visés par le gel des fonds imposé à l’article 2 de ce règlement. Cette liste comprend notamment les noms de l’entité et de la personne suivantes:

–        «Fondation internationale Barakaat, boîte postale 4036, Spånga, Stockholm, Suède; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Suède», et

–        «Al-Qadi, Yasin (alias KADI, Shaykh Yassin Abdullah; alias KAHDI, Yasin), Jeddah, Arabie saoudite».

41      Le 20 décembre 2002, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1452 (2002), destinée à faciliter le respect des obligations en matière de lutte antiterroriste. Le paragraphe 1 de cette résolution prévoit un certain nombre de dérogations et d’exceptions au gel des fonds et des ressources économiques imposé par les résolutions 1267 (1999) et 1390 (2002), qui pourront être appliquées pour des motifs humanitaires par les États, sous réserve de l’approbation du comité des sanctions.

42      Le 17 janvier 2003, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1455 (2003), qui vise à améliorer la mise en œuvre des mesures imposées aux paragraphes 4, sous b), de la résolution 1267 (1999), 8, sous c), de la résolution 1333 (2000) ainsi que 1 et 2 de la résolution 1390 (2002). Conformément au paragraphe 2 de la résolution 1455 (2003), ces mesures seraient de nouveau améliorées à l’expiration d’un délai de douze mois, ou plus tôt s’il y avait lieu.

43      Considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre la résolution 1452 (2002), le Conseil a adopté, le 27 février 2003, la position commune 2003/140/PESC, concernant des exceptions aux mesures restrictives imposées par la position commune 2002/402 (JO L 53, p. 62). L’article 1er de la position commune 2003/140 prévoit que, lorsqu’elle mettra en œuvre les mesures visées à l’article 3 de la position commune 2002/402, la Communauté tiendra compte des exceptions autorisées par ladite résolution.

44      Le 27 mars 2003, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 561/2003, modifiant, en ce qui concerne les exceptions au gel des fonds et des ressources économiques, le règlement n° 881/2002 (JO L 82, p. 1). Au quatrième considérant de ce règlement, le Conseil indique que, compte tenu de la résolution 1452 (2002), il est nécessaire d’ajuster les mesures imposées par la Communauté.

45      Aux termes de l’article 1er du règlement n° 561/2003, le règlement litigieux est complété par l’article suivant:

«Article 2 bis

1.      L’article 2 ne s’applique pas aux fonds ou aux ressources économiques lorsque:

a)      l’une quelconque des autorités compétentes des États membres, recensées dans l’annexe II, a établi, à la demande d’une personne physique ou morale intéressée, que ces fonds ou ces ressources économiques sont:

i)      nécessaires à des dépenses de base, y compris celles qui sont consacrées à des vivres, des loyers ou des remboursements de prêts hypothécaires, des médicaments et des frais médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des services collectifs;

ii)      destinés exclusivement au paiement d’honoraires professionnels raisonnables et au remboursement de dépenses correspondant à des services juridiques;

iii)      destinés exclusivement au paiement de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion de fonds ou ressources économiques gelés, ou

iv)      nécessaires pour des dépenses extraordinaires, et

b)      cela a été notifié au comité des sanctions, et

c)      i)     dans le cas de l’utilisation des fonds établie en vertu des points a) i), ii) et iii), le comité des sanctions n’a pas émis, dans les quarante-huit heures suivant la notification, d’objection à cette utilisation, ou

ii)      dans le cas de l’utilisation des fonds établie en vertu du point a) iv), le comité des sanctions a approuvé cette utilisation.

2.      Toute personne souhaitant bénéficier des dispositions visées au paragraphe 1 adresse sa demande à l’autorité compétente pertinente de l’État membre recensée dans l’annexe II.

L’autorité compétente indiquée à l’annexe II est tenue de notifier, par écrit, à la personne qui a présenté la demande ainsi qu’à tout(e) autre personne, entité ou organisme reconnu(e) comme étant directement concerné(e) si la demande a été accordée.

L’autorité compétente informe également les autres États membres de l’octroi ou non de la dérogation demandée.

3.      Les fonds libérés et transférés au sein de la Communauté afin de faire face à des dépenses ou ayant été admis au titre du présent article ne sont pas soumis à d’autres mesures restrictives en application de l’article 2.

[…]»

 Les recours devant le Tribunal et les arrêts attaqués

46      Par requêtes déposées au greffe du Tribunal, M. Kadi et Al Barakaat ont introduit des recours visant à l’annulation du règlement n° 467/2001 ainsi que, pour le premier, du règlement n° 2062/2001 et, pour la seconde, du règlement n° 2199/2001, pour autant que ces règlements les concernent. Dans le cours de la procédure devant le Tribunal, les requérants ont modifié leurs conclusions et moyens de façon à viser désormais le règlement litigieux, pour autant que celui-ci les concerne.

47      Par ordonnances du président de la première chambre du Tribunal, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a été admis à intervenir au soutien des conclusions des parties défenderesses en première instance.

48      Dans les arrêts attaqués, le Tribunal a, à titre liminaire, décidé qu’il y avait lieu de considérer que chacun des recours était désormais dirigé contre le seul Conseil, soutenu par la Commission ainsi que par le Royaume-Uni, et avait pour unique objet une demande d’annulation du règlement litigieux, pour autant que celui-ci concerne les requérants respectifs (arrêts attaqués Kadi, point 58, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 77).

49      Au soutien de ses conclusions, M. Kadi invoquait, dans sa requête devant le Tribunal, trois moyens d’annulation, essentiellement tirés de la violation de ses droits fondamentaux. Le premier moyen était tiré de la violation du droit d’être entendu, le deuxième de la violation du droit au respect de la propriété ainsi que du principe de proportionnalité, et le troisième de la violation du droit à un contrôle juridictionnel effectif.

50      Pour sa part, Al Barakaat fondait ses conclusions sur trois moyens d’annulation tirés, le premier, de l’incompétence du Conseil pour adopter le règlement litigieux, le second, de la violation de l’article 249 CE et, le troisième, de la violation de ses droits fondamentaux.

 Quant à la compétence du Conseil en ce qui concerne l’adoption du règlement litigieux

51      Dans les arrêts attaqués, le Tribunal a tout d’abord examiné la question de savoir si le Conseil était compétent pour adopter le règlement litigieux sur la base légale des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, en considérant, au point 61 de l’arrêt attaqué Kadi, qu’il s’agissait d’un moyen d’ordre public qui pouvait donc être soulevé d’office par le juge communautaire.

52      Dans l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a, au préalable, rejeté le grief des requérants relatif au prétendu manque de base juridique du règlement n° 467/2001.

53      Au point 107 dudit arrêt, le Tribunal a en effet jugé appropriée une telle démarche, alors même que ce grief était devenu sans objet du fait de l’abrogation de ce règlement par le règlement litigieux, estimant que les motifs fondant ce rejet comptaient parmi les prémisses de son raisonnement en ce qui concerne la base juridique de ce dernier règlement, désormais seul visé par le recours en annulation.

54      À cet égard, il a d’abord rejeté, aux points 112 à 116 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, l’argument selon lequel les mesures en cause frappaient des particuliers, de surcroît ressortissants d’un État membre, alors que les articles 60 CE et 301 CE autoriseraient uniquement le Conseil à prendre des mesures à l’égard de pays tiers.

55      Au point 115 de cet arrêt, le Tribunal a jugé que, de même que les sanctions économiques ou financières peuvent légitimement frapper de manière spécifique les dirigeants d’un pays tiers, plutôt que ce pays en tant que tel, elles doivent également pouvoir viser, en quelque endroit qu’ils se trouvent, les individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par eux.

56      Selon le point 116 dudit arrêt, cette interprétation, non contraire à la lettre des articles 60 CE et 301 CE, est justifiée tant par des considérations d’efficacité que par des préoccupations d’ordre humanitaire.

57      Le Tribunal a ensuite rejeté, aux points 117 à 121 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, l’argument selon lequel les mesures en cause visaient non pas à interrompre ou à réduire les relations économiques avec un pays tiers, mais à lutter contre le terrorisme international et, plus particulièrement, contre Oussama ben Laden.

58      Enfin, aux points 122 et 123 de ce même arrêt, il a rejeté l’argument selon lequel lesdites mesures étaient disproportionnées par rapport à l’objectif visé par les articles 60 CE et 301 CE.

59      S’agissant ensuite des griefs dirigés contre la base juridique du règlement litigieux, le Tribunal a jugé, en premier lieu, que, comme l’avaient soutenu le Conseil et la Commission, les articles 60 CE et 301 CE ne constituent pas, à eux seuls, une base juridique suffisante pour fonder ce règlement (arrêts attaqués Kadi, points 92 à 97, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 128 à 133).

60      Il a, en particulier, constaté que ledit règlement vise à mettre en œuvre des sanctions dites «intelligentes» («smart sanctions») d’un nouveau type, caractérisées par l’absence de tout lien entre celles-ci et le territoire ou le régime dirigeant d’un pays tiers, dès lors que, après l’effondrement du régime des Taliban, les mesures en cause, telles que prévues par la résolution 1390 (2002), ont été dirigées directement contre Oussama ben Laden, le réseau Al-Qaida ainsi que les personnes et entités qui leur sont associées.

61      Selon le Tribunal, au vu du libellé des articles 60 CE et 301 CE, et spécialement des expressions «à l’égard des pays tiers concernés» et «avec un ou plusieurs pays tiers» y figurant, un recours à ces articles pour imposer des sanctions de ce nouveau type n’est pas possible. Ceux-ci ne permettraient en effet que l’adoption de mesures à l’encontre d’un pays tiers, pouvant inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par eux. Toutefois, lorsque le régime visé par de telles mesures a disparu, il n’existerait plus de lien suffisant entre ces individus ou entités et le pays tiers concerné.

62      Le Tribunal a jugé, en deuxième lieu, que le Conseil avait considéré à juste titre que l’article 308 CE ne constitue pas, à lui seul, une base juridique adéquate pour permettre l’adoption du règlement litigieux (arrêts attaqués Kadi, points 98 à 121, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 134 à 157).

63      À cet égard, il a décidé que la lutte contre le terrorisme international, particulièrement par l’imposition de sanctions économiques et financières, telles que le gel de fonds, à l’encontre d’individus et d’entités soupçonnés de contribuer au financement du terrorisme international, ne peut être rattachée à aucun des objets explicitement assignés à la Communauté par les articles 2 CE et 3 CE (arrêts attaqués Kadi, point 116, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 152).

64      Selon le Tribunal, les mesures prévues par le règlement litigieux ne peuvent en effet pas s’autoriser de l’objectif visant à l’établissement d’une politique commerciale commune [article 3, paragraphe 1, sous b), CE], dès lors que les relations commerciales de la Communauté avec un pays tiers ne sont pas en cause dans un contexte tel que celui des affaires dont il était saisi. Ne pourrait pas non plus être retenu l’objectif visant à l’établissement d’un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur [article 3, paragraphe 1, sous g), CE], dès lors, notamment, que, en tout état de cause, les éléments d’appréciation soumis au Tribunal ne lui permettaient pas de considérer que ce règlement contribue effectivement à prévenir un risque d’entraves à la libre circulation des capitaux ou de distorsions sensibles de la concurrence.

65      Le Tribunal a jugé, en troisième lieu, que le Conseil était toutefois compétent pour adopter le règlement litigieux, qui met en œuvre, dans la Communauté, les sanctions économiques et financières prévues par la position commune 2002/402, sur le fondement combiné des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE (arrêts attaqués Kadi, point 135, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 170).

66      À cet égard, le Tribunal a considéré qu’il y avait lieu de tenir compte de la passerelle spécifiquement établie, lors de la révision résultant du traité de Maastricht, entre les actions de la Communauté portant sanctions économiques au titre des articles 60 CE et 301 CE et les objectifs du traité UE en matière de relations extérieures (arrêts attaqués Kadi, point 123, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 159).

67      Selon le Tribunal, les articles 60 CE et 301 CE sont des dispositions tout à fait particulières du traité CE, en ce qu’elles envisagent expressément qu’une action de la Communauté puisse s’avérer nécessaire en vue de réaliser non pas l’un des objets de la Communauté, tels qu’ils sont fixés par le traité CE, mais l'un des objectifs spécifiquement assignés à l’Union européenne par l’article 2 UE, à savoir la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune (ci-après la «PESC») (arrêts attaqués Kadi, point 124, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 160).

68      Dans le cadre des articles 60 CE et 301 CE, l’action de la Communauté est en réalité, selon le Tribunal, une action de l’Union mise en œuvre sur le fondement du pilier communautaire après adoption, par le Conseil, d’une position commune ou d’une action commune au titre de la PESC (arrêts attaqués Kadi, point 125, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 161).

 Quant au respect de l’article 249 CE

69      Dans l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a ensuite examiné un moyen exclusivement invoqué dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, selon lequel le règlement litigieux, dans la mesure où il porte directement atteinte aux droits des particuliers et prescrit l’application de sanctions individuelles, n’a pas de portée générale et contrevient donc à l’article 249 CE. Ce règlement devrait en conséquence être considéré non comme un règlement, mais comme un faisceau de décisions individuelles.

70      Aux points 184 à 188 de cet arrêt, le Tribunal a rejeté ce moyen.

71      Au point 186 dudit arrêt, il a jugé que le règlement litigieux a incontestablement une portée générale au sens de l’article 249, deuxième alinéa, CE, dès lors qu’il interdit à quiconque de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition de certaines personnes.

72      Le Tribunal a ajouté que la circonstance que ces personnes sont nommément désignées à l’annexe I de ce règlement, de sorte qu’elles apparaissent comme étant directement et individuellement concernées par celui-ci, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, n’affecte en rien la généralité de cette interdiction, qui vaut erga omnes, ainsi qu’il ressort en particulier de l’article 11 du même règlement.

 Quant au respect de certains droits fondamentaux

73      S’agissant, enfin, des moyens tirés, dans les deux affaires, de la violation des droits fondamentaux des requérants, le Tribunal a estimé qu’il était opportun d’examiner, d’abord, l’articulation entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et les ordres juridiques nationaux ou l’ordre juridique communautaire ainsi que la mesure dans laquelle les compétences de la Communauté et des États membres sont liées par des résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies. Cet examen déterminerait en effet l’étendue du contrôle de légalité, notamment au regard du respect des droits fondamentaux, qu’il incombe au Tribunal d’exercer sur des actes communautaires donnant effet à de telles résolutions. Ce ne serait que dans la mesure où il devrait être constaté que les violations alléguées des droits fondamentaux invoqués relèvent bien de son contrôle juridictionnel et qu’elles sont susceptibles d’entraîner l’annulation du règlement litigieux qu’il y aurait lieu, pour le Tribunal, de se prononcer sur ces violations (arrêts attaqués Kadi, points 178 à 180, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 228 à 230).

74      Examinant ainsi, dans un premier temps, l’articulation entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et les ordres juridiques nationaux ou l’ordre juridique communautaire, le Tribunal a jugé que, du point de vue du droit international, les États membres, en tant que membres de l’ONU, sont tenus de respecter le principe de la primauté de leurs obligations assumées «en vertu de la charte» des Nations unies, consacré à l’article 103 de celle-ci, qui implique, notamment, que l’obligation, prévue à l’article 25 de cette charte, de mettre en œuvre les décisions du Conseil de sécurité prévaut sur toute autre obligation conventionnelle qu’ils auraient contractée (arrêts attaqués Kadi, points 181 à 184, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 231 à 234).

75      Selon le Tribunal, cette obligation des États membres de respecter le principe de la primauté des obligations assumées en vertu de la charte des Nations unies n’est pas affectée par le traité CE, dès lors qu’il s’agit d’une obligation résultant d’une convention antérieure à celui-ci, rentrant par conséquent dans les prévisions de l’article 307 CE. Bien plus, l’article 297 CE viserait à assurer le respect de ce principe (arrêts attaqués Kadi, points 185 à 188, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 235 à 238).

76      Le Tribunal en a conclu que les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies ont un effet obligatoire pour les États membres, qui sont tenus, en cette qualité, de prendre toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de ces résolutions et peuvent, et même doivent, laisser inappliquée toute norme de droit communautaire, fût-elle une disposition de droit primaire ou un principe général du droit communautaire, qui ferait obstacle à la bonne exécution des obligations contractées en vertu de ladite charte (arrêts attaqués Kadi, points 189 et 190, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 239 et 240).

77      Toutefois, selon le Tribunal, cet effet obligatoire desdites résolutions issu d’une obligation de droit international ne s’impose pas à la Communauté, dès lors que celle-ci n’est pas, en tant que telle, directement liée par la charte des Nations unies, n’étant ni membre de l’ONU, ni destinataire des résolutions du Conseil de sécurité, ni le successeur aux droits et obligations de ses États membres au sens du droit international public (arrêts attaqués Kadi, point 192, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 242).

78      En revanche, un tel effet obligatoire s’imposerait à la Communauté en vertu du droit communautaire (arrêts attaqués Kadi, point 193, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 243).

79      À cet égard, le Tribunal, en se référant, par analogie, notamment au point 18 de l’arrêt du 12 décembre 1972, International Fruit Company e.a. (21/72 à 24/72, Rec. p. 1219), a jugé que, dans toute la mesure où, en vertu du traité CE, la Communauté a assumé des compétences précédemment exercées par les États membres dans le domaine d’application de la charte des Nations unies, les dispositions de cette charte ont pour effet de lier la Communauté (arrêts attaqués Kadi, point 203, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 253).

80      Au point suivant de ces derniers arrêts, le Tribunal en a conclu, d’une part, que la Communauté ne peut violer les obligations incombant à ses États membres en vertu de la charte des Nations unies ni entraver l’exécution de celles-ci et, d’autre part, qu’elle est tenue, en vertu même du traité par lequel elle a été instituée, d’adopter, dans l’exercice de ses compétences, toutes les dispositions nécessaires pour permettre à ses États membres de se conformer à ces obligations.

81      Ainsi amené, dans un second temps, à déterminer l’étendue du contrôle de légalité, notamment au regard des droits fondamentaux, qu’il lui incombe d’exercer sur des actes communautaires donnant effet à des résolutions des Nations unies, tels que le règlement litigieux, le Tribunal a d’abord rappelé, aux points 209 de l’arrêt attaqué Kadi et 260 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que, selon la jurisprudence, la Communauté européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité CE et que ce dernier a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour le contrôle de la légalité des actes des institutions.

82      Aux points 212 de l’arrêt attaqué Kadi et 263 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a toutefois estimé que se pose, dans les affaires dont il était saisi, la question de savoir s’il existe des limites structurelles, imposées par le droit international général ou par le traité CE lui-même, audit contrôle juridictionnel.

83      À cet égard, le Tribunal a rappelé, aux points 213 de l’arrêt attaqué Kadi et 264 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que le règlement litigieux, adopté au vu de la position commune 2002/402, constitue la mise en œuvre, au niveau de la Communauté, de l’obligation qui pèse sur ses États membres, en tant que membres de l’ONU, de donner effet, le cas échéant par le moyen d’un acte communautaire, aux sanctions édictées à l’encontre d’Oussama ben Laden, du réseau Al-Qaida ainsi que des Taliban et d’autres personnes, groupes, entreprises et entités associés qui ont été décidées et, par la suite, renforcées par plusieurs résolutions du Conseil de sécurité adoptées sur le fondement du chapitre VII de la charte des Nations unies.

84      Dans ce contexte, la Communauté a agi, selon le Tribunal, au titre d’une compétence liée, ne lui laissant aucune marge d’appréciation autonome dans l’exercice de celle-ci, de sorte qu’elle ne pouvait, en particulier, ni modifier directement le contenu des résolutions en question ni mettre en place un mécanisme susceptible de donner lieu à une telle modification (arrêts attaqués Kadi, point 214, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 265).

85      Le Tribunal en a déduit que la contestation, par les requérants, de la légalité interne du règlement litigieux implique que le Tribunal procède à un contrôle indirect ou incident de la légalité des résolutions mises en œuvre par ledit règlement au regard des droits fondamentaux tels que protégés dans l’ordre juridique communautaire (arrêts attaqués Kadi, points 215 et 216, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, points 266 et 267).

86      Aux points 217 à 225 de l’arrêt attaqué Kadi, rédigés en des termes identiques à ceux des points 268 à 276 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a jugé ce qui suit:

«217      Les institutions et le Royaume-Uni invitent le Tribunal à décliner par principe toute compétence pour procéder à un tel contrôle indirect de la légalité de ces résolutions qui, en tant que règles de droit international liant les États membres de la Communauté, s’imposeraient à lui comme à toutes les institutions de la Communauté. Ces parties estiment, en substance, que le contrôle du Tribunal devrait se limiter, d’une part, à la vérification du respect des règles de forme, de procédure et de compétence qui s’imposaient, en l’espèce, aux institutions communautaires et, d’autre part, à la vérification de l’adéquation et de la proportionnalité des mesures communautaires en cause par rapport aux résolutions du Conseil de sécurité qu’elles mettent en œuvre.

218      Force est de reconnaître qu’une telle limitation de compétence s’impose en tant que corollaire des principes dégagés ci-dessus, dans le cadre de l’examen de l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire.

219      Ainsi qu’il a déjà été exposé, les résolutions en cause du Conseil de sécurité ont été adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies. Dans ce contexte, la détermination de ce qui constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales, ainsi que des mesures nécessaires pour les maintenir ou les rétablir, relève de la responsabilité exclusive du Conseil de sécurité et échappe, comme telle, à la compétence des autorités et juridictions nationales ou communautaires, sous la seule réserve du droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, visé à l’article 51 de ladite charte.

220      Dès lors que, agissant au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, le Conseil de sécurité, par le biais de son comité des sanctions, décide que les fonds de certains individus ou entités doivent être gelés, sa décision s’impose à tous les membres des Nations unies, conformément à l’article 48 de la charte.

221      Au regard des considérations énoncées aux points 193 à 204 ci-dessus, l’affirmation d’une compétence du Tribunal pour contrôler de manière incidente la légalité d’une telle décision à l’aune du standard de protection des droits fondamentaux tels qu’ils sont reconnus dans l’ordre juridique communautaire ne saurait dès lors se justifier ni sur la base du droit international ni sur la base du droit communautaire.

222      D’une part, une telle compétence serait incompatible avec les engagements des États membres au titre de la charte des Nations unies, en particulier ses articles 25, 48 et 103, de même qu’avec l’article 27 de la convention de Vienne sur le droit des traités [conclue à Vienne le 23 mai 1969].

223      D’autre part, une telle compétence serait contraire tant aux dispositions du traité CE, en particulier aux articles 5 CE, 10 CE, 297 CE et 307, premier alinéa, CE, qu’à celles du traité UE, en particulier à l’article 5 UE, aux termes duquel le juge communautaire exerce ses attributions dans les conditions et aux fins prévues par les dispositions des traités CE et UE. Elle serait, de surcroît, incompatible avec le principe selon lequel les compétences de la Communauté, et, partant, celles du Tribunal, doivent être exercées dans le respect du droit international (arrêts [du 24 novembre 1992,] Poulsen et Diva Navigation, [C−286/90, Rec. p. I−6019,] point 9, et [du 16 juin 1998,] Racke, [C−162/96, Rec. p. I−3655,] point 45).

224      Il convient d’ajouter que, eu égard notamment à l’article 307 CE et à l’article 103 de la charte des Nations unies, l’invocation d’atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu’ils sont protégés par l’ordre juridique communautaire, soit aux principes de cet ordre juridique ne saurait affecter la validité d’une résolution du Conseil de sécurité ou son effet sur le territoire de la Communauté (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, point 3; du 8 octobre 1986, Keller, 234/85, Rec. p. 2897, point 7, et du 17 octobre 1989, Dow Chemical Ibérica e.a./Commission, 97/87 à 99/87, Rec. p. 3165, point 38).

225      Force est donc de considérer que les résolutions en cause du Conseil de sécurité échappent en principe au contrôle juridictionnel du Tribunal et que celui-ci n’est pas autorisé à remettre en cause, fût-ce de manière incidente, leur légalité au regard du droit communautaire. Au contraire, le Tribunal est tenu, dans toute la mesure du possible, d’interpréter et d’appliquer ce droit d’une manière qui soit compatible avec les obligations des États membres au titre de la charte des Nations unies.»

87      Aux points 226 de l’arrêt attaqué Kadi et 277 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a jugé qu’il était néanmoins habilité à contrôler, de manière incidente, la légalité des résolutions du Conseil de sécurité en cause au regard du jus cogens, entendu comme un ordre public international qui s’impose à tous les sujets du droit international, y compris les instances de l’ONU, et auquel il est impossible de déroger.

88      À cet égard, le Tribunal a jugé, aux points 227 à 231 de l’arrêt attaqué Kadi, rédigés en des termes identiques à ceux des points 278 à 282 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, ce qui suit:

«227      Il convient de relever, à cet égard, que la convention de Vienne sur le droit des traités, qui codifie le droit international coutumier (et dont l’article 5 dispose qu’elle s’applique ‘à tout traité qui est l’acte constitutif d’une organisation internationale et à tout traité adopté au sein d’une organisation internationale’), prévoit, en son article 53, la nullité des traités en conflit avec une norme impérative du droit international général (jus cogens), définie comme ‘une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère’. De même, l’article 64 de la convention de Vienne dispose que, ‘si une nouvelle norme impérative du droit international général survient, tout traité existant qui est en conflit avec cette norme devient nul et prend fin’.

228      Au demeurant, la charte des Nations unies elle-même présuppose l’existence de principes impératifs de droit international et, notamment, la protection des droits fondamentaux de la personne humaine. Dans le préambule de la charte, les peuples des Nations unies se sont ainsi déclarés résolus à ‘proclamer [... leur] foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine’. Il ressort en outre du chapitre premier de la charte, intitulé ‘Buts et principes’, que les Nations unies ont notamment pour but d’encourager le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

229      Ces principes s’imposent tant aux membres de l’ONU qu’à ses organes. Ainsi, aux termes de l’article 24, paragraphe 2, de la charte des Nations unies, le Conseil de sécurité doit, dans l’accomplissement des devoirs que lui impose la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, agir ‘conformément aux buts et principes des Nations Unies’. Les pouvoirs de sanction que possède le Conseil de sécurité dans l’exercice de cette responsabilité doivent donc être utilisés dans le respect du droit international et, en particulier, des buts et principes des Nations unies.

230      Le droit international permet ainsi de considérer qu’il existe une limite au principe de l’effet obligatoire des résolutions du Conseil de sécurité: elles doivent respecter les dispositions péremptoires fondamentales du jus cogens. Dans le cas contraire, aussi improbable soit-il, elles ne lieraient pas les États membres de l’ONU ni, dès lors, la Communauté.

231      Le contrôle juridictionnel incident exercé par le Tribunal, dans le cadre d’un recours en annulation d’un acte communautaire adopté, sans exercice d’une quelconque marge d’appréciation, en vue de mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité, peut donc très exceptionnellement s’étendre à la vérification du respect des règles supérieures du droit international relevant du jus cogens et, notamment, des normes impératives visant à la protection universelle des droits de l’homme, auxquelles ni les États membres ni les instances de l’ONU ne peuvent déroger parce qu’elles constituent des ‘principes intransgressibles du droit international coutumier’ (avis consultatif de la Cour internationale de justice du 8 juillet 1996, Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, Rec. 1996, p. 226, point 79; voir également, en ce sens, [point 65 des] conclusions de l’avocat général [...] Jacobs [dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 30 juillet 1996,] Bosphorus [(arrêt du 30 juillet 1996, C−84/95, Rec. p. I−3953)]).»

89      En particulier, s’agissant, en premier lieu, de la violation alléguée du droit fondamental au respect de la propriété, le Tribunal a considéré, aux points 237 de l’arrêt attaqué Kadi et 288 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, qu’il y avait lieu d’apprécier si le gel des fonds prévu par le règlement litigieux, tel que modifié par le règlement n° 561/2003 et, indirectement, par les résolutions du Conseil de sécurité que ces règlements mettent en œuvre, viole les droits fondamentaux du requérant.

90      Aux points 238 de l’arrêt attaqué Kadi et 289 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a décidé que tel n’est pas le cas à l’aune du standard de protection universelle des droits fondamentaux de la personne humaine relevant du jus cogens.

91      À cet égard, le Tribunal a jugé, aux points 239 et 240 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 290 et 291 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que les dérogations et exemptions à l’obligation de gel des fonds prévues dans le règlement litigieux à la suite de la modification de celui-ci par le règlement n° 561/2003, mettant lui-même en œuvre la résolution 1452 (2002) démontrent que cette mesure n’a ni pour objet ni pour effet de soumettre les personnes inscrites sur la liste récapitulative à un traitement inhumain ou dégradant.

92      Aux points 243 à 251 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 294 à 302 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a jugé en outre que le gel des fonds n’est pas constitutif d’une atteinte arbitraire, inadéquate ou disproportionnée au droit à la propriété privée des intéressés et, partant, ne peut être considéré comme contraire au jus cogens, eu égard aux circonstances suivantes:

–        les mesures en cause poursuivent un objectif d’intérêt général fondamental pour la communauté internationale, à savoir la lutte contre le terrorisme international, et l’ONU dispose d’une légitimité pour entreprendre une action de protection contre les agissements d’organisations terroristes;

–        le gel des fonds est une mesure conservatoire qui, à la différence d’une confiscation, porte atteinte non pas à la substance même du droit de propriété des intéressés sur leurs actifs financiers, mais seulement à l’utilisation de ces derniers;

–        les résolutions du Conseil de sécurité en cause prévoient un mécanisme de réexamen périodique du régime général des sanctions;

–        ces résolutions aménagent une procédure permettant aux intéressés de soumettre à tout moment leur cas au comité des sanctions pour réexamen, par l’intermédiaire de l’État membre de leur nationalité ou de leur résidence.

93      En deuxième lieu, pour ce qui concerne la violation alléguée du droit d’être entendu, et en particulier, d’une part, du prétendu droit des requérants d’être entendus par les institutions communautaires avant l’adoption du règlement litigieux, le Tribunal a jugé, au point 258 de l’arrêt attaqué Kadi, auquel correspond mutatis mutandis le point 328 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, ce qui suit:

«Or, en l’espèce, ainsi qu’il ressort des observations liminaires sur l’articulation entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire formulées ci-dessus, les institutions communautaires étaient tenues de transposer dans l’ordre juridique communautaire des résolutions du Conseil de sécurité et des décisions du comité des sanctions qui ne les habilitaient aucunement, au stade de leur mise en œuvre concrète, à prévoir un quelconque mécanisme communautaire d’examen ou de réexamen des situations individuelles, dès lors que tant la substance des mesures en cause que les mécanismes de réexamen (voir points 262 et suivants [...]) étaient entièrement du ressort du Conseil de sécurité et de son comité des sanctions. En conséquence, les institutions communautaires ne disposaient d’aucun pouvoir d’enquête, d’aucune possibilité de contrôle des faits retenus par le Conseil de sécurité et le comité des sanctions, d’aucune marge d’appréciation quant à ces faits et d’aucune liberté d’appréciation quant à l’opportunité de l’adoption de sanctions à l’égard du requérant. Le principe de droit communautaire relatif au droit d’être entendu ne saurait trouver à s’appliquer dans de telles circonstances, où une audition de l’intéressé ne pourrait en aucun cas amener l’institution à revoir sa position.»

94      Le Tribunal en a conclu, au point 259 de l’arrêt attaqué Kadi, que le Conseil n’était pas tenu d’entendre le requérant au sujet de son maintien sur la liste des personnes et entités visées par les sanctions dans le contexte de l’adoption et de la mise en œuvre du règlement litigieux et, au point 329 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que le Conseil n’était pas tenu d’entendre les requérants en première instance avant l’adoption du règlement litigieux.

95      S’agissant, d’autre part, de la violation du prétendu droit des requérants d’être entendus par le comité des sanctions dans le contexte de leur inscription sur la liste récapitulative, le Tribunal a constaté, aux points 261 de l’arrêt attaqué Kadi et 306 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, qu’un tel droit n’est pas prévu par les résolutions du Conseil de sécurité en cause.

96      Il a en outre jugé au point 307 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat qu’aucune norme impérative relevant de l’ordre public international n’exige une audition préalable des intéressés dans des circonstances telles que celles de l’espèce.

97      Le Tribunal a par ailleurs relevé que, si elles ne prévoient pas un droit d’audition personnelle, les résolutions du Conseil de sécurité en cause et les règlements successifs qui les ont mises en œuvre dans la Communauté instaurent néanmoins un mécanisme de réexamen des situations individuelles, en prévoyant que les intéressés peuvent s’adresser au comité des sanctions par l’intermédiaire de leurs autorités nationales afin d’obtenir soit leur retrait de la liste récapitulative, soit une dérogation au gel des fonds (arrêts attaqués Kadi, point 262, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 309).

98      En se référant, aux points 264 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 311 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, aux «directives régissant la conduite des travaux du [comité des sanctions]», telles qu’adoptées par ce comité le 7 novembre 2002 et amendées le 10 avril 2003 (ci-après les «directives du comité des sanctions»), et, aux points 266 de l’arrêt attaqué Kadi et 313 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, à diverses résolutions du Conseil de sécurité, le Tribunal a constaté, auxdits points, l’importance qu’attache le Conseil de sécurité, dans toute la mesure du possible, aux droits fondamentaux des personnes inscrites sur la liste récapitulative, et notamment aux droits de la défense.

99      Aux points 268 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 315 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, il a jugé que ne saurait passer pour inadmissible au regard des normes impératives relevant de l’ordre public international le fait, relevé au point précédent de chacun de ces arrêts, que la procédure de réexamen ne confère pas directement aux intéressés eux-mêmes le droit de se faire entendre par le comité des sanctions, seule autorité compétente pour se prononcer, à la demande d’un État, sur le réexamen de la situation de ceux-ci, de sorte qu’ils dépendent, pour l’essentiel, de la protection diplomatique que les États accordent à leurs ressortissants.

100    Le Tribunal a ajouté que les intéressés ont la possibilité d’introduire un recours juridictionnel fondé sur le droit interne, voire directement sur le règlement litigieux ainsi que sur les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité qu’il met en œuvre, contre un éventuel refus abusif de l’autorité nationale compétente de soumettre leur cas, pour réexamen, au comité des sanctions (arrêts attaqués Kadi, point 270, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 317).

101    En outre, le Tribunal a jugé que, dans des circonstances telles que celles des affaires dont il était saisi, où est en cause une mesure conservatoire limitant la disponibilité des biens des intéressés, le respect des droits fondamentaux de ceux-ci n’impose pas que les faits et éléments de preuve retenus à leur charge leur soient communiqués, dès lors que le Conseil de sécurité ou le comité des sanctions estiment que des motifs intéressant la sûreté de la communauté internationale s’y opposent (arrêts attaqués Kadi, point 274, ainsi que Yusuf et Al Barakaat, point 320).

102    Au vu de ces considérations, le Tribunal a conclu, aux points 276 de l’arrêt attaqué Kadi et 330 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que le moyen tiré par les requérants de la violation du droit d’être entendu devait être rejeté.

103    Pour ce qui concerne, en dernier lieu, le moyen relatif à la violation du droit à un contrôle juridictionnel effectif, le Tribunal a jugé, aux points 278 à 285 de l’arrêt attaqué Kadi, rédigés en des termes en substance identiques à ceux des points 333 à 340 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, ce qui suit:

«278      En l’espèce, le requérant a pu introduire un recours en annulation devant le Tribunal au titre de l’article 230 CE.

279      Dans le cadre de ce recours, le Tribunal exerce un entier contrôle de la légalité du règlement [litigieux] quant au respect, par les institutions communautaires, des règles de compétence ainsi que des règles de légalité externe et des formes substantielles qui s’imposent à leur action.

280      Le Tribunal contrôle également la légalité du règlement [litigieux] au regard des résolutions du Conseil de sécurité que ce règlement est censé mettre en œuvre, notamment sous l’angle de l’adéquation formelle et matérielle, de la cohérence interne et de la proportionnalité du premier par rapport aux secondes.

281      Statuant au titre de ce contrôle, le Tribunal constate qu’il n’est pas contesté que le requérant est bien l’une des personnes physiques inscrites le 19 octobre 2001 sur la liste [récapitulative].

282      Dans le cadre du présent recours en annulation, le Tribunal s’est de surcroît reconnu compétent pour contrôler la légalité du règlement [litigieux] et, indirectement, la légalité des résolutions en cause du Conseil de sécurité, au regard des normes supérieures du droit international relevant du jus cogens, notamment les normes impératives visant à la protection universelle des droits de la personne humaine.

283      En revanche, ainsi qu’il a déjà été indiqué au point 225 ci-dessus, il n’incombe pas au Tribunal de contrôler indirectement la conformité des résolutions en cause du Conseil de sécurité elles-mêmes avec les droits fondamentaux tels qu’ils sont protégés par l’ordre juridique communautaire.

284      Il n’appartient pas davantage au Tribunal de vérifier l’absence d’erreur d’appréciation des faits et des éléments de preuve que le Conseil de sécurité a retenus à l’appui des mesures qu’il a prises ni encore, sous réserve du cadre limité défini au point 282 ci-dessus, de contrôler indirectement l’opportunité et la proportionnalité de ces mesures. Un tel contrôle ne pourrait pas être exercé sans empiéter sur les prérogatives du Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies en matière de détermination, premièrement, d’une menace pour la paix et la sécurité internationales et, deuxièmement, des mesures appropriées pour y faire face ou y remédier. Au demeurant, la question de savoir si un individu ou une organisation représente une menace pour la paix et la sécurité internationales, de même que la question de savoir quelles mesures doivent être prises à l’égard des intéressés en vue de contrer cette menace, implique une appréciation politique et des jugements de valeur qui relèvent en principe de la seule compétence de l’autorité à laquelle la communauté internationale a confié la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

285      Force est ainsi de constater que, dans la mesure qui vient d’être indiquée au point 284 ci-dessus, le requérant ne dispose d’aucune voie de recours juridictionnel, le Conseil de sécurité n’ayant pas estimé opportun d’établir une juridiction internationale indépendante chargée de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigés contre les décisions individuelles prises par le comité des sanctions.»

104    Aux points 286 de l’arrêt attaqué Kadi et 341 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, le Tribunal a jugé qu’une telle lacune dans la protection juridictionnelle des requérants n’est toutefois pas en soi contraire au jus cogens.

105    À cet égard, le Tribunal a considéré, aux points 288 à 290 de l’arrêt attaqué Kadi, rédigées en des termes en substance identiques à ceux des points 343 à 345 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, ce qui suit:

«288      En l’espèce, le Tribunal considère que la limitation du droit d’accès du requérant à un tribunal, résultant de l’immunité de juridiction dont bénéficient en principe, dans l’ordre juridique interne des États membres des Nations unies, les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, conformément aux principes pertinents du droit international (notamment les articles 25 et 103 de [cette] charte), est inhérente à ce droit, tel qu’il est garanti par le jus cogens.

289      Une telle limitation est justifiée tant par la nature des décisions que le Conseil de sécurité est amené à prendre au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies que par le but légitime poursuivi. Dans les circonstances de l’espèce, l’intérêt du requérant à voir sa cause entendue sur le fond par un tribunal n’est pas suffisant pour l’emporter sur l’intérêt général essentiel qu’il y a à ce que la paix et la sécurité internationales soient maintenues face à une menace clairement identifiée par le Conseil de sécurité, conformément aux dispositions de la charte des Nations unies. À cet égard, il convient d’accorder une importance significative à la circonstance que, loin de prévoir des mesures d’une durée d’application illimitée ou indéterminée, les résolutions successivement adoptées par le Conseil de sécurité ont toujours prévu un mécanisme de réexamen de l’opportunité du maintien de ces mesures après un laps de temps de 12 ou 18 mois au plus […]

290      Enfin, le Tribunal estime que, en l’absence d’une juridiction internationale compétente pour contrôler la légalité des actes du Conseil de sécurité, l’instauration d’un organe tel que le comité des sanctions et la possibilité, prévue par les textes, de s’adresser à lui à tout moment pour obtenir le réexamen de tout cas individuel, au travers d’un mécanisme formalisé impliquant tant le ‘gouvernement requis’ que le ‘gouvernement identifiant’ […], constituent une autre voie raisonnable pour protéger adéquatement les droits fondamentaux du requérant tels qu’ils sont reconnus par le jus cogens.»

106    Par conséquent, le Tribunal a rejeté les moyens tirés d’une violation du droit à un contrôle juridictionnel effectif et, par suite, les recours dans leur ensemble.

 Les conclusions des parties au pourvoi

107    Par son pourvoi, M. Kadi demande à la Cour:

–        d’annuler, dans son intégralité, l’arrêt attaqué Kadi;

–        de déclarer nul le règlement litigieux, et

–        de condamner le Conseil et/ou la Commission aux dépens afférents au présent pourvoi et à la procédure devant le Tribunal.

108    Par son pourvoi, Al Barakaat demande à la Cour:

–        d’annuler l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat;

–        de déclarer nul le règlement litigieux, et

–        de condamner le Conseil et la Commission aux dépens afférents au présent pourvoi et à la procédure devant le Tribunal.

109    Le Conseil conclut dans les deux affaires au rejet du pourvoi et à la condamnation des requérants aux dépens.

110    Dans l’affaire C-402/05 P, la Commission demande à la Cour:

–        de constater qu’aucun moyen invoqué par le requérant n’est de nature à infirmer le dispositif de l’arrêt attaqué Kadi, tout en remplaçant les motifs de celui-ci comme suggéré dans son mémoire en réponse;

–        en conséquence, de rejeter le pourvoi, et

–        de condamner le requérant aux dépens.

111    Dans l’affaire C-415/05 P, la Commission demande à la Cour:

–        de rejeter le recours dans son ensemble, et

–        de condamner la requérante aux dépens.

112    Le Royaume-Uni forme un pourvoi incident et demande à la Cour:

–        de rejeter les pourvois, et

–        d’annuler la partie des arrêts attaqués qui traite de la question du jus cogens, à savoir les points 226 à 231 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 277 à 281 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat.

113    Le Royaume d’Espagne, autorisé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil par ordonnances du président de la Cour des 27 avril 2006 (affaire C-402/05 P) et 15 mai 2006 (affaire C-415/05 P), demande à la Cour:

–        de rejeter entièrement les pourvois des requérants et de confirmer, dans leur intégralité, les arrêts attaqués;

–        de condamner les requérants aux dépens;

–        de rejeter les prétentions de la Commission en ce qui concerne le premier moyen de chaque pourvoi et de confirmer les arrêts attaqués, et

–        de condamner la Commission aux dépens;

–        subsidiairement, au cas où la Cour annulerait les arrêts attaqués et, en conséquence, déclarerait nul le règlement litigieux, de considérer comme définitifs les effets de ce règlement, au titre de l’article 231 CE, jusqu’à l’adoption d’un nouveau règlement le remplaçant.

114    La République française, autorisée à intervenir au soutien des conclusions du Conseil et de la Commission par ordonnances du président de la Cour des 27 avril 2006 (affaire C-402/05 P) et 15 mai 2006 (affaire C-415/05 P), demande à la Cour:

–        de rejeter les pourvois des requérants, d’accueillir les pourvois incidents du Royaume-Uni et de procéder à une substitution de motifs en ce qui concerne la partie des arrêts attaqués traitant du jus cogens, et

–        de condamner les requérants aux dépens.

115    Le Royaume des Pays-Bas, autorisé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil par ordonnances du président de la Cour des 27 avril 2006 (affaire C‑402/05 P) et 15 mai 2006 (affaire C-415/05 P), conclut, dans les deux affaires, au rejet du pourvoi, pourvu que la Cour procède à une substitution de motifs concernant l’étendue du contrôle de légalité et, subsidiairement, la question de savoir si des normes du jus cogens ont été transgressées.

 Les moyens d’annulation des arrêts attaqués

116    M. Kadi soulève deux moyens tirés, le premier, du défaut de base juridique du règlement litigieux et, le second, de la violation de plusieurs règles de droit international qu’aurait commise le Tribunal et des conséquences que cette violation aurait engendrées quant à l’appréciation des moyens relatifs à la violation de certains de ses droits fondamentaux qu’il avait invoqués devant le Tribunal.

117    Al Barakaat soulève trois moyens tirés, le premier, du défaut de base juridique du règlement litigieux, le deuxième, de la violation de l’article 249 CE et, le troisième, de la violation de certains de ses droits fondamentaux.

118    Dans le cadre de son pourvoi incident, le Royaume-Uni soulève un moyen unique relatif à l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en concluant dans les arrêts attaqués qu’il était compétent pour examiner la compatibilité des résolutions du Conseil de sécurité en cause avec les règles du jus cogens.

 Sur les pourvois

119    Par ordonnance du 13 novembre 2007, le président de la Cour a ordonné la radiation du nom de Ahmed Ali Yusuf du registre de la Cour à la suite du désistement de celui-ci du pourvoi qu’il avait introduit conjointement avec Al Barakaat dans l’affaire C-415/05 P.

120    Les parties et M. l’avocat général ayant été entendus sur ce point, il y a lieu, pour cause de connexité, de joindre les présentes affaires aux fins de l’arrêt, conformément à l’article 43 du règlement de procédure de la Cour.

 Sur les moyens relatifs à la base juridique du règlement litigieux

 Argumentation des parties

121    Par son premier moyen, M. Kadi fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 135 de l’arrêt attaqué Kadi, que le règlement litigieux pouvait être adopté sur le fondement combiné des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE.

122    Ce moyen est subdivisé en trois branches.

123    Par la première branche, M. Kadi soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les articles 60 CE et 301 CE peuvent être considérés comme constituant une base juridique partielle pour le règlement litigieux. Le Tribunal n’expliciterait d’ailleurs pas la manière dont ces dispositions, qui ne sauraient constituer un fondement que pour des mesures contre des pays tiers, peuvent être visées, en combinaison avec l’article 308 CE, en tant que base juridique dudit règlement, alors que celui-ci ne comporte que des mesures dirigées contre des individus et des entités non étatiques.

124    Par la deuxième branche, M. Kadi allègue que, si les articles 60 CE et 301 CE devaient néanmoins être retenus en tant que base juridique partielle du règlement litigieux, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en ce qu’il aurait incorrectement interprété l’article 301 CE et la fonction de «passerelle» que celui-ci prévoit, cet article n’incluant en aucun cas le pouvoir de prendre des mesures visant à réaliser un objectif du traité UE.

125    Par la troisième branche, M. Kadi reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en interprétant l’article 308 CE de manière telle que cette disposition puisse fournir une base juridique à une réglementation pour laquelle les pouvoirs d’action nécessaires ne sont pas prévus dans le traité et qui n’était pas nécessaire pour réaliser l’un des objets de la Communauté. Aux points 122 à 134 de l’arrêt attaqué Kadi, le Tribunal aurait assimilé à tort les objectifs des deux ordres juridiques intégrés mais distincts que constituent l’Union et la Communauté et aurait ainsi méconnu les limites de l’article 308 CE.

126    Une telle conception serait en outre incompatible avec le principe d’attribution prévu à l’article 5 CE. À cet égard, il découlerait des points 28 à 35 de l’avis 2/94, du 28 mars 1996 (Rec. p. I−1759), que la mention d’un objectif dans le traité UE ne saurait remédier à l’absence de cet objectif dans l’énumération des objets du traité CE.

127    Le Conseil et la République française réfutent la première branche du premier moyen de M. Kadi en faisant valoir, notamment, que la mention des articles 60 CE et 301 CE dans la base juridique du règlement litigieux est justifiée par la circonstance que ceux-ci prévoient des mesures restrictives dont le champ d’application devait être étendu, moyennant le recours à l’article 308 CE, à des personnes ou entités non étatiques et donc non couvertes par les deux premiers articles susmentionnés.

128    Le Royaume-Uni soutient, pour sa part, que l’article 308 CE a été utilisé en tant que mécanisme permettant de compléter les compétences instrumentales prévues aux articles 60 CE et 301 CE, ceux-ci ne constituant donc pas le fondement juridique partiel du règlement litigieux. Le Royaume d’Espagne avance en substance la même argumentation.

129    S’agissant de la deuxième branche dudit moyen, le Conseil soutient que la raison d’être de la passerelle prévue à l’article 301 CE consiste précisément à lui conférer un pouvoir de prendre des mesures visant à réaliser un objectif du traité UE.

130     Le Royaume d’Espagne, la République française et le Royaume-Uni soutiennent que c’est l’article 308 CE, et non les articles 60 CE et 301 CE, qui a permis l’adoption de mesures restrictives visant des individus et des entités non étatiques, en complétant ainsi le champ d’application de ces deux derniers articles.

131    Pour ce qui concerne la troisième branche du premier moyen de M. Kadi, le Conseil fait valoir que la raison d’être de la passerelle que comporte l’article 301 CE est précisément d’utiliser, à titre exceptionnel, les pouvoirs conférés à la Communauté d’imposer des sanctions économiques et financières pour réaliser un objectif de la PESC, et donc de l’Union, plutôt qu’un objet de la Communauté.

132    Le Royaume-Uni et les États membres intervenants au pourvoi partagent en substance cette position.

133    Le Royaume-Uni précise sa position en indiquant que, selon lui, l’action prévue par le règlement litigieux peut être considérée comme contribuant à réaliser non un objectif de l’Union, mais un objet de la Communauté, à savoir celui, implicite, purement instrumental et sous-jacent aux articles 60 CE et 301 CE de fournir des moyens effectifs de mise en œuvre, exclusivement par des mesures économiques coercitives, d’actes adoptés en vertu de la compétence que le titre V du traité UE confère à l’Union.

134    Selon cet État membre, lorsque la réalisation de cet objectif instrumental nécessite des formes de coercition économique excédant les pouvoirs spécifiquement conférés au Conseil par les articles 60 CE et 301 CE, il est approprié de recourir à l’article 308 CE pour compléter ces pouvoirs.

135    La Commission, après avoir déclaré qu’elle avait reconsidéré son point de vue, fait valoir, à titre principal, que les articles 60 CE et 301 CE, eu égard à leur libellé et à leur contexte, ont constitué, à eux seuls, des bases juridiques appropriées et suffisantes pour l’adoption du règlement litigieux.

136    À cet égard, la Commission invoque en substance les arguments suivants:

–        le libellé de l’article 301 CE serait suffisamment large pour couvrir les sanctions économiques prises à l’encontre de particuliers pour autant que ceux-ci se trouvent dans un pays tiers ou y soient associés à un autre titre. Les termes «relations économiques» engloberaient un vaste éventail d’activités. Toute sanction économique, même si elle vise un pays tiers, tel un embargo, affecterait directement les particuliers concernés et seulement indirectement ce pays. Le texte de l’article 301 CE, en particulier les termes «en partie», n’exigerait pas qu’une mesure partielle vise un segment particulier des pays concernés, tel son gouvernement. Permettant à la Communauté d’interrompre totalement les relations économiques avec tous les pays, cette disposition devrait également l’autoriser à interrompre les relations économiques avec un nombre limité de particuliers dans un nombre limité de pays;

–        la coïncidence terminologique entre l’article 41 de la charte des Nations unies et l’article 301 CE marquerait l’intention claire des rédacteurs de cette dernière disposition de prévoir une plate-forme pour la mise en œuvre, par la Communauté, de toute mesure prise par le Conseil de sécurité qui requiert une action communautaire;

–        l’article 301 CE mettrait en place une passerelle procédurale entre la Communauté et l’Union, mais ne viserait ni à accroître ni à réduire le champ de la compétence communautaire. En conséquence, cette disposition devrait être interprétée aussi largement que les compétences communautaires pertinentes.

137    La Commission soutient que les mesures en cause relèvent de la politique commerciale commune, compte tenu de l’effet sur les échanges des mesures interdisant le mouvement de ressources économiques, voire que ces mesures constituent des dispositions relatives à la libre circulation des capitaux, dès lors qu’elles comportent l’interdiction de transférer des ressources économiques à des particuliers dans des pays tiers.

138    La Commission fait également valoir qu’il découle de l’article 56, paragraphes 1 et 2, CE que les mouvements de capitaux et les paiements entre la Communauté et les pays tiers relèvent de la compétence communautaire, les États membres ne pouvant prendre des mesures de sanction dans ce domaine que dans le cadre de l’article 60, paragraphe 2, CE, et non dans celui de l’article 58, paragraphe 1, sous b), CE.

139    La Commission estime en conséquence qu’il ne pouvait être recouru, pour l’adoption du règlement litigieux, à l’article 308 CE, dès lors qu’un pouvoir d’action est prévu aux articles 60 CE et 301 CE. Ces derniers articles fourniraient le fondement pour la composante principale ou prépondérante de ce règlement, par rapport à laquelle d’autres composantes, tel le gel des avoirs de personnes qui sont à la fois ressortissants d’États membres de l’Union et associées à un groupe terroriste étranger, seraient purement secondaires, la Commission se référant à cet égard, notamment, à l’arrêt du 10 janvier 2006, Commission/Conseil (C−94/03, Rec. p. I−1, point 35).

140    À titre subsidiaire, la Commission fait valoir que, avant de recourir à l’article 308 CE, il convient d’examiner l’applicabilité des articles du traité CE en matière de politique commerciale commune et de libre circulation des capitaux et des paiements.

141    À titre très subsidiaire, elle soutient que, si l’article 308 CE devait être retenu comme base juridique du règlement litigieux, ce serait en tant que base juridique unique, le recours à cette disposition devant se fonder sur la considération que l’action de la Communauté est nécessaire pour atteindre l’un des objets de celle-ci, et non, comme l’a jugé le Tribunal, pour réaliser les objectifs du traité UE, en l’occurrence ceux de la PESC.

142    Il s’agirait, en l’occurrence, de l’objet communautaire que constitue la politique commerciale commune, visé à l’article 3, paragraphe 1, sous b), CE, et de celui relatif à la libre circulation des capitaux, visé implicitement à l’article 3, paragraphe 1, sous c), CE, lu en combinaison avec les dispositions pertinentes du traité CE, à savoir celles de l’article 56 CE, relatif à la libre circulation des capitaux avec les pays tiers. Les mesures en cause, dès lors qu’elles auraient des effets sur les échanges, indépendamment du fait qu’elles ont été adoptées dans le cadre de la poursuite d’objectifs de politique étrangère, relèveraient desdits objets communautaires.

143    M. Kadi, le Royaume d’Espagne, la République française et le Royaume-Uni réfutent la thèse avancée par la Commission à titre principal, en objectant ce qui suit:

–        il s’agirait d’une interprétation extensive des articles 60 CE et 301 CE qui méconnaîtrait la nature radicalement différente et nouvelle des sanctions dites «intelligentes» en cause, dès lors que celles-ci ne présentent plus aucun lien avec un pays tiers, interprétation qui serait hasardeuse, car ces articles ont été introduits à une époque où les sanctions étaient caractérisées par un tel lien;

–        à la différence des sanctions intelligentes en cause, un embargo total vise essentiellement les dirigeants d’un pays tiers sur lesquels une telle mesure tend à exercer une pression et seulement de façon indirecte les opérateurs économiques du pays concerné, de sorte qu’il ne saurait être soutenu que toute sanction, y compris l’embargo, vise en premier lieu des particuliers;

–        à la différence de l’article 41 de la charte des Nations unies, l’article 301 CE viserait spécifiquement l’interruption des relations économiques «avec un ou plusieurs pays tiers», de sorte qu’aucun argument ne pourrait être tiré de la similarité du libellé de ces deux dispositions;

–        l’article 301 CE ne serait pas une simple disposition procédurale. Cette disposition instituerait une base juridique ainsi qu’une procédure spécifique et conférerait à l’évidence une compétence matérielle à la Communauté;

–        les mesures qu’impose le règlement litigieux ne concerneraient pas les relations commerciales entre la Communauté et des pays tiers et ne peuvent donc se réclamer de l’objectif de la politique commerciale commune;

–        le Tribunal aurait jugé à bon droit que ces mesures ne contribuent pas à prévenir un risque d’entraves à la libre circulation des capitaux et que l’article 60, paragraphe 2, CE ne saurait fonder des mesures restrictives contre des individus ou des entités. Cette disposition ne visant que des mesures à l’encontre de pays tiers, les mesures en cause ne pourraient avoir été adoptées que dans le cadre de l’article 58, paragraphe 1, sous b), CE.

144    La thèse subsidiaire de la Commission est également réfutée par M. Kadi ainsi que par le Royaume d’Espagne et la République française.

145    Un recours aux articles 133 CE ou 57, paragraphe 2, CE ne serait pas permis, dès lors que les mesures prévues par le règlement litigieux ne concernent pas les relations commerciales avec des pays tiers et ne relèvent pas de la catégorie de mouvements de capitaux visés à l’article 57, paragraphe 2, CE.

146    De plus, il ne pourrait être soutenu que le règlement litigieux vise à réaliser des objets de la Communauté au sens de l’article 308 CE. En effet, l’objet de la libre circulation des capitaux serait exclu, dès lors que l’application de la mesure de gel de fonds prévue par ce règlement ne serait susceptible d’engendrer aucun risque plausible et sérieux de divergences entre les États membres. L’objet de la politique commerciale commune ne serait pas non plus pertinent, dès lors que le gel des actifs d’un individu n’ayant pas de liens avec le gouvernement d’un pays tiers ne concernerait pas les échanges avec un tel pays et ne poursuivrait pas un objectif de politique commerciale.

147    Dans l’hypothèse où la thèse qu’elle soutient à titre principal serait retenue, la Commission demande à la Cour, pour des raisons de sécurité juridique et pour la bonne mise en œuvre des obligations assumées dans le cadre des Nations unies, de considérer comme définitifs les effets du règlement litigieux dans son ensemble, en vertu de l’article 231 CE.

148    Dans la même hypothèse, le Royaume d’Espagne et la République française introduisent également une demande en ce sens.

149    En revanche, M. Kadi s’oppose à ces demandes, arguant que le règlement litigieux constitue une violation grave de droits fondamentaux. En tout état de cause, une exception devrait être prévue pour des personnes qui, tel le requérant, ont déjà introduit un recours contre ce règlement.

150    Par son premier moyen, Al Barakaat fait grief au Tribunal, premièrement, d’avoir jugé, aux points 158 à 170 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que le règlement litigieux pouvait être adopté sur le fondement des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE combinés.

151    Le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant, aux points 160 et 164 dudit arrêt, que les articles 60 CE et 301 CE ne visent pas exclusivement la réalisation d’une action de la Communauté, mais peuvent également concerner un des objectifs spécifiquement assignés à l’Union par l’article 2 UE, à savoir la mise en œuvre de la PESC.

152    Deuxièmement, Al Barakaat fait grief au Tribunal d’avoir jugé, aux points 112, 113, 115 et 116 du même arrêt, que des sanctions décidées contre des individus dans l’objectif d’influencer les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers sont couvertes par les dispositions des articles 60 CE et 301 CE et que cette interprétation est justifiée tant par des considérations d’efficacité que par des préoccupations d’ordre humanitaire.

153    Le Conseil rétorque que c’est à juste titre que le Tribunal a jugé, au point 161 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que, en raison de la passerelle que comportent les articles 60 CE et 301 CE, les sanctions édictées sur le fondement de ces dispositions, à la suite de l’adoption d’une position commune ou d’une action commune au titre de la PESC prévoyant l’interruption ou la réduction des relations économiques de la Communauté avec un ou plusieurs pays tiers, visent à réaliser l’objectif de la PESC que poursuivent ces actes de l’Union.

154    Le Conseil fait également valoir que le Tribunal a jugé à bon droit qu’un recours à l’article 308 CE en tant que base juridique complémentaire du règlement litigieux était justifié, dès lors que cet article sert uniquement à permettre l’extension de sanctions économiques et financières déjà prévues aux articles 60 CE et 301 CE à l’encontre d’individus ou d’entités ne présentant aucun lien suffisant avec un pays tiers déterminé.

155    Enfin, le Conseil estime que la critique de la requérante quant à l’effectivité et à la proportionnalité des sanctions prévues par ce règlement est sans pertinence en ce qui concerne l’adéquation de la base juridique dudit règlement.

156    S’agissant de ce second grief, le Royaume-Uni estime également que celui-ci est sans pertinence dans le cadre du pourvoi introduit par Al Barakaat, dès lors que, conformément au point 1 du dispositif de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé qu’il n’était plus nécessaire de se prononcer sur la légalité du règlement n° 467/2001.

157    Pour le surplus, les arguments invoqués par le Royaume d’Espagne, la République française, le Royaume-Uni et la Commission sont, en substance, les mêmes que ceux soulevés par ces parties dans le cadre du pourvoi de M. Kadi.

 Appréciation de la Cour

158    S’agissant, en premier lieu, des griefs dirigés par Al Barakaat contre les points 112, 113, 115 et 116 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, il y a lieu de constater que ces points portent sur la base juridique du règlement n° 467/2001.

159    Or, ce règlement a été abrogé par le règlement litigieux et remplacé par ce dernier. En outre, comme l’a indiqué le Tribunal au point 77 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat sans être contesté par Al Barakaat dans son pourvoi, le recours de celle-ci devant le Tribunal, après qu’elle eut adapté ses conclusions et moyens au règlement litigieux, avait pour unique objet une demande d’annulation de ce dernier règlement, pour autant que celui-ci la concerne.

160    Dans ces circonstances, lesdits griefs ne sauraient en aucun cas entraîner l’annulation dudit arrêt et doivent donc être considérés comme inopérants.

161    En tout état de cause, les considérations de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat auxquelles se rapportent ces griefs, qualifiées par le Tribunal de prémisses de son raisonnement relatif à la base juridique du règlement litigieux, sont reprises dans des points subséquents dudit arrêt ainsi que dans l’arrêt attaqué Kadi et seront examinées dans le cadre de l’appréciation des moyens dirigés contre ces points.

162    Partant, il n’y a pas lieu d’examiner ces griefs en tant qu’ils portent sur la base juridique du règlement n° 467/2001.

163    Il convient, en deuxième lieu, de statuer sur le bien-fondé de la thèse soutenue à titre principal par la Commission, selon laquelle les articles 60 CE et 301 CE, eu égard à leur libellé et à leur contexte, constituent, à eux seuls, une base juridique appropriée et suffisante pour le règlement litigieux.

164     Cette thèse est dirigée contre les points 92 à 97 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 128 à 133 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, dans lesquels le Tribunal s’est prononcé en sens contraire.

165    Ladite thèse doit être rejetée.

166    Le Tribunal a en effet jugé à bon droit que, au vu du libellé des articles 60 CE et 301 CE, en particulier des termes «à l’égard des pays tiers concernés» et «avec un ou plusieurs pays tiers» y figurant, ces dispositions visent l’adoption de mesures à l’encontre de pays tiers, cette dernière notion pouvant inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci.

167    Or, les mesures restrictives prévues par la résolution 1390 (2002), que le règlement litigieux vise à mettre en œuvre, constituent des mesures caractérisées par l’absence de tout lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers. En effet, à la suite de l’effondrement du régime des Taliban, ces mesures sont dirigées directement contre Oussama ben Laden, le réseau Al-Qaida ainsi que les personnes et entités qui leur sont associées, telles qu’elles figurent sur la liste récapitulative. Partant, elles ne relèvent pas, en tant que telles, du champ d’application des articles 60 CE et 301 CE.

168    Retenir l’interprétation des articles 60 CE et 301 CE que préconise la Commission, selon laquelle il suffirait que les mesures restrictives en cause visent des personnes ou des entités se trouvant dans un pays tiers ou y étant associées à un autre titre, donnerait une portée excessivement large à ces dispositions et ne tiendrait nullement compte de l’exigence, découlant des termes mêmes de celles-ci, que les mesures décidées sur la base desdites dispositions doivent être prises à l’encontre de pays tiers.

169    En outre, le but essentiel et l’objet du règlement litigieux est de combattre le terrorisme international, en particulier de le couper de ses ressources financières en gelant les fonds et les ressources économiques des personnes ou entités soupçonnées d’être impliquées dans des activités qui y sont liées, et non d’affecter les relations économiques entre la Communauté et chacun des pays tiers dans lesquels ces personnes ou entités se trouvent, à supposer d’ailleurs que leur lieu de résidence soit connu.

170    Les mesures restrictives prévues par la résolution 1390 (2002) et mises en œuvre par le règlement litigieux ne sauraient en effet être considérées comme des mesures visant à réduire les relations économiques avec chacun de ces pays tiers, non plus d’ailleurs que celles avec certains États membres de la Communauté, dans lesquels se trouvent des personnes ou des entités dont le nom est inclus dans la liste récapitulative, laquelle est reprise à l’annexe I de ce règlement.

171    La thèse soutenue par la Commission ne saurait en outre être justifiée par l’expression «en partie» figurant à l’article 301 CE.

172    Cette expression se réfère en effet à l’éventuelle limitation de la portée matérielle ou personnelle des mesures pouvant, par hypothèse, être prises dans le cadre de cette disposition. Elle n’a cependant pas d’incidence sur la qualité requise des destinataires potentiels de ces mesures et ne saurait donc justifier une extension de l’application de celles-ci à des destinataires n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers et qui, de ce fait, ne tombent pas dans le champ d’application de ladite disposition.

173    L’argument de la Commission relatif à la coïncidence terminologique entre l’article 41 de la charte des Nations unies et l’article 301 CE, dont elle déduit que cette dernière disposition constitue une plate-forme pour la mise en œuvre, par la Communauté, de toute mesure prise par le Conseil de sécurité qui requiert une action communautaire, ne saurait lui non plus prospérer.

174    En effet, l’article 301 CE vise spécifiquement l’interruption des relations économiques «avec un ou plusieurs pays tiers», alors qu’une telle expression ne figure pas dans l’article 41 de la charte des Nations unies.

175    De surcroît, à d’autres égards, le champ d’application de l’article 41 de la charte des Nations unies ne coïncide pas non plus avec celui de l’article 301 CE, dès lors que la première disposition permet l’adoption d’une série de mesures autres que celles visées par la seconde, y compris des mesures de nature foncièrement différente de celles tendant à interrompre ou à réduire des relations économiques avec des pays tiers, telle la rupture des relations diplomatiques.

176    L’argument de la Commission selon lequel l’article 301 CE établirait une passerelle procédurale entre la Communauté et l’Union de sorte que cette disposition devrait être interprétée aussi largement que les compétences communautaires pertinentes, dont celles relatives à la politique commerciale commune et à la libre circulation des capitaux, doit également être rejeté.

177    Cette interprétation de l’article 301 CE est en effet susceptible de réduire le champ d’application et, partant, l’effet utile de cette disposition, car celle-ci, au vu de ses termes mêmes, vise l’adoption de mesures affectant les relations économiques avec des pays tiers potentiellement très diverses et qui donc, a priori, ne doivent pas être limitées aux domaines relevant d’autres compétences matérielles communautaires telles que celles en matière de politique commerciale commune ou de libre circulation des capitaux.

178    Ladite interprétation ne trouve du reste pas d’appui dans le libellé de l’article 301 CE, celui-ci conférant une compétence matérielle à la Communauté dont la portée est, en principe, autonome par rapport à celle d’autres compétences communautaires.

179    Il y a lieu d’examiner, en troisième lieu, la thèse avancée par la Commission à titre subsidiaire, selon laquelle, si le règlement litigieux ne pouvait être adopté sur la seule base juridique des articles 60 CE et 301 CE, un recours à l’article 308 CE ne serait pas justifié, dès lors que cette dernière disposition n’est applicable, notamment, que si aucune autre disposition du traité CE ne confère la compétence nécessaire pour adopter l’acte concerné. Or, les mesures restrictives qu’impose ledit règlement relèveraient des pouvoirs d’action de la Communauté, en particulier des compétences de celle-ci en matière de politique commerciale commune et de mouvements de capitaux ainsi que de paiements.

180    À cet égard, le Tribunal a jugé, aux points 100 de l’arrêt attaqué Kadi et 136 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, qu’aucune disposition du traité CE ne prévoit l’adoption de mesures comparables à celles édictées par le règlement litigieux, visant à la lutte contre le terrorisme international et, plus particulièrement, à l’imposition de sanctions économiques et financières, telles que le gel de fonds, à l’encontre d’individus et d’entités soupçonnés de contribuer au financement du terrorisme international qui sont dénués de tout lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers, de sorte que la première condition d’applicabilité de l’article 308 CE est remplie en l’espèce.

181    Cette conclusion doit être approuvée.

182    En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (voir, notamment, arrêt du 23 octobre 2007, Commission/Conseil, C-440/05, Rec. p. I‑9097, point 61 et jurisprudence citée).

183    Or, d’une part, un acte communautaire ne relève de la compétence en matière de politique commerciale commune prévue à l’article 133 CE que s’il porte spécifiquement sur les échanges internationaux en ce qu’il est essentiellement destiné à promouvoir, à faciliter ou à régir les échanges commerciaux et a des effets directs et immédiats sur le commerce ou les échanges des produits concernés (voir, notamment, arrêt du 12 mai 2005, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia et ERSA, C-347/03, Rec. p. I-3785, point 75 et jurisprudence citée).

184    S’agissant du but essentiel et de l’objet du règlement litigieux, ainsi qu’il a été exposé au point 169 du présent arrêt, celui-ci vise à lutter contre le terrorisme international et prévoit à cet effet l’imposition d’un ensemble de mesures restrictives de nature économique et financière, telles que le gel des fonds et des ressources économiques, à l’encontre d’individus et d’entités soupçonnés de contribuer au financement du terrorisme international.

185    Eu égard à ce but et à cet objet, il ne saurait être considéré que ce règlement porte spécifiquement sur les échanges internationaux en ce qu’il serait essentiellement destiné à promouvoir, à faciliter ou à régir les échanges commerciaux.

186    En outre, si ledit règlement peut certes avoir des effets sur le commerce ou les échanges internationaux, son but n’est manifestement pas de générer des effets directs et immédiats de cette nature.

187    Le règlement litigieux ne pouvait donc être fondé sur la compétence communautaire en matière de politique commerciale commune.

188    D’autre part, selon la Commission, le règlement litigieux, en ce qu’il interdit le transfert de ressources économiques à des particuliers dans des pays tiers, relève du champ d’application des dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des capitaux et des paiements.

189    Cette affirmation doit également être rejetée.

190    S’agissant, tout d’abord, de l’article 57, paragraphe 2, CE, il convient de constater que les mesures restrictives qu’impose le règlement litigieux ne relèvent pas de l’une des catégories de mesures énumérées à cette disposition.

191    S’agissant, ensuite, de l’article 60, paragraphe 1, CE, cette disposition ne saurait non plus fonder le règlement litigieux, dès lors que son champ d’application est déterminé par celui de l’article 301 CE.

192    Or, ainsi qu’il a déjà été jugé au point 167 du présent arrêt, cette dernière disposition ne vise pas l’adoption de mesures restrictives telles que celles en cause, qui sont caractérisées par l’absence de tout lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers.

193    S’agissant, enfin, de l’article 60, paragraphe 2, CE, il y a lieu de constater que cette disposition ne comporte pas de compétence communautaire à cet effet, dès lors qu’elle se limite à permettre aux États membres d’adopter, pour certains motifs exceptionnels, des mesures unilatérales contre un pays tiers concernant les mouvements de capitaux et les paiements, sous réserve du pouvoir du Conseil d’imposer à un État membre de modifier ou d’abolir de telles mesures.

194    Il convient d’examiner, en quatrième lieu, les griefs dirigés par M. Kadi, dans le cadre des deuxième et troisième branches de son premier moyen, contre les points 122 à 135 de l’arrêt attaqué Kadi, par Al Barakaat contre les points 158 à 170 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat ainsi que la critique de la Commission contre ces mêmes points des arrêts attaqués.

195    À ces points, le Tribunal a jugé que le règlement litigieux avait pu être adopté sur le fondement des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE combinés, au motif que, en raison de la passerelle spécifiquement établie entre les actions de la Communauté portant sanctions économiques au titre des articles 60 CE et 301 CE, d’une part, et les objectifs du traité UE en matière de relations extérieures, d’autre part, un recours à l’article 308 CE, dans le contexte particulier envisagé par les deux premiers articles, est justifié pour atteindre de tels objectifs et, en l’occurrence, l’objectif de la PESC visé par le règlement litigieux, à savoir la lutte contre le terrorisme international et le financement de celui-ci.

196    À cet égard, il y a lieu de constater que les arrêts attaqués sont effectivement entachés d’une erreur de droit.

197    En effet, s’il est exact de considérer, comme l’a fait le Tribunal, qu’une passerelle a été établie entre les actions de la Communauté comportant des mesures économiques au titre des articles 60 CE et 301 CE ainsi que les objectifs du traité UE en matière de relations extérieures, dont la PESC, ni le libellé des dispositions du traité CE ni la structure de celui-ci ne donnent un fondement à une conception selon laquelle cette passerelle s’étendrait à d’autres dispositions du traité CE, et en particulier à l’article 308 CE.

198    S’agissant spécifiquement de l’article 308 CE, si la position du Tribunal était retenue, cette disposition permettrait, dans le contexte particulier des articles 60 CE et 301 CE, l’adoption d’actes communautaires visant non pas l’un des objets de la Communauté, mais l’un des objectifs relevant du traité UE en matière de relations extérieures, au nombre desquels figure la PESC.

199    Force est toutefois de constater qu’une telle conception se heurte au libellé même de l’article 308 CE.

200    En effet, un recours à cette disposition requiert que l’action envisagée, d’une part, ait trait au «fonctionnement du marché commun» et, d’autre part, vise à réaliser «l’un des objets de la Communauté».

201    Or, cette dernière notion, eu égard à ses termes clairs et précis, ne saurait en aucun cas être comprise comme incluant les objectifs de la PESC.

202    La coexistence de l’Union et de la Communauté en tant qu’ordres juridiques intégrés mais distincts ainsi que l’architecture constitutionnelle des piliers, voulues par les auteurs des traités actuellement en vigueur, relevées à juste titre par le Tribunal aux points 120 de l’arrêt attaqué Kadi et 156 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, constituent en outre des considérations de nature institutionelle militant contre une extension de ladite passerelle à des articles du traité CE autres que ceux avec lesquels celle-ci établit un lien de façon expresse.

203    Par ailleurs, l’article 308 CE, faisant partie intégrante d’un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d’attribution, ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de la Communauté au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des dispositions dudit traité et, en particulier, de celles qui définissent les missions et les actions de la Communauté (avis 2/94, précité, point 30).

204    De même l’article 3 UE, auquel le Tribunal se réfère aux points 126 à 128 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 162 à 164 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, en particulier le second alinéa de cet article, ne saurait servir de base à un élargissement des compétences de la Communauté au-delà des objets de la Communauté.

205    L’incidence de cette erreur de droit sur la validité des arrêts attaqués sera examinée ultérieurement, au terme de l’appréciation des autres griefs soulevés à l’encontre des développements de ces arrêts relatifs à la possibilité d’inclure l’article 308 CE dans la base juridique du règlement litigieux en combinaison avec les articles 60 CE et 301 CE.

206    Ces autres griefs peuvent être regroupés en deux catégories.

207    La première catégorie comprend notamment la première branche du premier moyen de M. Kadi, dans laquelle celui-ci reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en admettant que l’article 308 CE avait pu compléter la base juridique du règlement litigieux constituée par les articles 60 CE et 301 CE. Or, ces deux derniers articles ne pourraient constituer la base juridique, même partielle, du règlement litigieux, dès lors que, suivant l’interprétation du Tribunal lui-même, des mesures visant des personnes ou entités n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers, destinataires uniques du règlement litigieux, ne rentrent pas dans le champ d’application desdits articles.

208    Cette critique peut être rapprochée de celle émise par la Commission, selon laquelle, s’il devait être jugé que le recours à l’article 308 CE peut être admis, ce devrait être en tant que base juridique unique, et non en combinaison avec les articles 60 CE et 301 CE.

209    La seconde catégorie inclut les critiques de la Commission contre la décision du Tribunal contenue aux points 116 et 121 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 152 et 157 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, selon laquelle, aux fins de l’application de l’article 308 CE, l’objectif du règlement litigieux, à savoir, selon le Tribunal, la lutte contre le terrorisme international et, plus particulièrement, l’imposition de sanctions économiques et financières, telles des mesures de gel de fonds, à l’encontre d’individus et d’entités soupçonnés de contribuer au financement du terrorisme international, ne peut être rattaché à l’un des objets assignés par le traité CE à la Communauté.

210    La Commission soutient à cet égard que les mesures de mise en œuvre qu’impose le règlement litigieux en matière de sanctions économiques et financières relèvent, par leur nature, des objets de la Communauté, à savoir, d’une part, la politique commerciale commune et, d’autre part, la libre circulation des capitaux.

211    Quant à la première catégorie de griefs susmentionnée, il y a lieu de rappeler que l’article 308 CE vise à suppléer l’absence de pouvoirs d’action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité CE dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d’atteindre l’un des objets fixés par ce traité (avis 2/94 précité, point 29).

212    Or, c’est à bon droit que le Tribunal a jugé que l’article 308 CE pouvait être inclus, avec les articles 60 CE et 301 CE, dans la base juridique du règlement litigieux.

213    En effet, ce dernier, en ce qu’il impose des mesures restrictives de nature économique et financière, relève manifestement du champ d’application ratione materiae des articles 60 CE et 301 CE.

214    Dans cette mesure, l’inclusion de ces articles dans la base juridique du règlement litigieux était donc justifiée.

215    Par ailleurs, ces dispositions s’inscrivent dans le prolongement d’une pratique, fondée, avant l’introduction des articles 60 CE et 301 CE par le traité de Maastricht, sur l’article 113 du traité CE (devenu, après modification, article 133 CE) (voir, en ce sens, arrêts du 17 octobre 1995, Werner, C-70/94, Rec. p. I-3189, points 8 à 10, et du 14 janvier 1997, Centro-Com, C-124/95, Rec. p. I-81, points 28 et 29), qui consistait à confier à la Communauté la mise en œuvre d’actions décidées dans le cadre de la coopération politique européenne et comportant l’imposition de mesures restrictives de nature économique visant des pays tiers.

216    Les articles 60 CE et 301 CE ne prévoyant toutefois pas de pouvoirs d’action exprès ou implicites pour imposer de telles mesures à des destinataires n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers tels que ceux visés par le règlement litigieux, cette absence de pouvoir, due aux limitations du champ d’application ratione personae desdites dispositions, pouvait être suppléée en recourant à l’article 308 CE en tant que base juridique dudit règlement en sus des deux premiers articles fondant cet acte du point de vue de sa portée matérielle, pourvu toutefois que les autres conditions auxquelles l’applicabilité de l’article 308 CE est assujettie aient été remplies.

217    Il y a donc lieu de rejeter comme non fondés les griefs regroupés dans la première catégorie susmentionnée.

218    S’agissant des autres conditions d’applicabilité de l’article 308 CE, il convient ensuite d’examiner la seconde catégorie de griefs susmentionnée.

219    La Commission soutient que, si la position commune 2002/402, que le règlement litigieux vise à mettre en œuvre, poursuit l’objectif de la lutte contre le terrorisme international, objectif relevant de la PESC, ce règlement doit, quant à lui, être considéré comme comportant une mesure d’exécution visant à imposer des sanctions économiques et financières.

220    Or, cet objectif relèverait des objets de la Communauté au sens de l’article 308 CE, en particulier ceux relatifs à la politique commerciale commune et à la libre circulation des capitaux.

221    Le Royaume-Uni estime que l’objectif propre du règlement litigieux, purement instrumental, à savoir l’instauration de mesures économiques coercitives, doit être distingué de son objectif sous-jacent, relevant de la PESC, relatif au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Or, ledit objectif contribuerait à l’objet communautaire implicite sous-tendant les articles 60 CE et 301 CE, qui est de fournir des moyens effectifs de mise en œuvre, exclusivement par des mesures économiques coercitives, d’actes adoptés dans le cadre de la PESC.

222    À cet égard, il convient de rappeler que l’objectif poursuivi par le règlement litigieux est d’empêcher immédiatement les personnes associées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban de disposer de toute ressource financière et économique, afin de faire obstacle au financement d’activités terroristes (arrêt du 11 octobre 2007, Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Rec. p. I‑8361, point 63).

223    Contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal aux points 116 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 152 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, cet objectif peut être rattaché à des objets assignés par le traité CE à la Communauté. Les arrêts attaqués sont donc également entachés d’une erreur de droit sur ce point.

224    À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi que cela a été exposé au point 203 du présent arrêt, dès lors qu’il fait partie intégrante d’un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d’attribution, l’article 308 CE ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de la Communauté au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des dispositions du traité CE.

225    Or, l’objectif poursuivi par le règlement litigieux peut être rattaché à l’un des objets de la Communauté au sens de l’article 308 CE, de sorte que l’adoption de ce règlement n’a pas constitué une méconnaissance du domaine des compétences de la Communauté tel que celui-ci résulte du cadre général que constitue l’ensemble des dispositions du traité CE.

226    En effet, les articles 60 CE et 301 CE, en ce qu’ils prévoient une compétence communautaire pour imposer des mesures restrictives de nature économique afin de mettre en œuvre des actions décidées dans le cadre de la PESC, sont l’expression d’un objectif implicite et sous-jacent, à savoir celui de rendre possible l’adoption de telles mesures par l’utilisation efficace d’un instrument communautaire.

227    Cet objectif peut être considéré comme constituant un objet de la Communauté au sens de l’article 308 CE.

228    Cette interprétation est corroborée par l’article 60, paragraphe 2, CE. En effet, si le premier alinéa de ce paragraphe prévoit une compétence, strictement encadrée, des États membres pour prendre des mesures unilatérales contre un pays tiers concernant les mouvements de capitaux et les paiements, cette compétence ne peut, aux termes de ce même alinéa, être exercée qu’aussi longtemps que des mesures communautaires n’ont pas été prises au titre du premier paragraphe de cet article.

229    La mise en œuvre de mesures restrictives de nature économique décidées dans le cadre de la PESC par l’utilisation d’un instrument communautaire ne déborde pas le cadre général résultant de l’ensemble des dispositions du traité CE, dès lors que de telles mesures, de par leur nature, présentent en outre un lien avec le fonctionnement du marché commun, ce lien constituant une autre condition d’application de l’article 308 CE, ainsi qu’il a été dit au point 200 du présent arrêt.

230    En effet, si des mesures économiques et financières telles que celles imposées par le règlement litigieux, consistant dans un gel, en principe généralisé, de tous les fonds et autres ressources économiques des personnes et entités visées, étaient imposées unilatéralement par chaque État membre, une prolifération de ces mesures nationales serait susceptible d’affecter le fonctionnement du marché commun. De telles mesures pourraient en particulier avoir une incidence sur les échanges entre les États membres, notamment pour ce qui concerne le mouvement des capitaux et des paiements, ainsi que sur l’exercice par des opérateurs économiques de leur droit d’établissement. En outre, il pourrait en résulter des distorsions de concurrence, dès lors que d’éventuelles différences entre les mesures prises unilatéralement par les États membres pourraient avantager la position concurrentielle de certains opérateurs économiques ou préjudicier à celle-ci sans que ces avantages ou désavantages soient fondés sur des raisons économiques.

231    L’affirmation, par le Conseil, au quatrième considérant du règlement litigieux, selon laquelle il y a lieu d’arrêter une législation communautaire «pour éviter notamment une distorsion de la concurrence» se révèle donc, à cet égard, pertinente.

232    Il convient à ce stade de statuer sur l’incidence des erreurs de droit, constatées aux points 196 et 223 du présent arrêt, sur la validité des arrêts attaqués.

233    Il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, si les motifs d’un arrêt du Tribunal révèlent une violation du droit communautaire, alors que le dispositif de cet arrêt apparaît néanmoins fondé pour d’autres motifs de droit, le pourvoi doit être rejeté (voir, notamment, arrêt du 21 septembre 2006, JCB Service/Commission, C-167/04 P, Rec. p. I-8935, point 186 et jurisprudence citée).

234    Or, force est de constater que la conclusion à laquelle est parvenu le Tribunal, aux points 135 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 158 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, quant à la base juridique du règlement litigieux, à savoir que le Conseil était compétent pour adopter ce règlement sur le fondement combiné des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, est fondée pour d’autres motifs de droit.

235    En effet, si, comme il a été jugé aux points 196 à 204 du présent arrêt, l’inclusion de l’article 308 CE dans la base juridique du règlement litigieux ne saurait se justifier par le fait que cet acte poursuivrait un objectif relevant de la PESC, cette disposition pouvait néanmoins être retenue pour fonder ce règlement dès lors que, ainsi qu’il découle des points 225 à 231 du présent arrêt, il est légitime de considérer que ledit règlement vise à réaliser un objet de la Communauté et est en outre lié au fonctionnement du marché commun au sens de l’article 308 CE. Par ailleurs, l’ajout de celui-ci à la base juridique du règlement litigieux a permis au Parlement européen de participer au processus décisionnel relatif aux mesures en cause qui visent spécifiquement des particuliers alors que, dans le cadre des articles 60 CE et 301 CE, aucun rôle n’est prévu pour cette institution.

236    Dès lors, les moyens dirigés contre les arrêts attaqués en tant que, par ceux-ci, le Tribunal a décidé que les articles 60 CE, 301 CE et 308 CE constituent la base juridique légale du règlement litigieux doivent être rejetés dans leur entièreté comme non fondés.

 Sur le moyen relatif à la violation de l’article 249 CE

 Argumentation des parties

237    Par son deuxième moyen, Al Barakaat fait grief au Tribunal d’avoir jugé, au point 188 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que le règlement litigieux satisfait à l’exigence de portée générale inscrite à l’article 249 CE, dès lors qu’il s’adresse de manière générale et abstraite à l’ensemble des personnes susceptibles de détenir matériellement des fonds appartenant à une ou plusieurs des personnes mentionnées à l’annexe de ce règlement.

238    Al Barakaat soutient «qu’il est incorrect de ne pas considérer la personne dont les fonds sont gelés comme destinataire de l’acte concerné, puisque l’exécution de la décision doit reposer, de manière raisonnable, sur une mesure légale dirigée contre celui qui dispose des ressources».

239    Par ailleurs, il serait contradictoire d’affirmer, d’une part, au point 112 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, qu’il s’agit de mesures restrictives frappant directement des individus ou des organisations et, d’autre part, au point 188 du même arrêt, que ces mesures ne visent pas ces individus ou organisations, mais constituent une forme de dispositions d’exécution adressées à d’autres personnes.

240    Le Royaume d’Espagne et le Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission souscrivent, en substance, à l’analyse du Tribunal.

 Appréciation de la Cour

241    Le Tribunal a jugé à bon droit, aux points 184 à 188 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, que la circonstance que les personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives qu’impose le règlement litigieux sont nommément désignées à l’annexe I de ce règlement, de sorte qu’elles apparaissent comme étant directement et individuellement concernées par celui-ci, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, n’implique pas que cet acte n’aurait pas une portée générale au sens de l’article 249, deuxième alinéa, CE et qu’il ne saurait être qualifié de règlement.

242    En effet, s’il est vrai que le règlement litigieux impose des mesures restrictives aux personnes et aux entités dont les noms figurent sur la liste exhaustive qui constitue son annexe I, liste d’ailleurs régulièrement modifiée par la suppression ou l’ajout de noms, afin qu’elle reste conforme à la liste récapitulative, force est de constater que les destinataires de ce règlement sont déterminés de manière générale et abstraite.

243    Le règlement litigieux, à l’instar de la résolution 1390 (2002) qu’il vise à mettre en œuvre, comporte une interdiction, libellée de manière particulièrement large, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition desdites personnes ou entités (voir, en ce sens, arrêt Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, précité, points 50 à 55).

244    Or, ainsi que le Tribunal l’a jugé à juste titre aux points 186 et 188 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, cette interdiction s’adresse à quiconque est susceptible de détenir matériellement les fonds ou les ressources économiques en question.

245    C’est ainsi que ladite interdiction trouve à s’appliquer dans des circonstances telles que celles de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, précité, laquelle portait sur la question de savoir si le règlement litigieux interdit la transcription définitive du transfert de propriété d’un bien immobilier sur un registre foncier à la suite de la conclusion d’un contrat de vente si l’un des acheteurs est une personne physique inscrite sur la liste figurant à l’annexe I de ce règlement.

246    En effet, au point 60 dudit arrêt, la Cour a décidé qu’une opération telle que ladite transcription est interdite, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement litigieux, dès lors qu’elle impliquerait qu’une ressource économique soit mise à la disposition d’une personne inscrite sur cette liste, ce qui lui permettrait d’obtenir des fonds, des biens ou des services.

247    Eu égard à ce qui précède, le moyen tiré par Al Barakaat de la violation de l’article 249 CE doit également être rejeté comme non fondé.

 Sur les moyens relatifs à la violation de certains droits fondamentaux

 Sur les griefs portant sur la partie des arrêts attaqués relative aux limites du contrôle par le juge communautaire, au regard des droits fondamentaux, de la légalité interne du règlement litigieux

248    Par la première branche de son second moyen, M. Kadi soutient que l’arrêt attaqué Kadi, en tant qu’il se prononce, d’une part, sur les rapports entre l’ONU et les membres de cette organisation et, d’autre part, sur les modalités d’application des résolutions du Conseil de sécurité, est entaché d’erreurs de droit en ce qui concerne l’interprétation des principes de droit international concernés, ce qui aurait engendré d’autres erreurs de droit dans l’appréciation des moyens relatifs à la violation de certains droits fondamentaux spécifiques du requérant.

249    Cette branche comporte cinq griefs.

250    Par le premier grief, M. Kadi fait valoir que, aux points 183 et 184 dudit arrêt, le Tribunal a commis une erreur de droit en confondant la question de la primauté des obligations des États en vertu de la charte des Nations unies, consacrée à l’article 103 de celle-ci, avec celle, apparentée mais distincte, de l’effet contraignant des décisions du Conseil de sécurité visé à l’article 25 de cette charte.

251    Par le deuxième grief, M. Kadi reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en partant de la prémisse, aux points 217 à 225 de l’arrêt attaqué Kadi, selon laquelle, à l’instar des obligations conventionnelles, les résolutions adoptées en vertu du chapitre VII de la charte des Nations unies doivent être automatiquement insérées dans la sphère de droit et de compétence des membres de l’ONU.

252    Par le troisième grief, M. Kadi allègue que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, aux points 212 à 225 ainsi que 283 et 284 de l’arrêt attaqué Kadi, qu’il n’a aucun pouvoir lui permettant de contrôler la légalité des résolutions du Conseil de sécurité adoptées en vertu du chapitre VII de la charte des Nations unies.

253    Par le quatrième grief, M. Kadi soutient que le raisonnement tenu par le Tribunal, aux points 225 à 232 dudit arrêt, au sujet du jus cogens présente une incohérence majeure, dans la mesure où, s’il devait prévaloir, le principe selon lequel les résolutions du Conseil de sécurité ne peuvent pas faire l’objet d’un contrôle juridictionnel et bénéficient en ce sens d’une immunité de juridiction devrait s’appliquer de manière générale, sans que les questions relevant du jus cogens constituent une exception à ce principe.

254    Par le cinquième grief, M. Kadi fait valoir que la circonstance que le Conseil de sécurité n’a pas établi une juridiction internationale indépendante chargée de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigés contre les décisions individuelles prises par le comité des sanctions n’implique ni que les États membres n’ont aucun pouvoir légitime, en adoptant des mesures raisonnables, d’améliorer la constatation des faits sous-jacente à l’imposition de sanctions et l’identification des personnes qu’elles visent ni qu’il leur soit interdit de créer un recours approprié en vertu de la marge de tolérance dont ils disposent dans l’exécution de leurs obligations.

255    Dans son mémoire en réplique, en se référant à l’arrêt Bosphorus, précité, M. Kadi soutient en outre que le droit communautaire exige que toutes les mesures législatives communautaires soient soumises au contrôle juridictionnel exercé par la Cour, lequel porte également sur le respect des droits fondamentaux, même si l’origine de la mesure en cause est un acte de droit international tel qu’une résolution du Conseil de sécurité.

256    Aussi longtemps que le droit des Nations unies n’offre pas une protection adéquate à ceux qui affirment que leurs droits fondamentaux ont été violés, il devrait y avoir un contrôle des actes adoptés par la Communauté pour mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité. Or, selon M. Kadi, la procédure de réexamen devant le comité des sanctions, fondée sur la protection diplomatique, n’offre pas une protection des droits de l’homme équivalente à celle assurée par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), telle qu’exigée par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) c. Irlande, du 30 juin 2005 (Recueil des arrêts et décisions 2005-VI, § 155).

257    M. Kadi fait valoir que cette argumentation, qui est subsidiaire par rapport aux arguments fondés sur le droit international, est soulevée pour le cas où la Cour devrait juger qu’un conflit existe entre les objectifs de la mise en œuvre fidèle des résolutions du Conseil de sécurité et les principes du procès équitable ou de la protection juridictionnelle.

258    Par ailleurs, ledit grief constituerait non pas un moyen nouveau, mais un développement de la proposition fondamentale, formulée dans le pourvoi, selon laquelle la Communauté est tenue, lorsqu’elle décide d’agir par voie législative pour mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité, de veiller, en tant que condition de la légalité de la législation qu’elle entend ainsi instaurer, à ce que celle-ci respecte les critères minimaux en matière de droits de l’homme.

259    Par la première branche de son troisième moyen, Al Barakaat critique les observations liminaires du Tribunal dans l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat relatives à l’articulation entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique national ou l’ordre juridique communautaire ainsi qu’à l’étendue du contrôle de légalité qu’il incombait au Tribunal d’exercer.

260    Une résolution du Conseil de sécurité, en soi contraignante en droit international public, ne pourrait avoir d’effet juridique à l’encontre de justiciables dans un État que si elle a été mise en œuvre conformément à la loi en vigueur.

261    Or, il n’existerait aucun fondement juridique permettant d’affirmer qu’un traitement particulier ou une exception existerait pour ce qui concerne la mise en œuvre de résolutions du Conseil de sécurité en ce sens qu’un règlement communautaire visant à une telle mise en œuvre ne devrait pas être conforme aux règles communautaires relatives à l’adoption de règlements.

262    À l’inverse, la République française, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume-Uni et le Conseil approuvent en substance l’analyse opérée à cet égard par le Tribunal dans les arrêts attaqués et souscrivent à la conclusion qu’il en a tirée, selon laquelle, pour ce qui concerne la légalité interne du règlement litigieux, celui-ci, en ce qu’il met en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, échappe en principe à tout contrôle du juge communautaire, y compris quant au respect des droits fondamentaux, et bénéficie dans cette mesure d’une immunité juridictionnelle.

263    Toutefois, contrairement au Tribunal, ces parties estiment qu’aucun contrôle de la légalité interne de résolutions du Conseil de sécurité ne peut être exercé par le juge communautaire. Elles reprochent donc au Tribunal d’avoir décidé qu’un tel contrôle est possible au regard du jus cogens.

264    Les arrêts attaqués, en ce qu’ils admettent une exception à cet égard, sans toutefois identifier la base juridique de celle-ci, notamment sur le fondement des dispositions du traité, seraient incohérents, dans la mesure où les arguments excluant, de manière générale, l’exercice d’un contrôle juridictionnel, par le juge communautaire, des résolutions du Conseil de sécurité militeraient également contre la reconnaissance d’une compétence pour exercer un tel contrôle au regard du seul jus cogens.

265    En outre, la République française, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume-Uni ainsi que la Commission estiment que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les droits fondamentaux en cause dans les présentes affaires relèvent du jus cogens.

266    Une norme ne saurait être qualifiée de jus cogens que si elle ne peut souffrir aucune dérogation. Or, les droits invoqués en l’espèce – le droit à un procès équitable et le droit au respect de la propriété – feraient l’objet de limitations et d’exceptions.

267    Le Royaume-Uni forme à cet égard un pourvoi incident, en sollicitant l’annulation de la partie des arrêts attaqués qui traite du jus cogens, à savoir les points 226 à 231 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 277 à 281 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat.

268    La République française et le Royaume des Pays-Bas, pour leur part, suggèrent à la Cour d’opérer une substitution de motifs, en concluant au rejet des moyens de M. Kadi et d’Al Barakaat relatifs au jus cogens en raison de l’incompétence totale des juridictions communautaires pour exercer un contrôle sur les résolutions du Conseil de sécurité, y compris au regard du jus cogens.

269    Quant à la Commission, elle soutient que deux raisons peuvent justifier qu’il ne soit pas donné suite à une obligation de mise en œuvre de résolutions du Conseil de sécurité telles que celles en cause, dont les termes stricts ne laissent place à aucun pouvoir d’interprétation des autorités communautaires lors de leur mise en œuvre, à savoir, d’une part, le cas où la résolution concernée serait contraire au jus cogens et, d’autre part, celui où cette résolution sortirait du champ d’application ou violerait les buts et principes des Nations unies et aurait donc été adoptée ultra vires.

270    En effet, dès lors que, conformément à l’article 24, paragraphe 2, de la charte des Nations unies, le Conseil de sécurité est lié par les buts et principes des Nations unies, y compris, selon l’article 1er, paragraphe 3, de cette charte, le développement et la promotion des droits de l’homme, un acte adopté par cet organe en violation de ceux-ci, y inclus les droits fondamentaux des particuliers en cause, pourrait être considéré comme adopté ultra vires et, partant, comme non contraignant pour la Communauté.

271    La Commission estime toutefois que le Tribunal a jugé à bon droit que le juge communautaire ne peut en principe contrôler la validité d’une résolution du Conseil de sécurité à la lumière des buts et principes de la charte des Nations unies.

272    Dans l’hypothèse où l’exercice d’un tel contrôle devrait néanmoins être admis, la Commission fait valoir que la Cour, en tant que juridiction d’une organisation internationale autre que l’ONU, ne peut statuer elle-même sur cette question que si la violation de droits de l’homme est particulièrement flagrante et évidente, en se référant, à cet égard, à l’arrêt Racke, précité.

273    Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce, du fait de l’existence de la procédure de réexamen devant le comité des sanctions et puisqu’il doit être présumé que le Conseil de sécurité a mis en balance les impératifs de la sécurité internationale en cause et les droits fondamentaux concernés.

274    S’agissant de l’enseignement de l’arrêt Bosphorus, précité, la Commission soutient que, contrairement à l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, la question relative à la légalité et à l’éventuelle nullité de la résolution en cause pourrait surgir en ce qui concerne le règlement litigieux si la Cour devait juger que la Communauté ne peut mettre en œuvre une résolution contraignante du Conseil de sécurité dès lors que les standards en matière de droits de l’homme appliqués par cette instance, notamment en ce qui concerne le droit d’être entendu, sont insuffisants.

275    Par ailleurs, le Royaume-Uni estime que l’argumentation de M. Kadi selon laquelle la légalité de toute réglementation adoptée par les institutions communautaires afin de mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité demeure soumise, en vertu du droit communautaire, au contrôle intégral de la Cour, indépendamment de son origine, dès lors qu’elle a été avancée pour la première fois dans le mémoire en réplique du requérant, constitue un moyen nouveau. Partant, conformément aux articles 42, paragraphe 2, et 118 du règlement de procédure de la Cour, cette argumentation devrait être écartée.

276    Subsidiairement, ledit État membre soutient que le statut spécial des résolutions adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, résultant de l’interaction des articles 25, 48 et 103 de cette charte, reconnu par l’article 297 CE, implique que l’action menée par un État membre pour exécuter ses obligations en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales soit à l’abri de tout recours fondé sur le droit communautaire. La primauté de telles obligations s’étendrait de façon évidente aux principes du droit communautaire de nature constitutionnelle.

277    Ce même État membre soutient que, dans l’arrêt Bosphorus, précité, la Cour ne s’est pas reconnue compétente pour apprécier la validité d’un règlement visant à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, mais s’est bornée à interpréter le règlement concerné dans le but de déterminer si une mesure prévue par celui-ci devait être appliquée par les autorités d’un État membre dans un cas concret. La République française partage en substance cette interprétation dudit arrêt.

 Appréciation de la Cour

278    À titre liminaire, il y a lieu de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Royaume-Uni quant à l’argumentation avancée par M. Kadi dans son mémoire en réplique, selon laquelle la légalité de toute réglementation adoptée par les institutions communautaires, y compris celle visant à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité, demeure soumise, en vertu du droit communautaire, au contrôle intégral de la Cour, indépendamment de son origine.

279    En effet, ainsi que le fait valoir M. Kadi, il s’agit d’un argument supplémentaire constituant l’ampliation du moyen, énoncé antérieurement, à tout le moins implicitement, dans le pourvoi et présentant un lien étroit avec ce moyen, selon lequel la Communauté était tenue, lors de la mise en œuvre d’une résolution du Conseil de sécurité, de veiller, en tant que condition de la légalité de la législation qu’elle entendait ainsi instaurer, à ce que celle-ci respecte les critères minimaux en matière de droits de l’homme (voir en ce sens, notamment, ordonnance du 13 novembre 2001, Dürbeck/Commission, C-430/00 P, Rec. p. I-8547, point 17).

280    Il convient d’examiner les griefs par lesquels les requérants reprochent au Tribunal d’avoir jugé, en substance, qu’il découle des principes régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire que le règlement litigieux, dès lors qu’il vise à mettre en œuvre une résolution adoptée par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies ne laissant place à aucune marge à cet effet, ne peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel quant à sa légalité interne, sauf pour ce qui concerne sa compatibilité avec les normes relevant du jus cogens, et bénéficie donc dans cette mesure d’une immunité juridictionnelle.

281    À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Communauté est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité CE et que ce dernier a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour le contrôle de la légalité des actes des institutions (arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Rec. p. 1339, point 23).

282    Il convient de rappeler également qu’un accord international ne saurait porter atteinte à l’ordre des compétences fixé par les traités et, partant, à l’autonomie du système juridique communautaire dont la Cour assure le respect en vertu de la compétence exclusive dont elle est investie par l’article 220 CE, compétence que la Cour a d’ailleurs déjà considérée comme relevant des fondements mêmes de la Communauté (voir, en ce sens, avis 1/91, du 14 décembre 1991, Rec. p. I-6079, points 35 et 71, ainsi que arrêt du 30 mai 2006, Commission/Irlande, C-459/03, Rec. p. I‑4635, point 123 et jurisprudence citée).

283    En outre, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. À cet effet, la Cour s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La CEDH revêt, à cet égard, une signification particulière (voir, notamment, arrêt du 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑305/05, Rec. p. I‑5305, point 29 et jurisprudence citée).

284    Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que le respect des droits de l’homme constitue une condition de la légalité des actes communautaires (avis 2/94, précité, point 34) et que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures incompatibles avec le respect de ceux-ci (arrêt du 12 juin 2003, Schmidberger, C-112/00, Rec. p. I-5659, point 73 et jurisprudence citée).

285    Il découle de l’ensemble de ces éléments que les obligations qu’impose un accord international ne sauraient avoir pour effet de porter atteinte aux principes constitutionnels du traité CE, au nombre desquels figure le principe selon lequel tous les actes communautaires doivent respecter les droits fondamentaux, ce respect constituant une condition de leur légalité qu’il incombe à la Cour de contrôler dans le cadre du système complet de voies de recours qu’établit ce traité.

286    À cet égard, il importe de souligner que, dans un contexte tel que celui de l’espèce, le contrôle de légalité devant ainsi être assuré par le juge communautaire porte sur l’acte communautaire visant à mettre en œuvre l’accord international en cause, et non sur ce dernier en tant que tel.

287    S’agissant plus particulièrement d’un acte communautaire qui, tel le règlement litigieux, vise à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, il n’incombe donc pas au juge communautaire, dans le cadre de la compétence exclusive que prévoit l’article 220 CE, de contrôler la légalité d’une telle résolution adoptée par cet organe international, ce contrôle fût-il limité à l’examen de la compatibilité de cette résolution avec le jus cogens.

288    Par ailleurs, un éventuel arrêt d’une juridiction communautaire par lequel il serait décidé qu’un acte communautaire visant à mettre en œuvre une telle résolution est contraire à une norme supérieure relevant de l’ordre juridique communautaire n’impliquerait pas une remise en cause de la primauté de cette résolution au plan du droit international.

289    Ainsi, la Cour a déjà annulé une décision du Conseil approuvant un accord international après avoir examiné la légalité interne de celle-ci au regard de l’accord en cause et avoir constaté une violation d’un principe général du droit communautaire, en l’occurrence le principe général de non-discrimination (arrêt du 10 mars 1998, Allemagne/Conseil, C-122/95, Rec. p. I-973).

290    Il y a dès lors lieu d’examiner si, comme l’a jugé le Tribunal, les principes régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire impliquent qu’un contrôle juridictionnel de la légalité interne du règlement litigieux au regard des droits fondamentaux est en principe exclu, nonobstant le fait que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée aux points 281 à 284 du présent arrêt, un tel contrôle constitue une garantie constitutionnelle relevant des fondements mêmes de la Communauté.

291    À cet égard, il convient d’abord de rappeler que les compétences de la Communauté doivent être exercées dans le respect du droit international (arrêts précités Poulsen et Diva Navigation, point 9, ainsi que Racke, point 45), la Cour ayant en outre précisé, au même point du premier de ces arrêts, qu’un acte adopté en vertu de ces compétences doit être interprété, et son champ d’application circonscrit, à la lumière des règles pertinentes du droit international.

292    De plus, la Cour a jugé que les compétences de la Communauté prévues aux articles 177 CE à 181 CE en matière de coopération et de développement doivent être exercées dans le respect des engagements pris dans le cadre des Nations unies et des autres organisations internationales (arrêt du 20 mai 2008, Commission/Conseil, C-91/05, non encore publié au Recueil, point 65 et jurisprudence citée).

293    Le respect des engagements pris dans le cadre des Nations unies s’impose tout autant dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales, lors de la mise en œuvre par la Communauté, par l’adoption d’actes communautaires pris sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, de résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies.

294    Dans l’exercice de cette dernière compétence, la Communauté se doit en effet d’attacher une importance particulière au fait que, conformément à l’article 24 de la charte des Nations unies, l’adoption, par le Conseil de sécurité, de résolutions au titre du chapitre VII de cette charte constitue l’exercice de la responsabilité principale dont est investi cet organe international pour maintenir, à l’échelle mondiale, la paix et la sécurité, responsabilité qui, dans le cadre dudit chapitre VII, inclut le pouvoir de déterminer ce qui constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales ainsi que de prendre les mesures nécessaires pour les maintenir ou les rétablir.

295    Il convient ensuite de constater que les compétences prévues aux articles 60 CE et 301 CE ne peuvent être exercées qu’à la suite de l’adoption d’une position commune ou d’une action commune en vertu des dispositions du traité UE relatives à la PESC qui prévoit une action de la Communauté.

296    Or, si, du fait de l’adoption d’un tel acte, la Communauté est tenue de prendre, dans le cadre du traité CE, les mesures qu’impose cet acte, cette obligation implique, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre d’une résolution du Conseil de sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, que, lors de l’élaboration de ces mesures, la Communauté tienne dûment compte des termes et des objectifs de la résolution concernée ainsi que des obligations pertinentes découlant de la charte des Nations unies relatives à une telle mise en œuvre.

297    Par ailleurs, la Cour a déjà jugé que, aux fins de l’interprétation du règlement litigieux, il y a également lieu de tenir compte du texte et de l’objet de la résolution 1390 (2002), que ce règlement, selon son quatrième considérant, vise à mettre en œuvre (arrêt Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, précité, point 54 et jurisprudence citée).

298    Il y a toutefois lieu de relever que la charte des Nations unies n’impose pas le choix d’un modèle déterminé pour la mise en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de cette charte, cette mise en œuvre devant intervenir conformément aux modalités applicables à cet égard dans l’ordre juridique interne de chaque membre de l’ONU. En effet, la charte des Nations unies laisse en principe aux membres de l’ONU le libre choix entre différents modèles possibles de réception dans leur ordre juridique interne de telles résolutions.

299    Il découle de l’ensemble de ces considérations que les principes régissant l’ordre juridique international issu des Nations unies n’impliquent pas qu’un contrôle juridictionnel de la légalité interne du règlement litigieux au regard des droits fondamentaux serait exclu en raison du fait que cet acte vise à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies.

300    Une telle immunité juridictionnelle d’un acte communautaire tel que le règlement litigieux, en tant que corollaire du principe de primauté au plan du droit international des obligations issues de la charte des Nations unies, en particulier de celles relatives à la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de cette charte, ne trouve par ailleurs aucun fondement dans le traité CE.

301    Il est certes exact que la Cour a déjà admis que l’article 234 du traité CE (devenu, après modification, article 307 CE) pouvait, si ses conditions d’application étaient réunies, permettre des dérogations même au droit primaire, par exemple à l’article 113 du traité CE, relatif à la politique commerciale commune (voir, en ce sens, arrêt Centro-Com, précité, points 56 à 61).

302    Il est également vrai que l’article 297 CE permet implicitement des entraves au fonctionnement du marché commun qui seraient causées par des mesures qu’un État membre adopterait pour mettre en œuvre des engagements internationaux qu’il a contractés en vue de maintenir la paix et la sécurité internationales.

303    Toutefois, ces dispositions ne sauraient être comprises comme autorisant une dérogation aux principes de la liberté, de la démocratie ainsi que du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales consacrés à l’article 6, paragraphe 1, UE en tant que fondement de l’Union.

304    L’article 307 CE ne pourrait en effet en aucun cas permettre la remise en cause des principes qui relèvent des fondements mêmes de l’ordre juridique communautaire, parmi lesquels celui de la protection des droits fondamentaux, qui inclut le contrôle par le juge communautaire de la légalité des actes communautaires quant à leur conformité avec ces droits fondamentaux.

305    Une immunité juridictionnelle du règlement litigieux quant au contrôle de la compatibilité de celui-ci avec les droits fondamentaux qui trouverait sa source dans une prétendue primauté absolue des résolutions du Conseil de sécurité que cet acte vise à mettre en œuvre ne pourrait pas non plus être fondée sur la place qu’occuperaient les obligations découlant de la charte des Nations unies dans la hiérarchie des normes au sein de l’ordre juridique communautaire si ces obligations étaient classifiées dans cette hiérarchie.

306    En effet, l’article 300, paragraphe 7, CE prévoit que les accords conclus selon les conditions fixées à cet article lient les institutions de la Communauté et les États membres.

307    Ainsi, en vertu de cette disposition, si elle était applicable à la charte des Nations unies, cette dernière bénéficierait de la primauté sur les actes de droit communautaire dérivé (voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, non encore publié au Recueil, point 42 et jurisprudence citée).

308    Toutefois, cette primauté au plan du droit communautaire ne s’étendrait pas au droit primaire et, en particulier, aux principes généraux dont font partie les droits fondamentaux.

309    Cette interprétation est corroborée par le paragraphe 6 du même article 300 CE, selon lequel un accord international ne peut entrer en vigueur si la Cour a rendu un avis négatif sur sa compatibilité avec le traité CE, à moins que celui-ci n’ait été modifié au préalable.

310    Il a cependant été soutenu devant la Cour, notamment lors de l’audience, que, à l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme, qui, dans plusieurs décisions récentes, s’est déclarée incompétente pour contrôler la conformité de certains actes intervenus dans le cadre de la mise en œuvre de résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, les juridictions communautaires devraient s’abstenir de contrôler la légalité du règlement litigieux au regard des droits fondamentaux, dès lors que cet acte vise également à mettre en œuvre de telles résolutions.

311    À cet égard, il convient de constater que, ainsi que l’a d’ailleurs relevé la Cour européenne des droits de l’homme elle-même, une différence fondamentale existe entre la nature des actes concernés par lesdites décisions, à l’égard desquels cette juridiction s’est déclarée incompétente pour exercer un contrôle de conformité par rapport à la CEDH, et celle d’autres actes pour lesquels sa compétence apparaît incontestable (voir Cour eur. D. H., décision Behrami et Behrami c. France et Saramati c. France, Allemagne et Norvège du 2 mai 2007, non encore publiée au Recueil des arrêts et décisions, § 151).

312    En effet, si, dans certaines affaires dont elle a été saisie, la Cour européenne des droits de l’homme s’est déclarée incompétente ratione personae, celles-ci concernaient des actions directement imputables à l’ONU en tant qu’organisation à vocation universelle remplissant un objectif impératif de sécurité collective, en particulier des actions d’un organe subsidiaire de l’ONU instauré dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou des actions se situant dans le cadre de l’exercice de pouvoirs valablement délégués par le Conseil de sécurité en application de ce même chapitre, et non des actions imputables aux États défendeurs devant ladite Cour, ces actions n’ayant par ailleurs pas eu lieu sur le territoire de ces États et n’ayant pas découlé d’une décision des autorités de ceux-ci.

313    En revanche, au paragraphe 151 de la décision Behrami et Behrami c. France et Saramati c. France, Allemagne et Norvège, précitée, la Cour européenne des droits de l’homme a indiqué que, dans l’affaire ayant donné lieu à son arrêt Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlande, précité, concernant une mesure de saisie mise en œuvre par les autorités de l’État défendeur sur son territoire national à la suite d’une décision d’un ministre de cet État, elle a reconnu sa compétence, notamment ratione personae, vis-à-vis de l’État défendeur, bien que la mesure en cause eût été décidée sur la base d’un règlement communautaire pris lui-même en application d’une résolution du Conseil de sécurité.

314    En l’espèce, il y a lieu de constater que le règlement litigieux ne saurait être considéré comme constituant un acte directement imputable à l’ONU en tant qu’action relevant de l’un des organes subsidiaires de celle-ci instaurés dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou se situant dans le cadre de l’exercice de pouvoirs valablement délégués par le Conseil de sécurité en application de ce même chapitre.

315    En outre, et en tout état de cause, la question de la compétence de la Cour pour se prononcer sur la validité du règlement litigieux se pose dans un cadre fondamentalement différent.

316    En effet, ainsi qu’il a déjà été rappelé aux points 281 à 284 du présent arrêt, le contrôle, par la Cour, de la validité de tout acte communautaire au regard des droits fondamentaux doit être considéré comme l’expression, dans une communauté de droit, d’une garantie constitutionnelle découlant du traité CE en tant que système juridique autonome à laquelle un accord international ne saurait porter atteinte.

317    La question de la compétence de la Cour se pose en effet dans le cadre de l’ordre juridique interne et autonome de la Communauté, dont relève le règlement litigieux, et dans lequel la Cour est compétente pour contrôler la validité des actes communautaires au regard des droits fondamentaux.

318    Il a en outre été soutenu que, eu égard à la déférence s’imposant aux institutions communautaires à l’égard des institutions des Nations unies, la Cour devrait renoncer à exercer un contrôle de la légalité du règlement litigieux au regard des droits fondamentaux, même si un tel contrôle était possible, dès lors que, dans le cadre du régime de sanctions instauré par les Nations unies, compte tenu en particulier de la procédure de réexamen telle qu’elle a été récemment améliorée de manière significative par plusieurs résolutions du Conseil de sécurité, les droits fondamentaux sont suffisamment protégés.

319    Selon la Commission, tant que, dans ledit régime de sanctions, les particuliers ou entités concernés ont une possibilité acceptable d’être entendus grâce à un mécanisme de contrôle administratif s’intégrant dans le système juridique des Nations unies, la Cour ne devrait intervenir d’aucune façon.

320    À cet égard, il convient tout d’abord de relever que, si, effectivement, à la suite de l’adoption par le Conseil de sécurité de plusieurs résolutions, des modifications ont été apportées au régime des mesures restrictives instauré par les Nations unies pour ce qui concerne tant l’inscription sur la liste récapitulative que la radiation de celle-ci [voir, spécialement, les résolutions 1730 (2006), du 19 décembre 2006, et 1735 (2006), du 22 décembre 2006], ces modifications sont intervenues postérieurement à l’adoption du règlement litigieux, de sorte que, en principe, elles ne sauraient être prises en compte dans le cadre des présents pourvois.

321    En tout état de cause, l’existence, dans le cadre de ce régime des Nations unies, de la procédure de réexamen devant le comité des sanctions, même en tenant compte des modifications récentes apportées à celle-ci, ne peut entraîner une immunité juridictionnelle généralisée dans le cadre de l’ordre juridique interne de la Communauté.

322    En effet, une telle immunité, qui constituerait une dérogation importante au régime de protection juridictionnelle des droits fondamentaux prévu par le traité CE, n’apparaît pas justifiée, dès lors que cette procédure de réexamen n’offre manifestement pas les garanties d’une protection juridictionnelle.

323    À cet égard, s’il est désormais possible pour toute personne ou entité de s’adresser directement au comité des sanctions en soumettant sa demande de radiation de la liste récapitulative au point dit «focal», force est de constater que la procédure devant ce comité demeure essentiellement de nature diplomatique et interétatique, les personnes ou entités concernées n’ayant pas de possibilité réelle de défendre leurs droits et ledit comité prenant ses décisions par consensus, chacun de ses membres disposant d’un droit de veto.

324    Il ressort à cet égard des directives du comité des sanctions, telles que modifiées en dernier lieu le 12 février 2007, que le requérant ayant présenté une demande de radiation ne peut en aucune manière faire valoir lui-même ses droits lors de la procédure devant le comité des sanctions ni se faire représenter à cet effet, le gouvernement de l’État de sa résidence ou de sa nationalité ayant seul la faculté de transmettre éventuellement des observations sur cette demande.

325    En outre, lesdites directives n’imposent pas au comité des sanctions de communiquer audit requérant les raisons et les éléments de preuve justifiant l’inscription de celui-ci sur la liste récapitulative ni de lui donner un accès, même limité, à ces données. Enfin, en cas de rejet de la demande de radiation par ce comité, aucune obligation de motivation ne pèse sur ce dernier.

326    Il découle de ce qui précède que les juridictions communautaires doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité CE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes communautaires au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire, y compris sur les actes communautaires qui, tel le règlement litigieux, visent à mettre en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies.

327    Partant, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, aux points 212 à 231 de l’arrêt attaqué Kadi ainsi que 263 à 282 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, qu’il découle des principes régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire que le règlement litigieux, dès lors qu’il vise à mettre en œuvre une résolution adoptée par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies ne laissant aucune marge à cet effet, doit bénéficier d’une immunité juridictionnelle quant à sa légalité interne sauf pour ce qui concerne sa compatibilité avec les normes relevant du jus cogens.

328    Les moyens des requérants sont donc fondés sur ce point, de sorte qu’il y a lieu d’annuler les arrêts attaqués à cet égard.

329    Il en découle qu’il n’y a plus lieu d’examiner les griefs dirigés contre la partie des arrêts attaqués relative au contrôle du règlement litigieux au regard des règles de droit international relevant du jus cogens et, partant, il n’est pas non plus nécessaire d’examiner le pourvoi incident du Royaume-Uni sur ce point.

330    En outre, dès lors que, dans la partie subséquente des arrêts attaqués relative aux droits fondamentaux spécifiques invoqués par les requérants, le Tribunal s’est limité à examiner la légalité du règlement litigieux au regard de ces seules règles, alors qu’il lui incombait d’effectuer un examen, en principe complet, au regard des droits fondamentaux relevant des principes généraux du droit communautaire, il y a également lieu d’annuler cette partie subséquente desdits arrêts.

 Sur les recours devant le Tribunal

331    Conformément à l’article 61, premier alinéa, deuxième phrase, du statut de la Cour de justice, celle-ci, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer définitivement sur le litige, lorsqu’il est en état d’être jugé.

332    En l’espèce, la Cour estime que les recours en annulation du règlement litigieux introduits par les requérants sont en état d’être jugés et qu’il y a lieu de statuer définitivement sur ceux-ci.

333    Il convient, en premier lieu, d’examiner les griefs que M. Kadi et Al Barakaat ont fait valoir quant à la violation des droits de la défense, en particulier celui d’être entendu, et du droit à un contrôle juridictionnel effectif qu’emporteraient les mesures de gel de fonds telles qu’elles leur ont été imposées par le règlement litigieux.

334    À cet égard, au vu des circonstances concrètes ayant entouré l’inclusion des noms des requérants dans la liste des personnes et des entités visées par les mesures restrictives contenue à l’annexe I du règlement litigieux, il doit être jugé que les droits de la défense, en particulier le droit d’être entendu ainsi que le droit à un contrôle juridictionnel effectif de ceux-ci n’ont manifestement pas été respectés.

335    En effet, selon une jurisprudence constante, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit communautaire, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par les articles 6 et 13 de la CEDH, ce principe ayant d’ailleurs été réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1) (voir arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C-432/05, Rec. p. I-2271, point 37).

336    En outre, au vu de la jurisprudence de la Cour dans d’autres domaines (voir, notamment, arrêts du 15 octobre 1987, Heylens e.a., 222/86, Rec. p. 4097, point 15, ainsi que du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C-189/02 P, C‑202/02 P, C-205/02 P à C-208/02 P et C-213/02 P, Rec. p. I-5425, points 462 et 463), il doit être conclu en l’espèce que l’efficacité du contrôle juridictionnel, devant pouvoir porter notamment sur la légalité des motifs sur lesquels est fondée, en l’occurrence, l’inclusion du nom d’une personne ou d’une entité dans la liste constituant l’annexe I du règlement litigieux et entraînant l’imposition à ces destinataires d’un ensemble de mesures restrictives, implique que l’autorité communautaire en cause est tenue de communiquer ces motifs à la personne ou entité concernée, dans toute la mesure du possible, soit au moment où cette inclusion est décidée, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été afin de permettre à ces destinataires l’exercice, dans les délais, de leur droit de recours.

337    Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge communautaire (voir, en ce sens, arrêt Heylens e.a., précité, point 15) que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte communautaire en cause qui lui incombe en vertu du traité CE.

338    Pour ce qui concerne les droits de la défense, et en particulier le droit d’être entendu, s’agissant de mesures restrictives telles que celles qu’impose le règlement litigieux, il ne saurait être requis des autorités communautaires qu’elles communiquent lesdits motifs préalablement à l’inclusion initiale d’une personne ou d’une entité dans ladite liste.

339    En effet, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 308 de l’arrêt attaqué Yusuf et Al Barakaat, une telle communication préalable serait de nature à compromettre l’efficacité des mesures de gel de fonds et de ressources économiques qu’impose ce règlement.

340    Afin d’atteindre l’objectif poursuivi par ledit règlement, de telles mesures doivent, par leur nature même, bénéficier d’un effet de surprise et, ainsi que la Cour l’a déjà indiqué, s’appliquer avec effet immédiat (voir, en ce sens, arrêt Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, précité, point 63).

341    Pour des raisons tenant également à l’objectif poursuivi par le règlement litigieux et à l’efficacité des mesures prévues par celui-ci, les autorités communautaires n’étaient pas non plus tenues de procéder à une audition des requérants préalablement à l’inclusion initiale de leurs noms dans la liste figurant à l’annexe I de ce règlement.

342    En outre, s’agissant d’un acte communautaire visant à mettre en œuvre une résolution adoptée par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, des considérations impérieuses touchant à la sûreté ou à la conduite des relations internationales de la Communauté et de ses États membres peuvent s’opposer à la communication de certains éléments aux intéressés et, dès lors, à l’audition de ceux-ci sur ces éléments.

343    Cela ne signifie cependant pas, s’agissant du respect du principe de protection juridictionnelle effective, que des mesures restrictives telles que celles imposées par le règlement litigieux échappent aÌ tout contrôle du juge communautaire deÌs lors qu’il est affirmé que l’acte qui les édicte touche à la la sécurité nationale et au terrorisme.

344    Toutefois, en pareil cas, il incombe au juge communautaire de mettre en œuvre, dans le cadre du contrôle juridictionnel qu’il exerce, des techniques permettant de concilier, d’une part, les soucis leìgitimes de seìcurité quant aÌ la nature et aux sources de renseignements ayant été pris en considération pour l’adoption de l’acte concerné et, d’autre part, la neìcessité d’accorder à suffisance au justiciable le beìnéfice des reÌgles de proceìdure (voir, en ce sens, Cour eur. D. H., arrêt Chahal c. Royaume-Uni du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, § 131).

345    En l’espèce, force est de constater, tout d’abord, que ni le règlement litigieux ni la position commune 2002/402 à laquelle celui-ci renvoie ne prévoient une procédure de communication des éléments justifiant l’inclusion des noms des intéressés dans l’annexe I dudit règlement et d’audition de ces derniers, que ce soit concomitamment à cette inclusion ou postérieurement à celle-ci.

346    Il doit ensuite être relevé que, à aucun moment, le Conseil n’a informé les requérants des éléments retenus contre eux qui auraient justifié l’inclusion initiale de leurs noms dans l’annexe I du règlement litigieux et, partant, l’imposition des mesures restrictives prévues par celui-ci.

347    Il n’est en effet pas contesté qu’aucune information n’a été fournie à cet égard aux requérants, que ce soit dans le règlement n° 467/2001 tel que celui-ci a été modifié, respectivement, par les règlements nos 2062/2001 et 2199/2001, ayant mentionné pour la première fois leurs noms dans une liste de personnes, entités ou organismes visés par une mesure de gel de fonds, dans le règlement litigieux ou à un quelconque stade ultérieur.

348    Dès lors que le Conseil n’a pas communiqué aux requérants les éléments retenus à leur charge pour fonder les mesures restrictives qui leur ont été imposées ni accordé à ceux-ci le droit de prendre connaissance desdits éléments dans un délai raisonnable après l’édiction de ces mesures, les requérants n’étaient pas en mesure de faire connaître utilement leur point de vue à cet égard. Partant, les droits de défense des requérants, en particulier celui d’être entendu, n’ont pas été respectés.

349    En outre, à défaut d’avoir été informés des éléments retenus à leur charge et compte tenu des rapports, déjà relevés aux points 336 et 337 du présent arrêt, qui existent entre les droits de la défense et le droit à un recours juridictionnel effectif, les requérants n’ont pas non plus pu défendre leurs droits au regard desdits éléments dans des conditions satisfaisantes devant le juge communautaire, de sorte qu’une violation dudit droit à un recours juridictionnel effectif doit également être constatée.

350    Enfin, il y a lieu de constater qu’il n’a pas été remédié à cette violation dans le cadre des présents recours. En effet, dès lors qu’aucun élément de cette nature ne peut faire l’objet d’une vérification par le juge communautaire, selon la position de principe adoptée par le Conseil, ce dernier n’a avancé aucun élément à cet effet.

351    La Cour ne peut donc que constater qu’elle n’est pas en mesure de procéder au contrôle de la légalité du règlement litigieux pour autant qu’il concerne les requérants, de sorte qu’il doit être conclu que, pour ce motif également, le droit fondamental à un recours juridictionnel effectif dont ceux-ci bénéficient n’a, en l’espèce, pas été respecté.

352    Partant, il doit être jugé que le règlement litigieux, pour autant qu’il concerne les requérants, a été adopté sans fournir aucune garantie quant à la communication des éléments retenus à charge de ceux-ci ou quant à leur audition à cet égard, de sorte qu’il doit être conclu que ce règlement a été arrêté selon une procédure au cours de laquelle les droits de la défense n’ont pas été respectés, ce qui a également eu pour conséquence que le principe de protection juridictionnelle effective a été enfreint.

353    Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens invoqués par M. Kadi et Al Barakaat à l’appui de leurs recours en annulation du règlement litigieux et tirés d’une violation de leurs droits de défense, en particulier le droit d’être entendu, ainsi que du principe de protection juridictionnelle effective sont fondés.

354    Il convient d’examiner, en second lieu, le moyen que soulève M. Kadi quant à la violation du droit au respect de la propriété qu’emporteraient les mesures de gel qui lui sont imposées en vertu du règlement litigieux.

355    Selon une jurisprudence constante, le droit de propriété fait partie des principes généraux du droit communautaire. Ce principe n’apparaît toutefois pas comme une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti (voir, notamment, arrêt Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia et ERSA, précité, point 119 et jurisprudence citée; voir également, en ce sens, dans le cadre d’un régime de mesures restrictives, arrêt Bosphorus, précité, point 21).

356    Afin de déterminer la portée du droit fondamental au respect de la propriété, principe général du droit communautaire, il y a lieu de tenir compte, notamment, de l’article 1er du protocole additionnel n° 1 à la CEDH, qui consacre ce droit.

357    Il convient donc d’examiner si la mesure de gel prévue par le règlement litigieux constitue une intervention démesurée et intolérable portant atteinte à la substance même du droit fondamental au respect de la propriété de personnes qui, tel M. Kadi, sont mentionnées dans la liste reprise à l’annexe I dudit règlement.

358    Cette mesure de gel constitue une mesure conservatoire qui n’est pas censée priver lesdites personnes de leur propriété. Toutefois, elle comporte incontestablement une restriction à l’usage du droit de propriété de M. Kadi, restriction qui, au surplus, doit être qualifiée de considérable eu égard à la portée générale de la mesure de gel et compte tenu du fait que celle-ci lui a été applicable depuis le 20 octobre 2001.

359    Se pose dès lors la question de savoir si cette restriction à l’usage du droit de propriété de M. Kadi peut être justifiée.

360    À cet égard, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Il y a donc lieu de rechercher si l’équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et l’intérêt du ou des individus concernés. Ce faisant, une grande marge d’appréciation doit être reconnue au législateur tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la législation en cause [voir en ce sens, notamment, Cour eur. D. H., arrêt J. A. PYE (Oxford) Ltd. et J. A. PYE (Oxford) Land Ltd. c. Royaume-Uni du 30 août 2007, non encore publié au Recueil des arrêts et décisions, §§ 55 et 75].

361    Ainsi que la Cour l’a déjà jugé dans le cadre d’un autre régime communautaire de mesures restrictives de nature économique mettant également en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies, l’importance des objectifs poursuivis par un acte communautaire tel le règlement litigieux est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs, y compris ceux qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des mesures concernées, mais qui se trouvent affectés notamment dans leurs droits de propriété (voir, en ce sens, arrêt Bosphorus, précité, points 22 et 23).

362    En l’espèce, les mesures restrictives prévues par le règlement litigieux contribuent à la mise en œuvre, au niveau de la Communauté, des mesures restrictives décidées par le Conseil de sécurité à l’encontre d’Oussama ben Laden, du réseau Al-Qaida, des Taliban ainsi que des autres personnes, groupes, entreprises et entités qui leur sont associés.

363    Au regard d’un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la lutte par tous les moyens, conformément à la charte des Nations unies, contre les menaces à l’égard de la paix et de la sécurité internationales que font peser les actes de terrorisme, le gel des fonds, avoirs financiers et autres ressources économiques des personnes identifiées par le Conseil de sécurité ou le comité des sanctions comme étant associées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban ne saurait, en soi, passer pour inadéquat ou disproportionné (voir, en ce sens, arrêt Bosphorus, précité, point 26, ainsi que Cour eur. D. H., arrêt Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlande, précité, § 167).

364    À cet égard, il convient également de prendre en considération le fait que le règlement litigieux dans sa version modifiée par le règlement n° 561/2003, adopté à la suite de la résolution 1452 (2002) prévoit, entre autres dérogations et exemptions, que, à la demande des intéressés, et sauf opposition expresse du comité des sanctions, les autorités nationales compétentes déclarent le gel des fonds inapplicable aux fonds nécessaires à des dépenses de base, notamment celles qui sont consacrées à l’achat de vivres ainsi qu’au paiement de loyers, de frais médicaux, d’impôts ou de services collectifs. En outre, les fonds nécessaires à n’importe quelle autre «dépense extraordinaire» peuvent être dégelés moyennant une autorisation expresse du comité des sanctions.

365    Il y a lieu en outre de relever que les résolutions du Conseil de sécurité que le règlement litigieux vise à mettre en œuvre prévoient un mécanisme de réexamen périodique du régime général des mesures qu’elles édictent ainsi qu’une procédure permettant aux intéressés de soumettre à tout moment leur cas au comité des sanctions pour réexamen moyennant une demande pouvant désormais être adressée directement audit comité par l’intermédiaire du point dit «focal».

366    Il doit en être conclu que les mesures restrictives qu’impose le règlement litigieux constituent des restrictions au droit de propriété qui, en principe, pourraient être justifiées.

367    Il y a lieu d’examiner en outre si, lors de l’application de ce règlement à M. Kadi, le droit de propriété de celui-ci a été respecté dans les circonstances de l’espèce.

368    À cet égard, il convient de rappeler que les procédures applicables doivent aussi offrir à la personne concernée une occasion adéquate d’exposer sa cause aux autorités compétentes. Pour s’assurer du respect de cette condition, qui constitue une exigence inhérente à l’article 1er du protocole n° 1 de la CEDH, il y a lieu de considérer les procédures applicables d’un point de vue général (voir en ce sens, notamment, Cour eur. D. H., arrêt Jokela c. Finlande du 21 mai 2002, Recueil des arrêts et décisions 2002-IV, § 45 et jurisprudence citée ainsi que § 55).

369    Or, le règlement litigieux, pour autant qu’il concerne M. Kadi, a été adopté sans fournir à ce dernier aucune garantie lui permettant d’exposer sa cause aux autorités compétentes, et ce dans une situation dans laquelle la restriction de ses droits de propriété doit être qualifiée de considérable, eu égard à la portée générale et à la durée effective des mesures restrictives dont il fait l’objet.

370    Dès lors, il doit être conclu que, dans les circonstances de l’espèce, l’imposition des mesures restrictives que comporte le règlement litigieux à l’égard de M. Kadi, en raison de l’inclusion de ce dernier dans la liste contenue à l’annexe I du règlement litigieux constitue une restriction injustifiée de son droit de propriété.

371    Partant, le moyen tiré par M. Kadi de la violation du droit fondamental au respect de la propriété est fondé.

372    Il résulte de tout ce qui précède que le règlement litigieux, pour autant qu’il concerne les requérants, doit être annulé.

373    Cependant, l’annulation, dans cette mesure, du règlement litigieux avec effet immédiat serait susceptible de porter une atteinte sérieuse et irréversible à l’efficacité des mesures restrictives qu’impose ce règlement et que la Communauté se doit de mettre en œuvre, dès lors que, dans l’intervalle précédant son éventuel remplacement par un nouveau règlement, M. Kadi et Al Barakaat pourraient prendre des mesures visant à éviter que des mesures de gel de fonds puissent encore leur être appliquées.

374    Par ailleurs, dans la mesure où il découle du présent arrêt que le règlement litigieux doit être annulé, pour autant qu’il concerne les requérants, en raison d’une violation de principes applicables dans le cadre de la procédure suivie lors de l’adoption des mesures restrictives instaurées par ce règlement, il ne saurait être exclu que, sur le fond, l’imposition de telles mesures aux requérants puisse tout de même s’avèrer justifiée.

375    Au vu de ces éléments, il y a lieu, en vertu de l’article 231 CE, de maintenir les effets du règlement litigieux en ce qu’il inclut les noms des requérants dans la liste constituant l’annexe I de celui-ci pendant une brève période qui doit être fixée de façon à permettre au Conseil de remédier aux violations constatées, mais qui tienne aussi dûment compte de l’importante incidence des mesures restrictives dont il s’agit sur les droits et libertés des requérants.

376    Dans ces circonstances, il sera fait une juste application de l’article 231 CE en maintenant les effets du règlement litigieux, pour autant qu’il concerne les requérants, pendant une période ne pouvant excéder trois mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt.

 Sur les dépens

377    En vertu de l’article 122, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens. L’article 69 du même règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 de celui-ci, dispose, à son paragraphe 2, que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le paragraphe 4, premier alinéa, dudit article 69 prévoit que les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

378    Les pourvois de M. Kadi et d’Al Barakaat étant accueillis et le règlement litigieux étant annulé pour autant qu’il concerne ces derniers, il y a lieu de condamner le Conseil et la Commission à supporter, outre leurs propres dépens, chacun la moitié des dépens exposés par M. Kadi et Al Barakaat tant en première instance qu’à l’occasion des présents pourvois, conformément aux conclusions en ce sens des requérants.

379    Le Royaume-Uni supporte ses propres dépens afférents tant à la procédure de première instance qu’aux pourvois.

380    Le Royaume d’Espagne, la République française ainsi que le Royaume des Pays-Bas supportent leurs propres dépens afférents aux pourvois.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)      Les arrêts du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 21 septembre 2005, Kadi/Conseil et Commission (T−315/01) ainsi que Yusuf et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (T−306/01), sont annulés.

2)      Le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidées à l’encontre des Taliban d’Afghanistan, est annulé pour autant qu’il concerne M. Kadi et Al Barakaat International Foundation.

3)      Les effets du règlement n° 881/2002, pour autant qu’il concerne M. Kadi et Al Barakaat International Foundation, sont maintenus pendant une période ne pouvant excéder trois mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt.

4)      Le Conseil de l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes sont condamnés à supporter, outre leurs propres dépens, chacun la moitié des dépens exposés par M. Kadi et Al Barakaat International Foundation tant en première instance qu’à l’occasion des présents pourvois.

5)      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporte ses propres dépens exposés tant en première instance qu’à l’occasion des présents pourvois.

6)      Le Royaume d’Espagne, la République française ainsi que le Royaume des Pays-Bas supportent leurs propres dépens.

Signatures

* Langues de procédure: l’anglais et le suédois.

AVIS 2/13 DE LA COUR (assemblée plénière)

18 décembre 2014

Table des matières

I – La demande d’avis

II – Le cadre institutionnel et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

A – Le Conseil de l’Europe

B – La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

1.     Le titre I de la CEDH, intitulé «Droits et libertés», et ses dispositions matérielles

2.     Le titre II de la CEDH et les mécanismes de contrôle

a)     La Cour EDH

b)     Le fonctionnement du Comité des ministres dans l’exercice de ses compétences de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour EDH

3.     Le titre III de la CEDH, intitulé «Dispositions diverses»

4.     Les protocoles à la CEDH

III – Les rapports entre l’Union et la CEDH

IV – Le processus d’adhésion

V – Le projet d’accord

A – Les dispositions régissant l’adhésion proprement dite

B – Les autres dispositions

VI – Les appréciations formulées par la Commission dans sa demande d’avis

A – Sur la recevabilité

B – Sur le fond

1.     L’article 1er, sous a), du protocole no 8 UE

2.     L’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE

3.     Les articles 6, paragraphe 2, seconde phrase, TUE et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

4.     Les articles 1er, sous b), et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

5.     L’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE

6.     L’article 3 du protocole no 8 UE

VII – Résumé des principales observations présentées devant la Cour

A – Sur la recevabilité de la demande d’avis

B – Sur le fond

1.     L’article 1er, sous a), du protocole no 8 UE

2.     L’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE

3.     Les articles 6, paragraphe 2, TUE et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

4.     Les articles 1er, sous b), et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

5.     L’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE

6.     L’article 3 du protocole no 8 UE

VIII – Prise de position de la Cour

A – Sur la recevabilité

B – Sur le fond

1.     Considérations liminaires

2.     Sur la compatibilité de l’accord envisagé avec le droit primaire de l’Union

a)     Sur les caractéristiques spécifiques et l’autonomie du droit de l’Union

b)     Sur l’article 344 TFUE

c)     Sur le mécanisme du codéfendeur

d)     Sur la procédure de l’implication préalable de la Cour

e)     Sur les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel en matière de PESC

«Avis rendu en vertu de l’article 218, paragraphe 11, TFUE – Projet d’accord international – Adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – Compatibilité dudit projet avec les traités UE et FUE»

Dans la procédure d’avis 2/13,

ayant pour objet une demande d’avis au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, introduite le 4 juillet 2013 par la Commission européenne,

LA COUR (assemblée plénière)

composée de M. V. Skouris, président, M. K. Lenaerts, vice-président, M. A. Tizzano (rapporteur), Mme R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, C. Vajda et S. Rodin, présidents de chambre, MM. E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, A. Arabadjiev, Mme C. Toader, MM. M. Safjan, D. Šváby, Mmes M. Berger, A. Prechal, MM. E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça et F. Biltgen, juges, 

avocat général: Mme J. Kokott,

greffiers: MM. A. Calot Escobar et M.‑A. Gaudissart, chef d’unité,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience des 5 et 6 mai 2014,

considérant les observations présentées:

–        pour la Commission européenne, par MM. L. Romero Requena, H. Krämer, C. Ladenburger et B. Smulders, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement belge, par Mmes M. Jacobs et C. Pochet, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement bulgare, par Mmes E. Petranova et D. Drambozova, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement tchèque, par MM. M. Smolek et E. Ruffer ainsi que par Mme J. Králová, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement danois, par M. C. Thorning et Mme M. Wolff, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement allemand, par M. T. Henze et Mme J. Kemper, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement estonien, par Mme K. Kraavi-Käerdi, en qualité d’agent,

–        pour l’Irlande, par Mme E. Creedon, M. A. Joyce et Mme E. McPhillips, en qualité d’agents, assistés de MM. E. Regan, SC, et C. Toland, BL, ainsi que par Mme C. Daly, Advisory Council,

–        pour le gouvernement hellénique, par Mmes A. Samoni-Rantou et E.‑M. Mamouna ainsi que par M. K. Boskovits, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement espagnol, par M. M. A. Sampol Pucurull et Mme N. Díaz Abad, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement français, par Mmes E. Belliard et N. Rouam ainsi que par MM. G. de Bergues et D. Colas, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement italien, par M. G. Albenzio, avvocato dello Stato,

–        pour le gouvernement chypriote, par MM. K. Lykourgos, K. Kompos et N. Kyriakou, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement letton, par M. I. Kalniņš et Mme D. Pelše, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement lituanien, par M. D. Kriaučiūnas ainsi que par Mmes R. Krasuckaitė et A. Svinkūnaitė, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement hongrois, par M. M. Z. Fehér, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme M. K. Bulterman et M. J. Langer, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement autrichien, par M. A. Posch et Mme C. Pesendorfer, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement portugais, par M. L. Inez Fernandes et Mme M. L. Duarte, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement roumain, par MM. R. H. Radu et V. Angelescu ainsi que par Mme A.‑G. Văcaru, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement slovaque, par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,

–        pour le gouvernement finlandais, par M. J. Heliskoski et Mme H. Leppo, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement suédois, par Mme A. Falk et M. M. Rhodin, en qualité d’agents,

–        pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme S. Behzadi-Spencer, en qualité d’agent, assistée de M. D. Beard, QC,

–        pour le Parlement européen, par MM. R. Passos et P. Schonard ainsi que par Mme E. Waldherr, en qualité d’agents,

–        pour le Conseil de l’Union européenne, par MM. H. Legal et F. Naert ainsi que par Mmes T. Blanchet et P. Plaza García, en qualité d’agents,

l’avocat général entendu,

rend le présent

Avis

I –  La demande d’avis

1.      La demande d’avis soumise à la Cour de justice de l’Union européenne par la Commission européenne est libellée comme suit:

«Est-ce que le projet d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales[, signée à Rome le 4 novembre 1950, ci-après la ‘CEDH’] est compatible avec les traités?»

2.      La Commission a transmis à la Cour, en tant qu’annexes à sa demande:

–        le projet révisé d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après le «projet d’accord»);

–        le projet de déclaration de l’Union européenne à faire au moment de la signature de l’accord d’adhésion (ci-après le «projet de déclaration»);

–        le projet de règle à ajouter aux règles du Comité des ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables dans les affaires auxquelles l’Union européenne est partie (ci-après le «projet de règle 18»);

–        le projet de mémorandum d’accord entre l’Union européenne et X [État non membre de l’Union européenne], et

–        le projet de rapport explicatif à l’accord portant adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après le «projet de rapport explicatif» et, avec les autres instruments susmentionnés, les «projets d’instruments d’adhésion» ou l’«accord envisagé»).

II –  Le cadre institutionnel et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

A –  Le Conseil de l’Europe

3.      Par un accord international signé à Londres le 5 mai 1949 et entré en vigueur le 3 août 1949 (ci-après le «statut du Conseil de l’Europe»), un groupe de dix États européens a institué le Conseil de l’Europe pour réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes de leur patrimoine commun et de favoriser le progrès économique et social en Europe. Actuellement, 47 États européens sont membres du Conseil de l’Europe, au nombre desquels figurent les 28 États membres de l’Union européenne (ci-après les «États membres»).

4.      Selon ledit statut, les organes du Conseil de l’Europe sont le Comité des représentants des gouvernements (ci-après le «Comité des ministres») et l’Assemblée parlementaire (ci-après l’«Assemblée»), assistés par le Secrétariat du Conseil de l’Europe.

5.      Conformément à l’article 14 du statut du Conseil de l’Europe, le Comité des ministres est composé d’un représentant pour chaque membre, chaque représentant disposant d’une voix.

6.      Aux termes de l’article 15, sous a), du statut du Conseil de l’Europe, «[l]e Comité des ministres examine, sur recommandation de l’[Assemblée] ou de sa propre initiative, les mesures propres à réaliser le but du Conseil de l’Europe, y compris la conclusion de conventions et d’accords et l’adoption par les gouvernements d’une politique commune à l’égard de questions déterminées. […]». Le même article, sous b), première phrase, précise que «[l]es conclusions du Comité des ministres peuvent, s’il y a lieu, revêtir la forme de recommandations aux gouvernements».

7.      L’article 20 du statut du Conseil de l’Europe régit les quorums requis pour l’adoption de décisions par le Comité des ministres. Il est libellé comme suit:

«a.      Sont prises à l’unanimité des voix exprimées et à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité des ministres les résolutions du Comité relatives aux questions importantes mentionnées ci-après:

i.      les recommandations relevant de l’article 15.b;

[…]

v.      les recommandations concernant des amendements aux articles […] 15 [et] 20 […]; et

vi.      toute autre question qu’en raison de son importance le Comité déciderait, par une résolution prise dans les conditions prévues au paragraphe d ci-dessous, de soumettre à la règle de l’unanimité.

[…]

d.      Sont prises à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des représentants ayant le droit de siéger toutes les autres résolutions du Comité. […]»

8.      Selon l’article 25 du même statut, l’Assemblée est composée de représentants de chaque membre du Conseil de l’Europe, élus par son parlement en son sein ou désignés parmi les membres de celui-ci selon une procédure fixée par ce parlement national. Chaque membre dispose d’un nombre de sièges déterminé par l’article 26 dudit statut. Le nombre de sièges le plus élevé est 18.

B –  La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

9.      La CEDH est un accord international multilatéral conclu au sein du Conseil de l’Europe qui est entré en vigueur le 3 septembre 1953. Tous les membres du Conseil de l’Europe sont au nombre des Hautes Parties contractantes de cette convention (ci-après les «Parties contractantes»).

10.    La CEDH se compose de trois titres.

1.     Le titre I de la CEDH, intitulé «Droits et libertés», et ses dispositions matérielles

11.    Le titre I de la CEDH définit les droits et les libertés que les Parties contractantes, conformément à l’article 1er de celle-ci, «reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction». Aucune dérogation n’est prévue à cet engagement en dehors de celle contenue à l’article 15 de la même convention, à savoir «[e]n cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation». En particulier, il ne peut en aucun cas être dérogé aux obligations énoncées à ses articles 2 (droit à la vie, sauf pour le cas de mort résultant du recours nécessaire à la force), 3 (interdiction de la torture), 4, paragraphe 1, (interdiction de l’esclavage) et 7 (nulla poena sine lege).

12.    L’article 6 de la CEDH, intitulé «Droit à un procès équitable», dispose:

«1.      Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.

2.      Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.

3.      Tout accusé a droit notamment à:

a)      être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu’il comprend et d’une manière détaillée, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre lui;

b)      disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;

c)      se défendre lui-même ou avoir l’assistance d’un défenseur de son choix et, s’il n’a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d’office, lorsque les intérêts de la justice l’exigent;

d)      interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l’interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;

e)      se faire assister gratuitement d’un interprète, s’il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l’audience.»

13.    L’article 13 de la CEDH, intitulé «Droit à un recours effectif», est libellé comme suit:

«Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la [CEDH] ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.»

2.     Le titre II de la CEDH et les mécanismes de contrôle

14.    Le titre II de la CEDH régit les mécanismes de contrôle du respect par les Parties contractantes des engagements qu’elles ont pris conformément à l’article 1er de celle-ci. Ainsi, font notamment partie de ce titre l’article 19 de la CEDH, qui institue la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la «Cour EDH»), et l’article 46, qui attribue au Comité des ministres des compétences en matière de surveillance de l’exécution des arrêts de cette Cour.

a)     La Cour EDH

15.    Conformément aux articles 20 et 22 de la CEDH, les juges de la Cour EDH, dont le nombre est égal à celui des Parties contractantes, sont élus par l’Assemblée, au titre de chaque Partie contractante, sur une liste de trois candidats présentés par cette dernière.

16.    L’article 32 de la CEDH attribue à la Cour EDH la compétence pour interpréter et appliquer cette convention dans les conditions prévues, notamment, à ses articles 33 et 34.

17.    En vertu de l’article 33 de la CEDH, la Cour EDH, dans le cadre d’une affaire interétatique, peut être saisie par une requête opposant deux (ou plusieurs) Parties contractantes et ayant pour objet tout prétendu manquement aux dispositions de cette convention et de ses protocoles.

18.    Aux termes de l’article 34, première phrase, de la CEDH, la Cour EDH «peut être saisie d’une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des [Parties contractantes] des droits reconnus dans la convention ou ses protocoles».

19.    La CEDH soumet la recevabilité d’une requête individuelle notamment aux quatre conditions suivantes. En premier lieu, en vertu de l’article 34 de cette convention, le requérant doit pouvoir se prétendre victime d’une violation des droits reconnus par celle-ci ou ses protocoles. En deuxième lieu, conformément à l’article 35, paragraphe 1, de la même convention, le requérant doit avoir épuisé les voies de recours «internes», c’est-à-dire celles existant dans l’ordre juridique de la Partie contractante contre laquelle la requête est dirigée. Cette condition de recevabilité reflète le principe selon lequel le mécanisme de contrôle institué par la CEDH a un caractère subsidiaire par rapport aux mécanismes de protection des droits de l’homme existant au sein des Parties contractantes (Cour EDH, Akdivar et autres c. Turquie, §§ 65 et 66, no 21893/93, 16 septembre 1996, ainsi que Burden c. Royaume-Uni, no 13378/05, § 42, 29 avril 2008). En troisième lieu, en vertu de la même disposition, la requête doit être introduite dans un délai de six mois à compter de la date de la décision interne définitive. En quatrième lieu, en vertu de l’article 35, paragraphe 2, sous b), de ladite convention, la recevabilité d’une requête est subordonnée à la condition qu’elle ne soit pas «essentiellement la même qu’une requête précédemment examinée par la [Cour EDH] ou déjà soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement», à moins qu’elle ne contienne des faits nouveaux.

20.    La procédure devant la Cour EDH aboutit soit à une décision ou à un arrêt par lesquels la Cour EDH constate que la requête est irrecevable ou que la CEDH n’a pas été violée, soit à un arrêt constatant la violation de celle-ci. Cet arrêt est déclaratoire et n’affecte pas la validité des actes en cause de la Partie contractante.

21.    Un arrêt de la Cour EDH rendu par la grande chambre est définitif, conformément à l’article 44, paragraphe 1, de la CEDH. Il découle d’une lecture combinée des articles 43 et 44, paragraphe 2, de celle-ci qu’un arrêt rendu par une chambre de la Cour EDH devient définitif lorsque les parties déclarent qu’elles ne demanderont pas le renvoi de l’affaire devant la grande chambre ou lorsqu’une telle demande a été rejetée par le collège de cette dernière ou encore trois mois après la date de l’arrêt si le renvoi de l’affaire devant la grande chambre n’a pas été demandé.

22.    En vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la CEDH, les Parties contractantes sont tenues de se conformer aux arrêts définitifs de la Cour EDH dans les litiges auxquels elles sont parties. En application de cette disposition, une Partie contractante est obligée, d’une part, de prendre, en ce qui concerne le requérant, toutes les mesures individuelles applicables en vertu de son droit interne afin d’éliminer les conséquences de la violation constatée dans l’arrêt de la Cour EDH (restitutio in integrum). Si le droit interne de la Partie contractante concernée ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, l’article 41 de cette convention prévoit que la Cour EDH accorde une «satisfaction équitable» au requérant. D’autre part, une Partie contractante est tenue d’adopter les mesures d’ordre général, telles qu’une modification de son droit interne, des changements jurisprudentiels ou d’autres types de mesures, afin de prévenir de nouvelles violations analogues à celles constatées par cette Cour ou de mettre un terme à des violations subsistant dans ce droit.

b)     Le fonctionnement du Comité des ministres dans l’exercice de ses compétences de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour EDH

23.    L’article 46, paragraphe 2, de la CEDH charge le Comité des ministres de surveiller l’exécution des arrêts définitifs de la Cour EDH. De même, en vertu de l’article 39, paragraphe 4, de celle-ci, le Comité des ministres surveille l’exécution des termes d’un règlement amiable d’une affaire, tel que prévu au paragraphe 1 de cet article.

24.    Au titre de ces compétences, le Comité des ministres examine, en substance, si la Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt définitif de la Cour EDH ou, le cas échéant, pour exécuter les termes d’un règlement amiable. L’exercice de ces compétences est régi par les «Règles du Comité des ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables» (ci-après les «règles pour la surveillance de l’exécution»).

25.    Selon la règle 17 des règles pour la surveillance de l’exécution, le Comité des ministres adopte une «résolution finale» s’il conclut que la Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt définitif de la Cour EDH ou, le cas échéant, pour exécuter les termes d’un règlement amiable. Conformément à la règle 16 desdites règles, le Comité des ministres peut adopter des «résolutions intérimaires», afin notamment de «faire le point sur l’état d’avancement de l’exécution ou, le cas échéant, d’exprimer sa préoccupation et/ou de formuler des suggestions en ce qui concerne l’exécution». L’adoption de ces deux types de résolutions exige que le quorum prévu à l’article 20, sous d), du statut du Conseil de l’Europe soit réuni.

26.    Selon l’article 46, paragraphes 3 et 4, de la CEDH, le Comité des ministres, par un vote à la majorité des deux tiers des représentants ayant le droit d’y siéger, peut, d’une part, lorsqu’il estime que la surveillance de l’exécution d’un arrêt définitif est entravée par une difficulté d’interprétation de cet arrêt, saisir la Cour EDH d’une demande en interprétation. D’autre part, lorsqu’il estime qu’une Partie contractante refuse de se conformer à un arrêt définitif dans un litige auquel elle est partie, il peut saisir cette Cour de la question du respect par cette Partie de son obligation résultant du paragraphe 1 du même article. Si ladite Cour constate que cette obligation a été violée, elle renvoie l’affaire au Comité des ministres afin qu’il examine les mesures à prendre. Si aucune violation n’est constatée, l’affaire est renvoyée à ce dernier, qui décide de clore son examen, en application du paragraphe 5 dudit article.

27.    La CEDH attribue également au Comité des ministres certaines autres compétences. Ainsi, conformément à l’article 26, paragraphe 2, de celle-ci, il peut, à la demande de l’assemblée plénière de la Cour EDH et par une décision unanime de ce comité, réduire, pour une période déterminée, de sept à cinq le nombre de juges des chambres et, sur le fondement de l’article 47 de cette convention, demander à la Cour EDH un avis consultatif sur des questions juridiques concernant l’interprétation de ladite convention et de ses protocoles.

28.    Enfin, aux termes de l’article 50 de la CEDH, les frais de fonctionnement de la Cour EDH sont à la charge du Conseil de l’Europe.

3.     Le titre III de la CEDH, intitulé «Dispositions diverses»

29.    Conformément à l’article 53 de la CEDH, aucune des dispositions de celle-ci ne sera interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales qui pourraient être reconnus conformément aux lois de toute Partie contractante ou à toute autre convention à laquelle cette Partie contractante est partie.

30.    En vertu de l’article 55 de la CEDH, les Parties contractantes renoncent réciproquement, sauf compromis spécial, à soumettre un différend né de l’interprétation ou de l’application de cette convention à un mode de règlement autre que ceux prévus par celle-ci.

31.    L’article 57, paragraphe 1, de la CEDH permet aux Parties contractantes, au moment de la signature de celle-ci ou du dépôt de l’instrument de ratification, de «formuler une réserve au sujet d’une disposition particulière de la convention, dans la mesure où une loi alors en vigueur sur son territoire n’est pas conforme à cette disposition», tout en prohibant les «réserves de caractère général».

4.     Les protocoles à la CEDH

32.    La CEDH est complétée d’une série de quatorze protocoles.

33.    Un premier groupe de protocoles, comprenant le protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après le «protocole additionnel»), ainsi que les protocoles nos 4, 6, 7, 12 et 13, complète le contenu de la CEDH en instituant des droits fondamentaux supplémentaires. Tous les États membres sont Parties contractantes au protocole additionnel et au protocole no 6 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales concernant l’abolition de la peine de mort (ci-après le «protocole no 6»). En revanche, chacun des autres protocoles ne compte qu’un nombre limité d’États membres parmi ses Parties contractantes.

34.    Un second groupe de protocoles, incluant les protocoles no 2, 3, 5, 8 à 11 et 14, s’est limité à apporter des modifications à la CEDH et ils n’ont pas un contenu autonome. Au demeurant, la plupart de ces protocoles ont été abrogés ou sont devenus sans objet.

35.    Parmi les protocoles de ce second groupe, le plus pertinent aux fins de la présente demande d’avis est le protocole no 14 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention, adopté le 13 mai 2004 et entré en vigueur le 1er juin 2010. Par l’article 17 de ce protocole, l’article 59, paragraphe 2, de la CEDH a été modifié afin de prévoir le principe même d’une adhésion de l’Union à cette convention. Cette disposition se lit désormais comme suit:

«L’Union européenne peut adhérer à la [CEDH].»

36.    Enfin, deux protocoles supplémentaires sont ouverts à la signature et ne sont pas encore en vigueur. Il s’agit du protocole no 15, portant amendement à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui modifie la CEDH sur des aspects relativement mineurs, et du protocole no 16 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signé le 2 octobre 2013 (ci-après le «protocole no 16»), qui prévoit, à son article 1er, paragraphe 1, la possibilité pour les plus hautes juridictions des Parties contractantes d’adresser à la Cour EDH des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la CEDH ou ses protocoles.

III –  Les rapports entre l’Union et la CEDH

37.    Selon une jurisprudence constante de la Cour, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit de l’Union. À cet égard, la Cour s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré (arrêts Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, point 4, et Nold/Commission, 4/73, EU:C:1974:51, point 13). Dans ce cadre, la Cour a précisé que la CEDH revêt une signification particulière (voir, notamment, arrêts ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, point 41, ainsi que Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, point 283). L’article F, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (devenu, après modification, article 6, paragraphe 2, UE) a codifié cette jurisprudence.

38.    Aux points 34 et 35 de son avis 2/94 (EU:C:1996:140), la Cour a considéré que, en l’état du droit communautaire tel qu’en vigueur à l’époque, la Communauté européenne n’était pas compétente pour adhérer à la CEDH. En effet, cette adhésion aurait entraîné un changement substantiel du régime communautaire existant de la protection des droits de l’homme, en ce qu’elle aurait comporté l’insertion de la Communauté dans un système institutionnel international distinct ainsi que l’intégration de l’ensemble des dispositions de cette convention dans l’ordre juridique communautaire. Une telle modification du régime de la protection des droits de l’homme dans la Communauté, dont les implications institutionnelles auraient été également fondamentales tant pour la Communauté que pour les États membres, aurait revêtu une envergure constitutionnelle et dépassé donc, par sa nature, les limites de l’article 235 du traité CE (devenu article 308 CE), disposition figurant désormais à l’article 352, paragraphe 1, TFUE, ce qui n’aurait pu être réalisé que par la voie d’une modification de ce traité.

39.    Entre-temps, le 7 décembre 2000, le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission ont proclamé à Nice la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO C 364, p. 1, ci-après la «Charte»). Cette Charte, qui à l’époque ne constituait pas un instrument juridique contraignant, a pour objectif principal, ainsi qu’il ressort de son préambule, de réaffirmer «les droits qui résultent notamment des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux États membres, du traité sur l’Union européenne et des traités communautaires, de la […] [CEDH], des Chartes sociales adoptées par la Communauté et par le Conseil de l’Europe, ainsi que de la jurisprudence de la [Cour] et de la [Cour EDH]» (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil, C‑540/03, EU:C:2006:429, point 38).

40.    Le traité de Lisbonne, qui est entré en vigueur le 1er décembre 2009, a modifié l’article 6 UE. Cette disposition telle que modifiée, qui constitue désormais l’article 6 TUE, est rédigée dans les termes suivants:

«1.      L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la [Charte], laquelle a la même valeur juridique que les traités.

Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités.

Les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte sont interprétés conformément aux dispositions générales du titre VII de la Charte régissant l’interprétation et l’application de celle-ci et en prenant dûment en considération les explications visées dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions.

2.      L’Union adhère à la [CEDH]. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités.

3.      Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la [CEDH] et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux.»

41.    À cet égard, l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, sous a), ii), TFUE prévoit que le Conseil adopte la décision de conclusion de l’accord portant adhésion de l’Union à la CEDH (ci-après l’«accord d’adhésion») après approbation du Parlement. En outre, le paragraphe 8 du même article précise que, à cette fin, le Conseil statue à l’unanimité et que sa décision entre en vigueur après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

42.    Au nombre des protocoles aux traités UE et FUE, qui, selon l’article 51 TUE, font partie intégrante de ces traités, il convient de mentionner le protocole (no 8) relatif à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne sur l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après le «protocole no 8 UE»). Ce protocole se compose de trois articles, lesquels sont libellés comme suit:

«Article premier

L’[accord d’adhésion prévu] à l’article 6, paragraphe 2, [TUE], doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union, notamment en ce qui concerne:

a)      les modalités particulières de l’éventuelle participation de l’Union aux instances de contrôle de la [CEDH];

b)      les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas.

Article 2

L’accord visé à l’article 1er doit garantir que l’adhésion de l’Union n’affecte ni les compétences de l’Union ni les attributions de ses institutions. Il doit garantir qu’aucune de ses dispositions n’affecte la situation particulière des États membres à l’égard de la [CEDH], et notamment de ses protocoles, des mesures prises par les États membres par dérogation à la [CEDH], conformément à son article 15, et des réserves à la [CEDH] formulées par les États membres conformément à son article 57.

Article 3

Aucune disposition de l’accord visé à l’article 1er ne doit affecter l’[article 344 TFUE].»

43.    La déclaration ad article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, annexée à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne, est rédigée comme suit:

«La Conférence convient que l’adhésion de l’Union à la [CEDH] devrait s’effectuer selon des modalités permettant de préserver les spécificités de l’ordre juridique de l’Union. Dans ce contexte, la Conférence constate l’existence d’un dialogue régulier entre la [Cour] et la [Cour EDH], dialogue qui pourra être renforcé lors de l’adhésion de l’Union à cette convention.»

44.    L’article 52, paragraphe 3, de la Charte dispose:

«Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la [CEDH], leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue.»

45.    Enfin, aux termes de l’article 53 de la Charte:

«Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union, ou tous les États membres, et notamment la [CEDH], ainsi que par les constitutions des États membres.»

IV –  Le processus d’adhésion

46.    À la suite d’une recommandation de la Commission du 17 mars 2010, le Conseil a, le 4 juin 2010, adopté une décision autorisant l’ouverture des négociations relatives à l’accord d’adhésion et a désigné la Commission en tant que négociateur.

47.    Une annexe du mandat de négociation complémentaire du Conseil des 26 et 27 avril 2012 énumère les principes devant faire l’objet des règles internes à l’Union dont l’adoption est nécessaire pour rendre effective l’adhésion de l’Union à la CEDH (ci-après les «règles internes»). Selon ce document, les règles internes traiteront notamment de la représentation de l’Union devant la Cour EDH, du déclenchement du mécanisme du codéfendeur devant celle-ci et des règles de coordination aux fins de la gestion de la procédure devant cette même Cour par le défendeur et le codéfendeur, du choix de trois candidats au poste de juge au sein de la Cour EDH, du système de l’implication préalable de la Cour de justice ainsi que des cas dans lesquels l’Union arrêtera une position et ceux dans lesquels les États membres garderont leur liberté de parole et d’action au sein de la Cour EDH et du Comité des ministres.

48.    Le 5 avril 2013, les négociations ont abouti à un accord au niveau des négociateurs sur les projets d’instruments d’adhésion. Les négociateurs sont convenus que tous ces textes constituent un ensemble et qu’ils sont tous également nécessaires pour permettre l’adhésion de l’Union à la CEDH.

V –  Le projet d’accord

49.    Le projet d’accord contient les dispositions considérées comme nécessaires afin que l’Union puisse adhérer à la CEDH. Un premier groupe de ces dispositions concerne l’adhésion proprement dite et introduit les mécanismes procéduraux nécessaires pour permettre une adhésion effective. Un second groupe desdites dispositions, présentant un caractère purement technique, prévoit, d’une part, les modifications de cette convention qui s’imposent au regard du fait que celle-ci a été rédigée pour s’appliquer aux États membres du Conseil de l’Europe, alors que l’Union n’est ni un État ni un membre de cette organisation internationale. D’autre part, sont prévues des dispositions relatives à d’autres instruments liés à la CEDH ainsi que les clauses finales concernant l’entrée en vigueur et les notifications des actes de ratification ou d’adhésion.

A –  Les dispositions régissant l’adhésion proprement dite

50.    Compte tenu de l’article 59, paragraphe 2, de la CEDH, l’article 1er, paragraphe 1, du projet d’accord dispose que, par cet accord, l’Union adhère à la CEDH, au protocole additionnel et au protocole no 6, c’est-à-dire aux deux protocoles auxquels tous les États membres sont déjà parties.

51.    L’article 1er, paragraphe 2, du projet d’accord modifie l’article 59, paragraphe 2, de la CEDH afin, d’une part, de rendre possible l’adhésion ultérieure de l’Union à d’autres protocoles, cette adhésion demeurant régie, mutatis mutandis, par les dispositions pertinentes de chaque protocole, et, d’autre part, de préciser que l’accord d’adhésion «fait partie intégrante de la [CEDH]».

52.    Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du projet d’accord, l’Union peut, au moment de signer ou d’exprimer son consentement à être liée par les dispositions de l’accord d’adhésion conformément à son article 10, formuler des réserves à la CEDH et à son protocole additionnel, conformément à l’article 57 de celle-ci. En revanche, l’article 4 du protocole no 6 dispose qu’aucune réserve à ce protocole n’est autorisée. En outre, l’article 2, paragraphe 2, du projet d’accord insère dans ledit article 57 une nouvelle phrase, aux termes de laquelle l’Union «peut, au moment de l’adhésion à la [CEDH], formuler une réserve au sujet d’une disposition particulière de la convention, dans la mesure où une disposition du [droit de l’Union] alors en vigueur n’est pas conforme à cette disposition». Par ailleurs, l’article 11 du projet d’accord précise qu’aucune réserve n’est admise aux dispositions de cet accord.

53.    Selon l’article 1er, paragraphe 3, du projet d’accord, l’adhésion à la CEDH et à ses protocoles, d’une part, n’impose des obligations à l’Union qu’en ce qui concerne des actes, mesures ou omissions de ses institutions, organes, organismes ou agences, ou de personnes agissant en leur nom. D’autre part, aucune des dispositions de cette convention ou de ses protocoles ne peut imposer à l’Union l’obligation d’accomplir un acte ou d’adopter une mesure pour lesquels elle n’aurait pas compétence en vertu du droit de l’Union.

54.    Inversement, l’article 1er, paragraphe 4, première phrase, du projet d’accord précise que, aux fins de la CEDH, de ses protocoles et de l’accord d’adhésion lui-même, un acte, une mesure ou une omission des organes d’un État membre ou de personnes agissant en son nom sont imputés à cet État, même lorsque cet acte, cette mesure ou cette omission surviennent lorsque l’État met en œuvre le droit de l’Union, y compris les décisions prises sur la base des traités UE et FUE. La seconde phrase du même paragraphe précise que cela n’empêche pas que l’Union puisse être responsable, en tant que codéfendeur, d’une violation résultant d’un tel acte, d’une telle mesure ou d’une telle omission, en conformité avec, notamment, l’article 3 du projet d’accord.

55.    Ledit article 3 instaure le mécanisme du codéfendeur. À cette fin, son paragraphe 1 modifie l’article 36 de la CEDH, en y ajoutant un paragraphe 4 qui prévoit, d’une part, que l’Union ou un État membre peut devenir codéfendeur dans une procédure devant la Cour EDH dans les circonstances prévues, en substance, aux paragraphes 2 à 8 de cet article 3 et que, d’autre part, le codéfendeur est partie à l’affaire.

56.    L’article 3, paragraphes 2 à 8, du projet d’accord est libellé dans les termes suivants:

«2.      Lorsqu’une requête est dirigée contre un ou plusieurs États membres de l’Union européenne, cette dernière peut devenir codéfenderesse à la procédure en relation avec une violation alléguée telle que notifiée par la [Cour EDH] s’il apparaît que cette allégation met en cause la compatibilité avec les droits en question garantis par la [CEDH] ou par les protocoles auxquels l’[Union] a adhéré d’une disposition du droit de [l’Union], y compris les décisions prises sur la base du [traité UE] et du [traité FUE], notamment lorsque cette violation n’aurait pu être évitée qu’en méconnaissant une obligation découlant du droit de l’[Union].

3.      Lorsqu’une requête est dirigée contre l’[Union], les [États membres] peuvent devenir codéfendeurs à la procédure en relation avec une violation alléguée telle que notifiée par la [Cour EDH] s’il apparaît que cette allégation met en cause la compatibilité avec les droits en question garantis par la [CEDH] ou par les protocoles auxquels l’[Union] a adhéré d’une disposition du [traité UE], du [traité FUE] ou de toute autre disposition ayant la même valeur juridique conformément à ces instruments, notamment lorsque cette violation n’aurait pu être évitée qu’en méconnaissant une obligation découlant de ces instruments.

4.      Lorsqu’une requête est dirigée et notifiée à la fois à l’[Union] et à un ou plusieurs [des] États membres, le statut d’un défendeur peut être changé en celui de codéfendeur si les conditions prévues au paragraphe 2 ou au paragraphe 3 du présent article sont remplies.

5.      Une [Partie contractante] devient codéfenderesse soit en acceptant une invitation de la [Cour EDH], soit sur décision de la [Cour EDH] à la suite de la demande de la [Partie contractante] elle-même. Lorsqu’elle invite une [Partie contractante] à devenir codéfenderesse, et lorsqu’elle se prononce sur une demande à cette fin, la [Cour EDH] consulte toutes les parties à la procédure. Lorsque la [Cour EDH] statue sur une telle demande, elle évalue si, à la lumière des arguments présentés par la [Partie contractante] concernée, il est plausible que les conditions prévues au paragraphe 2 ou au paragraphe 3 du présent article soient remplies.

6.      Lorsque l’[Union] est codéfenderesse dans une procédure, et lorsque la [Cour] n’a pas encore examiné la compatibilité de la disposition du droit de l’[Union] avec les droits en question garantis par la [CEDH] ou par les protocoles auxquels l’[Union] a adhéré, conformément au paragraphe 2 du présent article, le temps nécessaire est accordé à la [Cour] pour procéder à un tel examen, puis aux parties pour formuler leurs observations à la [Cour EDH]. L’[Union] veille à ce que cet examen soit effectué rapidement, de manière à ce que la procédure devant la [Cour EDH] ne soit pas indûment prolongée. Les dispositions du présent paragraphe n’affectent pas les pouvoirs de la [Cour EDH].

7.      Si la violation en relation avec laquelle une [Partie contractante] est codéfenderesse dans une procédure est constatée, le défendeur et le codéfendeur sont conjointement responsables de cette violation, à moins que la [Cour EDH], sur la base des arguments présentés par le défendeur et le codéfendeur, et ayant entendu la position du requérant, ne décide que seul l’un d’entre eux est tenu pour responsable.

8.      Le présent article s’applique aux requêtes introduites à partir de la date d’entrée en vigueur du présent [accord d’adhésion].»

57.    Enfin, l’article 5 du projet d’accord précise que les procédures devant la Cour ne doivent pas être interprétées comme constituant des procédures internationales d’enquête ou de règlement au sens de l’article 35, paragraphe 2, sous b), de la CEDH, ou des modes de règlement des différends au sens de l’article 55 de celle-ci.

B –  Les autres dispositions

58.    En premier lieu, un ensemble de dispositions vise, tout d’abord, à adapter les dispositions de la CEDH ou de ses protocoles qui font référence aux Parties contractantes en tant qu’«États» ou à des éléments relevant de la notion d’État.

59.    Ainsi, l’article 1er, paragraphe 5, du projet d’accord contient une clause d’interprétation selon laquelle les termes «État», «États», «États parties», «droit national», «administration de l’État», «lois nationales», «instance nationale», «internes», «sécurité nationale», «bien-être économique du pays», «intégrité territoriale», «vie de la nation» figurant dans différentes dispositions de la CEDH et de certains de ses protocoles devront être compris après l’adhésion comme s’appliquant également, mutatis mutandis, à l’Union en tant que Partie contractante.

60.    Concernant plus spécifiquement les aspects territoriaux, aux termes de l’article 1er, paragraphe 6, du projet d’accord, l’expression «toute personne relevant de leur juridiction» figurant à l’article 1er de la CEDH est comprise, en ce qui concerne l’Union, comme se référant aux personnes se trouvant sur les territoires des États membres auxquels les traités UE et FUE s’appliquent. Dans la mesure où cette expression se réfère à des personnes ne se trouvant pas sur le territoire d’une Partie contractante, elle est comprise comme se référant aux personnes qui, si la violation alléguée avait été imputable à une Partie contractante qui est un État, auraient relevé de la juridiction de cette Partie contractante. En outre, le paragraphe 7 du même article dispose que, en ce qui concerne l’Union, les termes «pays», «territoire» et «territoire d’un État» figurant dans différentes dispositions de la CEDH et de certains de ses protocoles désignent chacun des territoires des États membres auxquels les traités UE et FUE s’appliquent.

61.    Ensuite, l’article 1er, paragraphe 8, du projet d’accord modifie l’article 59, paragraphe 5, de la CEDH dans le sens que désormais le Secrétaire général du Conseil de l’Europe notifiera également à l’Union l’entrée en vigueur de cette convention, les noms des Parties contractantes qui l’auront ratifiée ou y auront adhéré, ainsi que le dépôt de tout instrument de ratification ou d’adhésion intervenu ultérieurement.

62.    Enfin, l’article 4 du projet d’accord modifie la première phrase de l’article 29, paragraphe 2, de la CEDH ainsi que le titre de l’article 33 de celle-ci en remplaçant les termes «requêtes étatiques» et «affaires interétatiques», respectivement, par les termes «requêtes entre les Parties» et «affaires entre les Parties».

63.    En deuxième lieu, certaines modifications de la CEDH ont été considérées comme nécessaires en raison de la circonstance que l’Union n’est pas un membre du Conseil de l’Europe.

64.    À cet égard, l’article 6, paragraphe 1, du projet d’accord prévoit qu’une délégation du Parlement européen a le droit de participer, avec droit de vote, aux séances de l’Assemblée lorsque celle-ci exerce ses fonctions relatives à l’élection des juges à la Cour EDH. Cette délégation aura le même nombre de représentants que la délégation de l’État membre du Conseil de l’Europe ayant le nombre le plus élevé de représentants. Selon le paragraphe 2 du même article, «[l]es modalités de participation des représentants du Parlement européen aux séances de l’[Assemblée] et de ses organes pertinents sont définies par l’[Assemblée], en coopération avec le Parlement européen».

65.    S’agissant du Comité des ministres, tout d’abord, l’article 7, paragraphe 1, du projet d’accord modifie l’article 54 de la CEDH en y ajoutant un nouveau paragraphe 1, aux termes duquel «[l]es protocoles à [cette convention] sont adoptés par le Comité des ministres». Ensuite, selon le paragraphe 2 du même article, l’Union a le droit de participer, avec droit de vote, aux réunions du Comité des ministres lorsque ce dernier prend des décisions sur la base de certaines dispositions de la CEDH, à savoir ses articles 26, paragraphe 2 (réduction du nombre des juges des chambres), 39, paragraphe 4 (surveillance de l’exécution d’un règlement amiable), 46, paragraphes 2 à 5 (exécution des arrêts de la Cour EDH), 47 (demande d’avis consultatifs) et 54, paragraphe 1 (pouvoirs du Comité des ministres). En outre, le paragraphe 3 dudit article 7 prévoit que, avant l’adoption de tout texte relatif à la CEDH ou à l’un de ses protocoles auxquels l’Union est devenue partie, relatif aux décisions du Comité des ministres en vertu des dispositions mentionnées au paragraphe 2 de cet article ou lié à la sélection des candidats pour l’élection des juges par l’Assemblée, l’Union est consultée au sein dudit Comité, lequel est tenu de prendre dûment en compte la position exprimée par l’Union. Enfin, l’article 7, paragraphe 4, première phrase, du projet d’accord énonce le principe selon lequel l’exercice du droit de vote par l’Union et ses États membres ne porte pas atteinte à l’exercice effectif par le Comité des ministres de ses fonctions de surveillance conformément aux articles 39 et 46 de la CEDH (exécution des règlements amiables et des arrêts de la Cour EDH). Plus spécifiquement, ledit paragraphe 4, sous a), après avoir rappelé que, «dans les affaires dans lesquelles le Comité des ministres surveille le respect des obligations soit de l’[Union] seule, soit de l’[Union] et d’un ou de plusieurs de ses États membres conjointement, il découle des traités de l’[Union] que l’[Union] et ses États membres expriment des positions et votent de manière coordonnée», dispose que les règles pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables «sont adaptées de manière à permettre au Comité des ministres, dans ces circonstances, d’exercer ses fonctions de manière effective». En revanche, aux termes du même paragraphe 4, sous b), «[d]ans les affaires autres que celles [visées sous a)], lorsque le Comité des ministres surveille le respect des obligations par une [Partie contractante] autre que l’[Union], les [États membres] sont libres, conformément aux traités de l’[Union], d’exprimer leur position et d’exercer leur droit de vote».

66.    C’est précisément afin de donner suite audit article 7, paragraphe 4, sous a), que les négociateurs sont convenus d’ajouter aux règles pour la surveillance de l’exécution une règle 18 intitulée «Arrêts et règlements amiables dans des affaires auxquelles l’Union européenne est partie». Le libellé de cette nouvelle règle 18 est le suivant:

«1.      Les décisions du Comité des ministres prises conformément à la Règle no 17 (Résolution finale) des présentes Règles sont considérées comme adoptées si une majorité de quatre cinquièmes des représentants participant au vote et une majorité de deux tiers des représentants ayant le droit de siéger au Comité des ministres y sont favorables.

2.      Les décisions du Comité des ministres prises conformément à la Règle no 10 (Décision de saisir la [Cour EDH] pour interprétation d’un arrêt) et à la Règle no 11 (Recours en manquement) des présentes Règles sont considérées comme adoptées si un quart des représentants ayant le droit de siéger au Comité des ministres y est favorable.

3.      Les décisions sur les questions de procédure et demandant des informations sont considérées comme adoptées si un cinquième des représentants ayant le droit de siéger au Comité des ministres y est favorable.

4.      Les amendements aux dispositions de cette Règle nécessitent le consensus de toutes les [Parties contractantes] à la [CEDH].»

67.    En ce qui concerne la participation aux dépenses liées à la CEDH, l’article 8 du projet d’accord dispose que l’Union verse au budget du Conseil de l’Europe une contribution annuelle, dédiée aux frais de fonctionnement de cette convention, qui s’ajoute aux contributions des autres Parties contractantes.

68.    En troisième lieu, le projet d’accord prévoit une disposition relative aux relations de la CEDH avec d’autres accords conclus au sein du Conseil de l’Europe et qui sont en rapport avec cette convention. Ainsi, aux termes de l’article 9, paragraphe 1, du projet d’accord, l’Union s’engage à respecter, dans les limites de ses compétences, les articles 1er à 6 de l’accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l’homme, conclu à Strasbourg le 5 mars 1996, les articles 1er à 19 de l’accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe, conclu à Paris le 2 septembre 1949, les articles 2 à 6 du protocole additionnel à l’accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe, conclu à Strasbourg le 6 novembre 1952, et les articles 1er à 6 du sixième protocole additionnel à l’accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe, signé à Strasbourg le 5 mars 1996. En outre, l’article 9, paragraphe 2, du projet d’accord prévoit que, aux fins de l’application de chacun de ces instruments, les Parties contractantes à celui-ci s’engagent à traiter l’Union comme une Partie contractante. Les paragraphes 3 et 4 du même article prévoient, respectivement, la consultation de l’Union lors de l’amendement de ces mêmes instruments et la notification à cette dernière d’événements tels que la signature, le dépôt, la date d’entrée en vigueur ou tout autre acte les concernant.

69.    Enfin, les articles 10 et 12 du projet d’accord, intitulés respectivement «Signature et entrée en vigueur» et «Notifications», contiennent les clauses finales.

70.    Il convient en outre de préciser que, aux termes du projet de déclaration, sous a), «[a]u moment de son adhésion à la [CEDH], l’[Union] veillera […] à demander de devenir codéfendeur dans une procédure devant la [Cour EDH] ou à accepter une invitation de la [Cour EDH] à cet égard, lorsque les conditions visées à l’article 3, paragraphe 2, de l’accord d’adhésion sont remplies […]».

VI –  Les appréciations formulées par la Commission dans sa demande d’avis

A –  Sur la recevabilité

71.    Selon la Commission, sa demande d’avis est recevable, étant donné que, d’une part, la Cour dispose de tous les éléments suffisants pour examiner la compatibilité du projet d’accord avec les traités et que, d’autre part, les projets d’instruments d’adhésion ayant fait l’objet d’un accord au niveau des négociateurs sont suffisamment avancés pour pouvoir être considérés comme un «accord envisagé» au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE. Par ailleurs, la circonstance que les règles internes doivent encore être adoptées ne devrait pas avoir d’incidence sur la recevabilité de la demande d’avis, étant donné que l’adoption de ces règles ne pourrait avoir lieu que lorsque l’accord d’adhésion aura été conclu.

B –  Sur le fond

72.    S’agissant du fond, la Commission analyse la conformité du projet d’accord avec les différentes exigences énoncées tant à l’article 6, paragraphe 2, TUE que dans le protocole no 8 UE. En outre, elle invoque également des arguments visant à établir que l’accord envisagé respecte l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union au regard de la poursuite des objectifs propres à celle-ci. En effet, selon la Commission, il convient d’éviter que la Cour EDH ou encore le Comité des ministres puissent être appelés, dans l’exercice de leurs compétences au titre de la CEDH, lorsqu’ils sont saisis d’un différend portant sur l’interprétation ou l’application d’une ou de plusieurs dispositions de celle-ci ou de l’accord d’adhésion, à interpréter des notions figurant dans ces instruments d’une manière qui les conduirait à statuer sur les compétences respectives de l’Union et de ses États membres.

73.    Au terme de son analyse, la Commission conclut à la compatibilité dudit accord avec les traités.

1.     L’article 1er, sous a), du protocole no 8 UE

74.    Selon la Commission, l’exigence énoncée à l’article 1er, sous a), du protocole no 8 UE, visant à préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union en ce qui concerne les modalités particulières de l’éventuelle participation de cette dernière aux instances de contrôle de la CEDH, a pour finalité de garantir que l’Union participe comme toute autre Partie contractante aux instances de contrôle de cette convention, à savoir la Cour EDH, l’Assemblée et le Comité des ministres.

75.    Or, le projet d’accord assurerait cette participation auxdites instances de contrôle.

76.    En effet, en ce qui concerne la Cour EDH, aucune modification de la CEDH ne serait nécessaire pour permettre la présence d’un juge élu au titre de l’Union, dès lors que l’article 22 de cette convention prévoit qu’un juge est élu au titre de chaque Partie contractante. S’agissant de l’élection par l’Assemblée des juges à la Cour EDH, l’article 6, paragraphe 1, du projet d’accord dispose qu’une délégation du Parlement européen participe, avec droit de vote, aux séances de l’Assemblée siégeant à cette fin. Quant au Comité des ministres, l’article 7, paragraphe 2, du projet d’accord prévoit que l’Union a le droit de participer, avec droit de vote, aux réunions de celui-ci lorsqu’il prend des décisions dans l’exercice des compétences dont il est investi en vertu de la CEDH. À cet égard, l’Union dispose d’une voix à l’instar des 47 autres Parties contractantes.

77.    La Commission rappelle que l’obligation de coopération loyale impose à l’Union et aux États membres d’agir de manière coordonnée lorsqu’ils expriment des positions ou émettent des votes concernant l’exécution d’un arrêt de la Cour EDH rendu contre l’Union ou contre un État membre et constatant une violation de la CEDH dans une procédure à laquelle l’Union était codéfenderesse. Selon la Commission, il s’ensuit que, après l’adhésion, l’Union et les États membres disposeront ensemble de 29 voix sur un nombre total de 48 voix au sein du Comité des ministres et ils détiendront, à eux seuls, une large majorité au sein de ce Comité. Ainsi, afin de préserver tant l’efficacité du mécanisme de contrôle que l’égalité substantielle entre les Parties contractantes, l’article 7, paragraphe 4, sous a), seconde phrase, du projet d’accord dispose que les règles pour la surveillance de l’exécution sont adaptées de manière à permettre au Comité des ministres d’exercer ses fonctions de manière effective. À cette fin, des règles de vote spéciales sont prévues dans le projet de règle 18. Selon le paragraphe 4 de ce projet, la modification éventuelle de ces règles nécessite le consensus de toutes les Parties contractantes.

78.    Enfin, lorsque le Comité des ministres adopte des instruments ou des textes dépourvus d’effets juridiques contraignants sur la base de ses compétences générales en vertu de l’article 15 du statut du Conseil de l’Europe, il ne serait pas possible que l’Union, qui n’est pas membre de cette organisation internationale, participe, avec droit de vote, à l’adoption de ces décisions. L’article 7, paragraphe 3, du projet d’accord requiert dès lors que l’Union soit consultée avant l’adoption de tels textes ou instruments et cette disposition précise que ce Comité tient dûment compte de la position exprimée par l’Union.

2.     L’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE

79.    S’agissant de l’exigence énoncée à l’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE et visant à préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union en ce qui concerne les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas, la Commission relève que, dans la mesure où une violation de la CEDH alléguée devant la Cour EDH, au sujet d’un acte ou d’une omission d’une Partie contractante, est liée à une autre disposition de droit, la compatibilité de celle-ci avec cette convention se trouve mise en cause, de sorte que le contrôle exercé par les instances de la CEDH porte nécessairement sur cette disposition. Or, contrairement à la situation de toute autre Partie contractante qui est en même temps le responsable de l’acte ainsi que de la disposition qui fonde cet acte, lorsqu’une violation alléguée devant la Cour EDH, au sujet d’un acte d’un État membre, est liée à une disposition relevant du droit de l’Union, cette dernière, en tant que Partie contractante dont relève cette disposition, ne serait pas partie à la procédure devant ladite Cour. Il en serait de même des États membres, pris ensemble, lorsqu’une violation alléguée devant la Cour EDH, au sujet d’un acte ou d’une omission d’une institution, d’un organe, d’un organisme ou d’une agence de l’Union, est liée à une disposition des traités, dont les États membres sont les seuls responsables.

80.    Pour éviter que, dans ces deux situations, la Partie contractante ayant adopté la disposition en question ne puisse ni participer à la procédure devant la Cour EDH ni être liée, le cas échéant, par les obligations au titre de l’article 46, paragraphe 1, de la CEDH en ce qui concerne la modification ou l’abrogation éventuelles de cette disposition, le projet d’accord prévoirait des règles procédurales spécifiques introduisant le mécanisme du codéfendeur. En particulier, l’article 3 du projet d’accord permettrait, d’une part, à l’Union de devenir codéfendeur dans le cas de l’allégation d’une violation mettant en cause la compatibilité d’une disposition du droit de l’Union avec la CEDH et, d’autre part, aux États membres de devenir codéfendeurs dans le cas de l’allégation d’une violation mettant en cause la compatibilité d’une disposition contenue dans les traités avec cette même convention.

81.    La Commission souligne que, en vertu du nouveau paragraphe 4 de l’article 36 de la CEDH, ajouté à celui-ci par l’article 3, paragraphe 1, du projet d’accord, la deuxième phrase de ce paragraphe 4 prévoit que «[l]e codéfendeur est partie à l’affaire». Ainsi, il bénéficierait de tous les droits procéduraux dont disposent les parties et ne serait dès lors pas considéré comme un simple tiers intervenant. En outre, dans le cas où un arrêt de la Cour EDH constaterait une violation de la convention, mettant ainsi également en cause une disposition du droit de l’Union, il incomberait au codéfendeur de remédier à cette violation, afin de se conformer à un tel arrêt, soit en modifiant ladite disposition, soit en l’abrogeant.

82.    Selon la Commission, les dispositions mentionnées aux trois points précédents du présent avis préservent l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, en ce qui concerne les décisions que la Cour EDH peut être amenée à prendre à l’égard de l’Union et des États membres. En premier lieu, conformément à l’article 3, paragraphe 5, du projet d’accord, le statut de codéfendeur serait acquis soit par l’acceptation d’une invitation à cette fin de la Cour EDH, soit par une décision de celle-ci fondée sur la plausibilité des arguments invoqués dans la demande de la Partie contractante concernée. Ainsi, la Cour EDH ne serait pas appelée à interpréter, de manière incidente, le droit de l’Union en ce qui concerne le point de savoir si la compatibilité avec la CEDH de l’une des dispositions de ce droit est mise en cause par l’allégation d’une violation de celle-ci. En second lieu, le paragraphe 7 du même article 3 énoncerait la règle de la responsabilité conjointe du défendeur et du codéfendeur pour toute violation de cette convention dans le cadre d’une procédure à laquelle une Partie contractante est codéfenderesse. Dès lors, dans de tels cas, la Cour EDH se limiterait à constater une telle violation. En revanche, elle ne serait pas appelée à se prononcer directement sur la nature et la part des contributions respectives de l’Union et de l’État membre concerné à cette violation ni, partant, indirectement sur les obligations respectives de ceux-ci en ce qui concerne l’exécution de l’arrêt et, notamment, les mesures individuelles et générales à prendre pour assurer celle-ci. De plus, selon le même paragraphe 7, in fine, ce ne serait que sur la base des arguments éventuellement présentés conjointement par le défendeur et le codéfendeur que la Cour EDH pourrait décider que seul l’un d’entre eux est tenu pour responsable.

83.    Par ailleurs, la Commission estime que le projet d’accord garantit également qu’un arrêt de la Cour EDH, rendu dans une affaire dans laquelle l’Union est codéfenderesse, ne peut affecter les compétences de cette dernière. En effet, un tel arrêt ne saurait créer, dans le chef de l’Union, des obligations allant au-delà de celles qu’il lui incombe de remplir en vertu des compétences qui lui ont été attribuées dans les traités.

84.    Concrètement, selon la Commission, il est nécessaire que l’Union s’associe à la procédure en tant que codéfenderesse de manière automatique chaque fois que l’allégation d’une violation de la CEDH par un acte d’un État membre mettant en œuvre une disposition du droit de l’Union met en cause la compatibilité de celle-ci avec cette convention. Or, le projet d’accord permettrait d’atteindre un tel résultat. En effet, la Commission fait valoir que, conformément à l’article 3, paragraphe 5, de celui-ci, lorsque la Cour EDH se prononce sur la demande d’une Partie contractante visant à obtenir le statut de codéfendeur, elle évalue si, à la lumière des arguments présentés par cette Partie, il est plausible que les conditions prévues aux paragraphes 2 ou 3 du même article, selon le cas, sont remplies. Ces considérations seraient par ailleurs également applicables, mutatis mutandis, aux États membres lorsque l’allégation d’une violation de la CEDH par un acte de l’Union met en cause la compatibilité des traités avec cette convention. À cet égard, la Commission ajoute néanmoins que, dans un tel cas, le respect de l’obligation de coopération loyale exige que les États membres soient représentés devant la Cour EDH par un agent unique, exigence qui devrait figurer dans les règles internes.

3.     Les articles 6, paragraphe 2, seconde phrase, TUE et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

85.    En ce qui concerne l’exigence énoncée aux articles 6, paragraphe 2, seconde phrase, TUE et 2, première phrase, du protocole no 8 UE, selon laquelle l’adhésion ne doit pas affecter les compétences de l’Union telles que définies dans les traités, la Commission constate que l’adhésion entraîne l’obligation pour l’Union de respecter les droits garantis par la CEDH. Or, d’une part, dans la mesure où cette obligation comporte celle de s’abstenir d’adopter une mesure qui violerait ces droits, l’Union, par son adhésion à cette convention, ne ferait qu’accepter des limitations à l’exercice des compétences qui lui ont été attribuées dans les traités par les États membres. D’autre part, dans la mesure où ladite obligation de l’Union comporte celle d’adopter des mesures spécifiques, l’article 1er, paragraphe 3, seconde phrase, du projet d’accord prévoirait qu’aucune des dispositions de ladite convention ou de ses protocoles ne peut imposer à l’Union l’obligation d’accomplir un acte ou d’adopter une mesure pour lesquels elle n’aurait pas compétence en vertu du droit de l’Union. Par conséquent, les engagements pris par l’Union lors de l’adhésion n’affecteraient en aucune manière les compétences de celle-ci.

86.    De même, le projet d’accord n’affecterait pas les compétences de l’Union en prévoyant, d’une part, l’adhésion de celle-ci non seulement à la CEDH, mais également au protocole additionnel et au protocole no 6 ainsi que, d’autre part, la possibilité d’une adhésion aux autres protocoles existants. En effet, à titre principal, la Commission estime que l’Union dispose d’une compétence, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, TUE, pour adhérer à tous les protocoles existants, indépendamment de la circonstance que tous les États membres sont ou non parties à ceux-ci. Dans le cas contraire, la règle énoncée à l’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE, selon laquelle l’accord d’adhésion doit garantir que la situation particulière des États membres à l’égard des protocoles n’est pas affectée par l’adhésion de l’Union, serait dépourvue de sens. Par ailleurs, ces protocoles ne constitueraient que des instruments accessoires à la CEDH. Ainsi, l’Union aurait la compétence, le cas échéant, pour conclure de nouveaux protocoles ou pour y adhérer à un stade ultérieur, à condition que ceux-ci revêtent également un caractère accessoire par rapport à cette convention.

4.     Les articles 1er, sous b), et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

87.    Selon la Commission, les attributions des institutions de l’Union autres que la Cour ne sont pas affectées par l’adhésion. En effet, ces institutions seraient appelées à exercer leurs compétences au regard de la CEDH et de ses instances de contrôle de la même manière qu’elles sont appelées à le faire au regard de tout autre accord international et des instances créées ou investies de pouvoirs décisionnels par un tel accord. En particulier, il découlerait notamment tant de l’article 335 TFUE que du point 94 de l’arrêt Reynolds Tobacco e.a./Commission (C‑131/03 P, EU:C:2006:541) que l’Union est représentée par la Commission devant les juridictions autres que celles des États membres. En l’occurrence, la Commission serait appelée à représenter l’Union devant la Cour EDH, alors que, conformément au principe de coopération loyale entre les institutions, lorsque, dans une procédure devant cette juridiction, est mise en cause une disposition du droit de l’Union contenue dans un acte d’une institution autre que la Commission, les attributions de cette autre institution seraient préservées par une implication de celle-ci dans la préparation des actes de procédure à adresser à la Cour EDH. En outre, lorsque le Comité des ministres est appelé à adopter des actes ayant des effets juridiques, la procédure visée à l’article 218, paragraphe 9, TFUE s’appliquerait de plein droit.

88.    S’agissant de la Cour et, de manière plus générale, de la préservation des caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit relatives au système de protection juridictionnelle, les appréciations de la Commission à cet égard portent en substance sur trois questions, concernant l’épuisement des voies de recours internes, l’effectivité de la protection juridictionnelle, notamment au regard de la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après la «PESC») et les attributions de la Cour conformément aux articles 258 TFUE, 260 TFUE et 263 TFUE. Quant aux deux premières questions, elles se poseraient au regard des articles 6, 13 et 35, paragraphe 1, de la CEDH, selon lesquels, d’une part, tous les actes des Parties contractantes doivent pouvoir faire l’objet d’un recours effectif devant des instances internes et, d’autre part, l’épuisement sans succès d’une telle voie de recours est une condition pour qu’une requête individuelle portée devant la Cour EDH soit recevable.

89.    En ce qui concerne, premièrement, l’épuisement préalable des voies de recours internes, la Commission soutient que le projet d’accord garantit que les voies de recours devant les juridictions de l’Union doivent être épuisées avant que la Cour EDH puisse être valablement saisie d’une requête au sujet d’un acte de l’Union. En effet, selon elle, d’une part, l’article 1er, paragraphe 5, deuxième tiret, du projet d’accord précise que le terme «internes» figurant à l’article 35, paragraphe 1, de la CEDH est compris comme se référant également, mutatis mutandis, à l’ordre juridique interne de l’Union. D’autre part, l’article 5 du projet d’accord énoncerait clairement que les procédures devant les juridictions de l’Union ne doivent pas être interprétées comme constituant des procédures internationales d’enquête ou de règlement. Partant, la saisine de ces juridictions ne rendrait pas une requête irrecevable au sens de l’article 35, paragraphe 2, sous b), de la CEDH.

90.    En outre, afin d’introduire la procédure de l’implication préalable de la Cour, la Commission souligne l’existence de la possibilité qu’une juridiction d’un État membre constate qu’un acte ou une omission de cet État membre enfreint un droit fondamental, garanti au niveau de l’Union et correspondant à un droit garanti par la CEDH, et que cette violation est liée à une disposition du droit dérivé de l’Union. Dans un tel cas, cette juridiction nationale ne serait pas en droit de constater elle-même, à titre incident, l’invalidité de l’acte de l’Union qui contient cette disposition et de laisser celle-ci inappliquée, étant donné que seule la Cour, saisie à titre préjudiciel, peut déclarer l’invalidité dudit acte (arrêt Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, points 11 à 20). Si, par la suite, était alléguée devant la Cour EDH, au sujet du même acte ou de la même omission, la violation du même droit fondamental, tel que garanti par cette convention, et si, partant, cette allégation mettait en cause la compatibilité avec celle-ci de la disposition du droit de l’Union en question, l’Union deviendrait codéfenderesse et ses institutions, y compris la Cour, seraient liées par l’arrêt de la Cour EDH qui constaterait une violation de cette convention. Or, cette situation pourrait se produire alors même que la Cour n’a pas encore eu la possibilité d’examiner la validité dudit acte de l’Union au regard du droit fondamental en question, dont la violation est alléguée devant la Cour EDH. Dans ce contexte, la saisine de la Cour au titre de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE ne pourrait pas être considérée comme une voie de recours interne que le requérant aurait dû épuiser avant d’être recevable à saisir la Cour EDH, étant donné que cette saisine échappe aux parties et que, partant, son omission ne saurait entraîner l’irrecevabilité d’une requête devant cette dernière juridiction. Une telle conclusion s’imposerait d’autant plus que la compétence de la Cour pour constater, le cas échéant, l’invalidité d’un acte de l’Union fait partie de ses attributions. Selon la Commission, afin de préserver celles-ci, il est nécessaire de prévoir que, dans le cadre d’une procédure devant la Cour EDH dans laquelle l’Union est codéfenderesse, la Cour ait la possibilité d’examiner la compatibilité d’une disposition du droit de l’Union avec la CEDH. Cette possibilité devrait par ailleurs intervenir avant que la Cour EDH ne statue sur le bien-fondé de l’allégation portée devant elle et, partant, à titre incident, sur la compatibilité de ladite disposition avec le droit fondamental en question. Par ailleurs, une telle nécessité d’un examen préalable de la disposition en question par la Cour résulterait également de la nature subsidiaire du mécanisme de contrôle de ladite convention par rapport aux systèmes de protection des droits de l’homme existant au niveau des Parties contractantes.

91.    Ce serait pour répondre à ces nécessités que l’article 3, paragraphe 6, première phrase, du projet d’accord prévoit que, dans de telles circonstances, le temps nécessaire est accordé à la Cour pour procéder à l’examen de la disposition en cause dans le cadre d’une procédure d’implication préalable de cette juridiction. Selon la deuxième phrase du même paragraphe, cet examen doit être effectué rapidement, de manière à ce que la procédure devant la Cour EDH ne soit pas indûment prolongée. La Cour EDH ne serait pas liée par l’appréciation de la Cour, ainsi qu’il découlerait de la dernière phrase de ladite disposition.

92.    Certes, la Commission ajoute que ledit article 3, paragraphe 6, doit s’accompagner de règles internes à l’Union régissant la procédure de l’implication préalable de la Cour. Or, le projet d’accord ne contiendrait pas ces règles. Toutefois, celles-ci ne devraient pas figurer dans un accord international, mais devraient être arrêtées, de manière autonome, au niveau de l’Union, dès lors qu’elles ont pour vocation de régir une procédure interne à cette dernière. Au demeurant, il ne serait pas nécessaire ni même approprié d’insérer lesdites dispositions procédurales dans les traités. En effet, ceux-ci, d’une part, imposeraient une obligation aux institutions de l’Union ainsi qu’aux États membres de réaliser l’adhésion de l’Union à la CEDH et, d’autre part, interdiraient que les compétences de la Cour puissent être affectées par cette adhésion. À cet égard, la Commission estime qu’il est plus approprié que les dispositions posant le principe même d’une procédure d’implication préalable de la Cour et définissant les entités compétentes pour l’engager ainsi que les standards au regard desquels l’examen de la compatibilité doit être effectué relèvent de la décision du Conseil portant conclusion de l’accord d’adhésion, en application de l’article 218, paragraphe 6, sous a), ii), TFUE. En ce qui concerne le contenu des dispositions internes régissant la procédure de l’implication préalable de la Cour, tout d’abord, le pouvoir d’engager cette procédure par une demande adressée à la Cour devrait revenir à la Commission et à l’État membre contre lequel la requête devant la Cour EDH est dirigée. En outre, la Cour devrait pouvoir se prononcer avant que l’Union et l’État membre concerné ne prennent position devant la Cour EDH. Ensuite, puisque la procédure présenterait certaines similitudes structurelles avec la procédure de demande préjudicielle, les règles concernant le droit d’y participer devraient être analogues à celles figurant à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Enfin, les exigences de célérité pourraient être satisfaites par l’application de la procédure accélérée visée à l’article 23 bis de ce statut.

93.    S’agissant, deuxièmement, de l’effectivité de la protection juridictionnelle, selon la Commission, il importe que, aux fins d’imputer un acte à l’Union ou bien à un État membre, en vue d’établir leur responsabilité au titre de la CEDH, soient appliqués les mêmes critères d’imputation que ceux applicables à l’intérieur de l’Union. Or, l’article 1er, paragraphe 4, première phrase, du projet d’accord répondrait à cette exigence en prévoyant que, aux fins de cette convention, une mesure d’un État membre est imputée à cet État, même si cette mesure survient lorsque ce dernier met en œuvre le droit de l’Union, y compris les décisions prises sur la base des traités UE et FUE. L’effectivité du recours serait dès lors assurée, étant donné que, conformément à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, il incombe aux juridictions dudit État membre de garantir la protection juridictionnelle à l’égard des actes de celui-ci.

94.    Toutefois, des questions particulières au regard de la protection juridictionnelle effective se poseraient par rapport au domaine de la PESC, le droit de l’Union présentant, à cet égard, deux caractéristiques spécifiques.

95.    En premier lieu, s’agissant de l’imputabilité des actes, la mise en œuvre de la PESC par la conduite d’opérations militaires serait assurée par les États membres, conformément aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, quatrième phrase, TUE, 28, paragraphe 1, TUE, 29 TUE et 42, paragraphe 3, TUE. La Commission fait valoir que, pour tenir compte de cette caractéristique, l’article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord prévoit que, même en ce qui concerne les opérations conduites dans le cadre de la PESC, les actes des États membres sont imputés à l’État membre en question et non pas à l’Union. Cette précision devrait permettre d’exclure que soit transposable aux relations entre l’Union et ses États membres la jurisprudence de la Cour EDH par laquelle celle-ci s’est prononcée sur la responsabilité d’une organisation internationale à propos des actes accomplis par une Partie contractante afin de mettre en œuvre une décision de cette organisation (décision Cour EDH, Behrami et Behrami c. France et Saramati c. France, Allemagne et Norvège, nos 71412/01 et 78166/01, § 122, 2 mai 2007, ainsi que arrêt Cour EDH, Al‑Jedda c. Royaume-Uni, no 27021/08, § 76, 7 juillet 2011). En effet, ainsi d’ailleurs qu’il est précisé au paragraphe 24 du projet de rapport explicatif, dans les affaires ayant donné lieu à cette jurisprudence, il n’existait aucune règle spécifique d’imputation des actes telle que celle prévue audit article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord.

96.    En second lieu, s’agissant de l’effectivité du contrôle exercé par le juge de l’Union en matière de PESC, ce contrôle serait limité tant par l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE que par l’article 275, second alinéa, TFUE. Il découlerait, en substance, de ces dispositions que la Cour n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. Elle ne serait compétente que pour contrôler le respect de l’article 40 TUE et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des «mesures restrictives» à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, du traité UE. La question pourrait dès lors se poser de savoir si l’Union prévoit des voies de recours internes effectives en matière de PESC.

97.    La Commission rappelle à cet égard que, pour qu’une requête devant la Cour EDH soit recevable, le requérant doit pouvoir prétendre être victime d’une violation des droits reconnus par la CEDH ou ses protocoles et, partant, être directement concerné par l’acte ou l’omission litigieux.

98.    Or, d’une part, quant aux actes en matière de PESC émanant d’un État membre, dans la mesure où ceux-ci concernent directement une personne et peuvent donc faire l’objet d’une requête devant la Cour EDH, la protection juridictionnelle à l’égard de ces actes incomberait aux juridictions des États membres. Lorsque, à titre exceptionnel, un tel acte est fondé sur une disposition d’une décision du Conseil adoptée sur la base de l’article 28, paragraphe 1, TUE, la compatibilité d’une telle disposition avec la CEDH pourrait être mise en cause. Selon la Commission, dans ce cas, la décision du Conseil constitue elle-même une «mesure restrictive», au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, de sorte que, alors même que cette disposition ne reconnaît expressément la compétence de la Cour que pour connaître des recours en annulation «formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, [TFUE]», de telles dispositions pourraient néanmoins faire l’objet d’un renvoi préjudiciel, le cas échéant en ce qui concerne leur validité. À cet égard, la Commission s’appuie notamment sur l’arrêt Segi e.a./Conseil (C‑355/04 P, EU:C:2007:116), dans lequel la Cour, malgré le fait que l’article 35, paragraphe 1, du traité UE, tel que modifié par le traité de Nice, excluait les «positions communes» de la compétence de la Cour pour statuer à titre préjudiciel, aurait admis la possibilité pour les juridictions nationales de la saisir d’une question préjudicielle portant sur une position commune qui, en raison de son contenu, en ayant par elle-même d’effet juridique vis-à-vis des tiers, avait une portée dépassant celle assignée par le traité UE à ce type d’acte. Au demeurant, dans de telles circonstances, la procédure de l’implication préalable de la Cour devrait également s’appliquer.

99.    D’autre part, en ce qui concerne les actes en matière de PESC émanant des institutions de l’Union, il conviendrait de distinguer entre les actes produisant des effets juridiques contraignants et ceux qui sont dépourvus de tels effets. Les actes produisant des effets juridiques contraignants constitueraient, dans la mesure où ils seraient susceptibles de violer des droits fondamentaux, des «mesures restrictives» au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE et pourraient, dès lors, faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge de l’Union. En revanche, les actes ne produisant pas de tels effets ne pourraient, de par leur nature, faire l’objet ni d’un recours en annulation ni d’un renvoi préjudiciel. La seule voie de recours disponible à l’intérieur de l’Union contre de tels actes serait l’action en responsabilité en application de l’article 340 TFUE, cette action n’étant pas, selon la Commission, exclue par l’article 275, premier alinéa, TFUE.

100. Ainsi, la Commission considère que le jeu combiné des articles 1er, paragraphe 4, du projet d’accord, 19, paragraphe 1, premier alinéa, TUE ainsi que 275 TFUE et 340 TFUE a pour effet que tous les actes et mesures de l’Union et des États membres en matière de PESC, au sujet desquels une personne peut prétendre être victime d’une violation des droits reconnus par la CEDH, peuvent faire l’objet d’un recours effectif devant des instances juridictionnelles de l’Union ou des États membres.

101. Troisièmement, selon la Commission, le projet d’accord n’affecte pas non plus les attributions de la Cour au titre des articles 258 TFUE, 260 TFUE et 263 TFUE. En effet, son article 5 contient une clause interprétative aux termes de laquelle «[l]es procédures devant la [Cour] ne doivent pas être interprétées comme constituant […] des modes de règlement des différends au sens de l’article 55 de la [CEDH]». Dès lors, serait expressément maintenue la possibilité que des litiges portant sur l’interprétation et l’application de cette convention, voire des droits fondamentaux tels que définis au niveau de l’Union et, notamment, dans la Charte, soient portés devant la Cour.

102. En ce qui concerne, plus particulièrement, les recours en manquement, la Commission rappelle qu’il découle de l’article 1er, paragraphe 3, du projet d’accord qu’aucune obligation n’est créée dans le chef des États membres, en vertu du droit de l’Union, à l’égard de la CEDH et de ses protocoles. Par conséquent, un recours en manquement ne pourrait pas, par définition, avoir pour objet le manquement d’un État membre aux obligations incombant à cet État membre au titre de la CEDH. Néanmoins, la référence à l’article 55 de celle-ci figurant à l’article 5 du projet d’accord aurait un effet utile au regard de l’exigence de non-incidence de l’adhésion sur les attributions de la Cour. En effet, les États membres seraient liés par les droits fondamentaux définis au niveau de l’Union lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, en vertu de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. Or, dans la mesure où l’interdiction énoncée à l’article 55 de la CEDH pourrait être comprise comme visant également des différends entre Parties contractantes relatifs à l’interprétation ou à l’application de dispositions d’un instrument international – tel que, en ce qui concerne les États membres, les traités et la Charte – ayant le même contenu que des dispositions de la convention, l’article 5 du projet d’accord aurait pour effet qu’une telle interprétation ne saurait être retenue à l’encontre de l’Union.

103. Au demeurant, la Cour EDH aurait précisé que l’exercice par la Commission de ses attributions en vertu de l’article 258 TFUE ne correspond pas au recours à des procédures internationales d’enquête ou de règlement au sens de l’article 35, paragraphe 2, sous b), de la CEDH (arrêt Cour EDH, Karoussiotis c. Portugal, no 23205/08, § 75 et 76, 1er février 2011).

104. La Commission précise qu’il n’est pas nécessaire que le projet d’accord prévoie une exception d’irrecevabilité spécifique s’appliquant à des requêtes devant la Cour EDH, au titre de l’article 33 de la CEDH, introduites par l’Union contre un État membre ou, inversement, par un État membre contre l’Union, au sujet d’un différend relatif à l’interprétation ou à l’application de cette convention, étant donné que de telles requêtes seraient manifestement contraires au droit de l’Union. En effet, non seulement elles constitueraient un contournement de l’article 258 TFUE, mais la décision d’introduire une telle requête pourrait faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE. En outre, une requête introduite par un État membre contre l’Union constituerait un contournement des articles 263 TFUE ou, le cas échéant, 265 TFUE, ce que le droit de l’Union sanctionnerait par la procédure d’infraction.

5.     L’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE

105. S’agissant de l’exigence énoncée à l’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE, selon laquelle l’adhésion ne doit pas affecter la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH, et notamment de ses protocoles, des mesures prises par les États membres par dérogation à celle-ci, conformément à son article 15, et des réserves à cette convention formulées par les États membres conformément à son article 57, la Commission fait valoir que, conformément à l’article 1er, paragraphe 3, première phrase, du projet d’accord, la portée des engagements de l’Union est limitée, ratione personae, à la seule Union, en tant que sujet de droit international public distinct des États membres. Dès lors, la situation juridique d’un État membre qui aurait, conformément à l’article 57 de la CEDH, formulé une réserve à une disposition de celle-ci ou de l’un des protocoles auxquels l’Union adhère, qui aurait pris des mesures par dérogation à cette convention, conformément à son article 15, ou encore qui ne serait pas partie à l’un des protocoles auxquels l’Union pourrait adhérer à l’avenir, ne se trouve pas affectée par l’adhésion de l’Union à ladite convention. Il s’ensuivrait également que, alors même que, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les accords conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres, le projet d’accord ne crée dans le chef de ceux-ci aucune obligation, en vertu du droit de l’Union, à l’égard de la convention et de ses protocoles.

6.     L’article 3 du protocole no 8 UE

106. En ce qui concerne, enfin, l’exigence, énoncée à l’article 3 du protocole no 8 UE, selon laquelle l’adhésion ne doit pas affecter l’article 344 TFUE, la Commission fait valoir qu’une autre conséquence du fait que, conformément à l’article 1er, paragraphe 3, du projet d’accord, l’adhésion de l’Union à la CEDH ne crée dans le chef des États membres aucune obligation, en vertu du droit de l’Union, à l’égard de la CEDH et de ses protocoles, est qu’un éventuel différend entre États membres relatif à l’interprétation ou à l’application de cette convention ne constitue pas stricto sensu un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités, tel que visé par la prohibition énoncée à l’article 344 TFUE.

107. Toutefois, la référence à l’article 55 de la CEDH figurant à l’article 5 du projet d’accord produirait un effet utile également au regard de ladite exigence. En effet, dans la mesure où l’interdiction énoncée à cet article 55 pourrait être comprise comme visant également des différends entre Parties contractantes relatifs à l’interprétation ou à l’application de dispositions d’un instrument international, tel que, en ce qui concerne les États membres, les traités et la Charte, ayant le même contenu que des dispositions de cette convention, l’article 5 du projet d’accord aurait pour effet qu’une telle interprétation ne saurait être retenue à l’encontre des États membres. À cet égard, la Commission ajoute qu’une règle prévoyant l’irrecevabilité d’une requête introduite devant la Cour EDH par un État membre contre un autre État membre au sujet d’un différend relatif à l’interprétation ou à l’application de dispositions du droit de l’Union ayant le même contenu que celles de la CEDH et, notamment, de dispositions de la Charte n’est pas nécessaire. En effet, l’introduction d’une telle requête constituerait déjà une violation de l’article 344 TFUE et serait sanctionnée, au niveau de l’Union, par les procédures visées aux articles 258 TFUE à 260 TFUE.

VII –  Résumé des principales observations présentées devant la Cour

108. Dans le cadre de la présente demande d’avis, des observations ont été soumises à la Cour, par écrit ou oralement lors de l’audience, par les gouvernements belge, bulgare, tchèque, danois, allemand, estonien, par l’Irlande, par les gouvernements hellénique, espagnol, français, italien, chypriote, letton, lituanien, hongrois, néerlandais, autrichien, polonais, portugais, roumain, slovaque, finlandais, suédois et du Royaume-Uni ainsi que par le Parlement et le Conseil.

109. L’ensemble des États membres et des institutions susmentionnés concluent, en substance, à la compatibilité du projet d’accord avec les traités et ils font leur, dans une large mesure, les appréciations de la Commission. Toutefois, leurs appréciations se distinguent de celles de la Commission sur plusieurs points.

A –  Sur la recevabilité de la demande d’avis

110. En ce qui concerne la recevabilité de la demande d’avis, il n’est en substance pas contesté que l’objet de la demande est bien un «accord envisagé» au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE et que la Cour dispose de tous les éléments nécessaires pour apprécier la compatibilité de celui-ci avec les traités, comme exigé par cette dernière (avis 2/94, EU:C:1996:140, points 20 et 21).

111. En revanche, les appréciations formulées par la Commission au sujet des règles internes ont donné lieu à des positions très différentes.

112. Certes, selon les gouvernements bulgare et danois, l’Irlande, les gouvernements français, hongrois, portugais, finlandais, suédois et du Royaume-Uni, ainsi que selon le Parlement et le Conseil, la circonstance que ces règles n’ont pas encore été adoptées n’affecte pas la recevabilité de la demande. Il en serait d’autant plus ainsi que, d’une part, comme le relèvent les gouvernements estonien et letton, de telles règles n’auraient de conséquences que pour l’Union et ne sauraient affecter les aspects internationaux du projet d’accord et, d’autre part, comme le soulignent en substance les gouvernements polonais et suédois, ces règles doivent également être compatibles avec les traités, une telle compatibilité pouvant le cas échéant, selon les gouvernements chypriote, suédois et du Royaume-Uni, être vérifiée par la Cour conformément à l’article 263 TFUE.

113. Toutefois, la Commission aurait dû s’abstenir d’ouvrir le débat sur de telles règles devant la Cour dans le cadre de la présente procédure d’avis. En effet, il serait impossible pour la Cour de se prononcer sur de telles règles internes soit, selon les gouvernements hellénique et néerlandais, du fait de leur caractère hypothétique, soit, selon les gouvernements français, chypriote et lituanien ainsi que le Conseil, en raison de l’absence d’éléments suffisants portant sur leur contenu, soit encore, pour les gouvernements tchèque, estonien, français, chypriote, lituanien, néerlandais, portugais, slovaque et suédois, compte tenu de leur extranéité par rapport à l’accord international en cause qui pourrait seul faire l’objet d’une demande d’avis au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE. En outre, si la Cour devait se prononcer sur le contenu de règles qui n’ont pas encore été adoptées par le législateur de l’Union, selon les gouvernements estonien et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil, elle empiéterait sur les compétences de celui-ci en violation de l’article 13 TUE, ou, selon le gouvernement estonien, en méconnaissance du principe de répartition des compétences visé à l’article 5, paragraphes 1 et 2, TUE.

114. Il s’ensuivrait que la demande d’avis n’est recevable que dans la mesure où elle concerne l’accord envisagé, alors que, en ce qui concerne les règles internes, soit, selon les gouvernements français et chypriote, la Cour est incompétente, soit, selon les gouvernements tchèque, estonien et français, cette demande est irrecevable, soit encore, selon le gouvernement lituanien, il n’y a pas lieu pour la Cour de se prononcer.

115. Si, en revanche, l’analyse des règles internes devait être nécessaire pour apprécier la conformité du projet d’accord avec les traités – point sur lequel, selon le gouvernement hellénique, il appartient à la Cour de décider – alors soit, selon le gouvernement polonais, la Cour doit subordonner son avis sur la compatibilité de ce projet avec les traités à la condition que les règles internes soient elles aussi compatibles avec ceux-ci, ou, selon le gouvernement roumain, avec le projet de déclaration, soit, selon le gouvernement estonien et le Conseil, la procédure doit être suspendue en attendant que ces règles deviennent disponibles, soit encore, selon le gouvernement hellénique et le Conseil, la demande doit être déclarée irrecevable dans son intégralité ou bien, selon le gouvernement espagnol, en ce qui concerne les aspects du projet d’accord qui doivent encore être précisés dans lesdites règles internes, à savoir ceux concernant les questions de la représentation de l’Union devant la Cour EDH, l’implication préalable de la Cour, les procédures à suivre pour établir la liste de trois candidats au poste de juge et la participation de l’Union à l’Assemblé ou au Comité des ministres ainsi que les nouvelles règles de vote contenues dans le projet de règle 18.

116. À titre subsidiaire, pour le cas où la Cour déciderait de se prononcer sur les règles internes, des observations ont été présentées en ce qui concerne les principales d’entre elles.

B –  Sur le fond

1.     L’article 1er, sous a), du protocole no 8 UE

117. Tous les États membres et les institutions ayant présenté des observations s’accordent sur la substance des appréciations de la Commission pour conclure que le projet d’accord préserve les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit en ce qui concerne les modalités particulières de la participation de l’Union aux instances de contrôle de la CEDH.

2.     L’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE

118. Lesdits États membres et les institutions considèrent également que le mécanisme du codéfendeur permet, pour l’essentiel, de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit en garantissant que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas.

119. Toutefois, certains États membres considèrent que les appréciations de la Commission doivent faire l’objet d’ajustements ou donner lieu à des précisions.

120. Tout d’abord, selon le gouvernement autrichien, le mécanisme du codéfendeur doit pouvoir être déclenché non seulement lorsque la violation de la CEDH «n’aurait pu être évitée qu’en méconnaissant une obligation découlant du droit de l’Union», mais également lorsqu’une telle violation est imputable à un État membre dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union, et ce alors même que ce droit reconnaît un certain degré d’autonomie à cet État membre. En effet, si la violation alléguée est liée à un acte de transposition d’une directive, il pourrait être de l’intérêt de l’Union de défendre devant la Cour EDH la légalité de cette directive, et ce même si cette dernière n’impose pas à l’État membre concerné d’adopter ledit acte, mais se limite à l’autoriser. En outre, il pourrait être difficile de connaître par anticipation l’étendue de la marge de liberté dont jouissent les États membres dans le cadre de la transposition d’une directive.

121. Ensuite, le gouvernement bulgare considère que le caractère facultatif du mécanisme du codéfendeur laisse la possibilité au codéfendeur potentiel d’échapper à ses responsabilités découlant de l’article 46 de la CEDH. À cet égard, le gouvernement autrichien ajoute que la compatibilité de ce mécanisme avec les exigences de l’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE dépend de l’existence dans le droit de l’Union d’une disposition interne obligeant les institutions de l’Union, en cas de recours contre un ou plusieurs États membres, à demander que l’Union soit admise comme codéfenderesse dans le cas de l’allégation d’une violation de cette convention mettant en cause la compatibilité du droit de l’Union avec celle-ci. Même si une telle obligation interne est déjà prévue dans le projet de déclaration, sous a), il serait cependant nécessaire que cette obligation soit réglementée de manière contraignante, de telle sorte que l’absence de présentation d’une telle demande ou le refus de participer à une procédure sur invitation de la Cour EDH en application de l’article 3, paragraphe 5, du projet d’accord constitue une carence au sens de l’article 265 TFUE. Par ailleurs, selon le gouvernement roumain, il résulte dudit projet de déclaration que, même si l’intervention de l’Union en tant que codéfenderesse est prévue par le projet d’accord comme une possibilité, l’Union s’engage à mettre en place, au niveau interne, des règles permettant de déterminer quelle prétendue violation des dispositions de ladite convention est liée au droit de l’Union ainsi que la marge de manœuvre dont dispose l’État membre concerné.

122. En outre, selon le gouvernement français, afin d’éviter que la Cour EDH puisse être amenée à se prononcer sur des questions relatives au droit de l’Union, telles que la répartition des responsabilités dans le cadre d’une violation constatée à l’issue d’une procédure dans laquelle une Partie contractante est codéfenderesse, l’article 3, paragraphe 7, du projet d’accord doit assurément être interprété dans le sens que la Cour EDH ne peut décider en ce qui concerne le partage de la responsabilité entre le défendeur et le codéfendeur que sur la base des arguments présentés par ceux-ci dans le cadre d’une demande conjointe.

123. Enfin, le gouvernement du Royaume-Uni précise que, contrairement à la suggestion de la Commission selon laquelle il incombe au codéfendeur, en vertu de l’article 46, paragraphe 1, de la CEDH, de remédier à une violation de cette dernière, afin de se conformer à un arrêt de la Cour EDH, en réalité cette obligation doit être partagée. En effet, si un tel arrêt devait être rendu conjointement contre l’Union et un ou plusieurs de ses États membres, il ne conférerait pas par lui-même à l’une ou l’autre institution de l’Union, en particulier à la Commission, la compétence d’agir pour en assurer l’exécution correcte, celle-ci devant plutôt intervenir au moyen du processus législatif normal de l’Union.

3.     Les articles 6, paragraphe 2, TUE et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

124. Les appréciations de la Commission au regard de l’exigence selon laquelle l’adhésion à la CEDH n’affecte pas les compétences de l’Union sont largement partagées par les États membres ayant soumis des observations à la Cour, sauf en ce qui concerne la question de la compétence de l’Union pour adhérer aux protocoles autres que ceux auxquels cette dernière adhère en application de l’article 1er du projet d’accord, à savoir le protocole additionnel et le protocole no 6.

125. En particulier, selon le gouvernement allemand, les considérations contenues dans la demande d’avis concernant une adhésion éventuelle à des protocoles autres que le protocole additionnel et le protocole no 6 sont irrecevables, aucun «accord envisagé» n’existant à cet égard.

126. Quant au fond, le gouvernement slovaque soutient que l’Union est actuellement compétente pour adhérer uniquement aux deux protocoles mentionnés au point précédent, alors que, pour le gouvernement danois, l’Union n’est pas compétente pour adhérer aux protocoles existants auxquels tous les États membres ne sont pas déjà parties.

127. En revanche, les gouvernements letton, néerlandais et polonais estiment que l’Union pourrait, en théorie, être compétente pour adhérer également à ces derniers protocoles. Toutefois, cette circonstance ne serait pas déterminante. En effet, selon le gouvernement néerlandais, compte tenu de la procédure prévue à l’article 218, paragraphes 6, second alinéa, sous a), ii), et 8, second alinéa, TFUE, qui prévoit l’unanimité pour la conclusion d’un accord au sens de cet article ainsi que l’approbation d’un tel accord par tous les États membres suivant leurs règles constitutionnelles respectives, il serait peu probable que l’Union puisse obtenir l’approbation des États membres pour l’adhésion à des protocoles auxquels ils ne sont pas parties. En tout état de cause, actuellement l’Union ne pourrait pas adhérer aux protocoles autres que ceux mentionnés à l’article 1er du projet d’accord sans que, selon le gouvernement letton, le Conseil ait approuvé un mandat spécifique à cet égard ou, selon le gouvernement polonais, indépendamment de la volonté des États membres. Enfin, le gouvernement allemand ajoute que cette compétence doit être exercée dans le respect de l’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE, selon lequel l’accord d’adhésion ne doit pas affecter la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH et, notamment, de ses protocoles. Or, une adhésion immédiate aux protocoles auxquels tous les États membres ne sont pas parties violerait cette disposition ou, selon le gouvernement hellénique, le principe de coopération loyale.

4.     Les articles 1er, sous b), et 2, première phrase, du protocole no 8 UE

128. En ce qui concerne la question de l’effectivité des voies de recours prévues par les traités dans le domaine de la PESC et, s’agissant en particulier des appréciations de la Commission concernant l’imputation des actes adoptés dans le cadre de cette politique, ces appréciations ont été considérées comme non nécessaires par le gouvernement du Royaume-Uni, au motif que la Cour EDH n’a jamais appliqué à l’Union sa jurisprudence concernant l’imputation aux organisations internationales des actes des Parties contractantes. En tout état de cause, selon le gouvernement allemand, la règle prévue à l’article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord, telle qu’explicitée aux paragraphes 22 à 26 du projet de rapport explicatif, ne doit valoir qu’aux fins de l’adhésion de l’Union à la CEDH et ne doit pas affecter les principes généraux du droit international en matière d’imputation des actes aux organisations internationales.

129. Plus nuancées sont les positions des États membres relatives aux limitations prévues par les traités à la compétence de la Cour dans le domaine de la PESC.

130. Tout d’abord, selon les gouvernements hellénique et du Royaume-Uni, il n’est pas nécessaire que la Cour interprète l’article 275 TFUE et se prononce sur sa compétence éventuelle pour, notamment, des renvois préjudiciels en la matière.

131. En tout état de cause, le gouvernement du Royaume-Uni ajoute que l’interprétation extensive dudit article prônée par la Commission, selon laquelle la compétence de la Cour au titre de l’article 267 TFUE s’étendrait également aux actes relevant de la PESC, est incorrecte et elle est fondée sur les arrêts Gestoras Pro Amnistía e.a./Conseil (C‑354/04 P, EU:C:2007:115) ainsi que Segi e.a./Conseil (EU:C:2007:116), c’est-à-dire sur une jurisprudence antérieure au traité de Lisbonne. Or, comme le rappellent également les gouvernements espagnol et finlandais, ce traité, par l’article 275 TFUE, a précisément limité le contrôle de la validité des actes relevant de la PESC aux seuls recours en annulation, à l’exclusion donc du renvoi préjudiciel en validité. Selon ces deux derniers gouvernements, l’article 275 TFUE doit être interprété restrictivement, en raison non seulement de la circonstance que, en la matière, l’incompétence de la Cour est le principe et sa compétence n’est que l’exception, comme le font valoir les gouvernements français et polonais ainsi que le Conseil, mais également en raison de la circonstance, mise en exergue par les gouvernements espagnol et polonais, selon laquelle une interprétation extensive élargissant les compétences de la Cour en matière de PESC n’est pas conforme aux exigences de l’article 2 du protocole no 8 UE. En outre, le gouvernement néerlandais fait valoir qu’une telle interprétation extensive crée des incertitudes quant aux conditions de recevabilité des recours en annulation contre de tels actes. En effet, les juridictions de l’Union seraient uniquement compétentes pour se prononcer, sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, sur des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, du traité UE. Or, selon le gouvernement français, une interprétation extensive de la notion de «mesure restrictive» a des conséquences sur l’interprétation des conditions de recevabilité des recours en annulation et de ceux fondés sur l’exception d’illégalité prévue à l’article 277 TFUE. Enfin, selon ce dernier gouvernement et le Conseil, un tel élargissement est par ailleurs susceptible de s’étendre également à la procédure de l’implication préalable de la Cour. Or, cette procédure ne pourrait en réalité être déclenchée que lorsqu’est alléguée devant la Cour EDH une violation de la CEDH liée à une mesure restrictive, sauf à étendre les compétences de la Cour.

132. Ensuite, le gouvernement français et le Conseil considèrent que la distinction opérée par la Commission entre les mesures ayant des effets contraignants et celles qui sont dépourvues de tels effets n’est pas fondée, dans la mesure où ce qui importe est seulement de savoir s’il s’agit d’une «mesure restrictive» au sens de l’article 275 TFUE. Or, la notion de «mesure restrictive» ne saurait dépendre du simple fait qu’une mesure est susceptible de violer des droits fondamentaux des particuliers, une telle définition allant au-delà de la lettre de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et privant d’effet utile l’article 275, premier alinéa, TFUE.

133. Par conséquent, selon le Conseil, la Cour, tout en restant compétente pour connaître d’une exception d’illégalité conformément à l’article 277 TFUE, n’est en revanche pas compétente, selon le gouvernement polonais, pour connaître de la validité de mesures autres que des mesures restrictives au moyen du renvoi préjudiciel ni, selon le gouvernement français et le Conseil, pour statuer sur des demandes en responsabilité extracontractuelle visant la réparation d’un dommage subi du fait d’un acte ou d’une mesure en matière de PESC. Selon les gouvernements français et néerlandais ainsi que le Conseil, la notion de mesures restrictives ne comprend que les «décisions de sanction» prises à l’encontre de personnes physiques ou morales ayant pour objet la limitation de leur admission sur le territoire des États membres ainsi que le gel de leurs fonds et de leurs ressources économiques, ce qui concerne donc aussi bien les actes de base fondés sur l’article 31, paragraphe 1, TUE que les actes d’exécution pris sur le fondement du paragraphe 2 du même article.

134. À cet égard, le gouvernement français précise que l’arrêt Segi e.a./Conseil (EU:C:2007:116), concernant la recevabilité des renvois préjudiciels dans le cadre de l’ancien «troisième pilier», n’est pas transposable en l’espèce, l’article 275 TFUE n’octroyant, contrairement à l’article 35, paragraphe 1, UE, aucune compétence à titre préjudiciel à la Cour.

135. Enfin, selon le gouvernement français, le fait que cette interprétation de l’article 275 TFUE est susceptible de priver les particuliers de la protection juridictionnelle effective à l’encontre de certains actes relevant de la PESC ne saurait être suffisant pour attribuer à la Cour une compétence non prévue par les traités. Selon les gouvernements français, polonais, finlandais et suédois, ce serait précisément pour éviter que l’Union soit systématiquement condamnée pour la violation des articles 6 et 13 de la CEDH que l’article 1er, paragraphe 4, du projet d’accord ainsi que les paragraphes 23 et 24 du projet de rapport explicatif précisent qu’il appartient aux États membres de garantir la protection du droit au juge et du droit à un recours juridictionnel effectif, et ce d’autant plus que, selon le Conseil, l’Union ne jouit d’aucune immunité de juridiction, conformément au protocole (no 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne annexé aux traités UE, FUE et CEEA, de sorte qu’elle peut être attraite devant les juridictions nationales par une action en réparation. Au demeurant, selon cette institution, la question de savoir si le système de protection juridictionnelle en matière de PESC est conforme auxdits articles 6 et 13 n’est pertinente qu’au regard des actes en matière de PESC imputables à l’Union, concernant tant les opérations militaires que les opérations civiles, étant donné qu’il incombe aux juridictions des États membres de garantir l’effectivité d’une telle protection au regard de tels actes imputables aux États membres.

136. S’agissant de la procédure de l’implication préalable de la Cour, il est, tout d’abord, soutenu par le gouvernement du Royaume-Uni que cette procédure n’est pas nécessaire afin de considérer le projet d’accord comme compatible avec les traités, étant donné que, au regard de la nature déclaratoire des décisions de la Cour EDH, celles-ci n’ont aucun effet sur la validité du droit de l’Union. En tout état de cause, selon le gouvernement bulgare, il n’est pas nécessaire d’activer cette procédure lorsque la Cour s’est déjà prononcée sur la validité de l’acte concerné au regard du droit fondamental correspondant de la Charte, compte tenu tant de l’article 52, paragraphe 3, de celle-ci que de la présomption de protection équivalente dont le droit de l’Union bénéficie de la part de la jurisprudence de la Cour EDH (arrêt Cour EDH, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim Şirketi c. Irlande, no 45036/98, § 155, 30 juin 2005).

137. Ensuite, selon le gouvernement tchèque, l’Irlande, ainsi que les gouvernements hellénique, espagnol et du Royaume-Uni, bien que la procédure de l’implication préalable attribue à la Cour des fonctions supplémentaires par rapport à celles dont elle est déjà investie par les traités, cela ne signifie pas pour autant que le projet d’accord étend les compétences de la Cour, étant donné que ces fonctions supplémentaires ne dénaturent pas les compétences actuelles de celle-ci (avis 1/92, EU:C:1992:189, point 32; 1/00, EU:C:2002:231, points 21, 23 et 26, ainsi que 1/09, EU:C:2011:123, point 75). En outre, selon les gouvernements danois et hongrois, la possibilité pour la Cour de se prononcer dans le cadre de l’implication préalable découle de manière naturelle et nécessaire des traités eux-mêmes et, en particulier, de l’article 6, paragraphe 2, TUE. Ainsi, bien que, selon les gouvernements français et autrichien, une modification des traités ne soit pas nécessaire, la décision du Conseil prise en application de l’article 218, paragraphe 8, TFUE est, selon les gouvernements danois, allemand et autrichien, suffisante pour attribuer cette nouvelle fonction à la Cour, une telle décision devant être approuvée par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. À cet égard, toutefois, le Parlement fait également valoir que, les décisions du Conseil sur la conclusion d’accords internationaux ne faisant en principe que donner force juridique à un accord conclu par l’Union, il serait douteux que de telles décisions puissent avoir un contenu normatif propre, et ce d’autant plus qu’elles ne sont pas «soumises à amendement par le Parlement».

138. Au regard du respect des attributions des institutions, et sans parvenir à la conclusion que la procédure de l’implication préalable de la Cour est contraire aux exigences du protocole no 8 UE, le gouvernement polonais fait valoir que reconnaître à la Commission le droit de saisir la Cour de demandes de décision en matière de validité et d’interprétation de dispositions d’actes juridiques de l’Union, en dehors des articles 263 TFUE et 267 TFUE, pourrait aboutir à dénaturer les compétences des institutions, tant de la Commission que de la Cour elle-même, et à éluder les conditions de recevabilité exigées par ces dispositions. Par exemple, en vertu de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, un recours en annulation contre un acte de l’Union pourrait être introduit par une institution dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’acte ou de sa notification au requérant. Or, dans le cas où la Commission n’aurait pas introduit de recours en annulation dans ce délai, elle pourrait obtenir l’annulation d’un acte au moyen de la procédure de l’implication préalable, et donc éluder le respect dudit délai. De même, les compétences de la Cour seraient susceptibles de connaître d’importantes modifications, étant donné que, si actuellement l’article 267 TFUE réserve aux seules juridictions des États membres la possibilité de présenter une demande de décision préjudicielle, après l’adhésion, la Cour interpréterait le droit de l’Union également à la demande de la Commission. Or, la Cour, tout comme les autres institutions de l’Union, ne disposerait pas de compétences générales et sa compétence se limiterait aux affaires dont elle est saisie. Partant, la possibilité pour la Cour de statuer sur des questions adressées par la Commission devrait avoir un fondement spécifique dans le traité, ce qui ne serait pas le cas actuellement.

139. En outre, selon les gouvernements néerlandais et autrichien, même si la procédure de l’implication préalable de la Cour doit tenir compte des impératifs de célérité, cette procédure doit être plus complète que l’actuelle procédure préjudicielle d’urgence prévue à l’article 23 bis du statut de la Cour et permettre à tous les États membres de présenter des observations écrites. En tout état de cause, selon le gouvernement néerlandais, cette procédure doit être régie non pas par des dispositions spécifiques de la décision du Conseil portant conclusion de l’accord d’adhésion, mais directement par le statut de la Cour et son règlement de procédure.

140. Enfin, le Conseil soutient que l’étendue de la compétence de la Cour pour juger préalablement à la Cour EDH du respect des droits fondamentaux par les actes imputables directement ou indirectement à l’Union dans le domaine de la PESC doit être la même que celle de sa compétence interne dans ce domaine. Ainsi la Cour serait appelée à se prononcer au préalable dans les affaires contre un ou plusieurs États membres dans lesquelles l’Union est codéfenderesse, concernant un acte d’exécution par un État membre d’un acte de l’Union adopté dans le domaine de la PESC lorsque les conditions prévues à l’article 275 TFUE sont réunies. Si la Cour devait décider que les limites énoncées à l’article 40 TUE ont effectivement été franchies et que l’acte en cause n’aurait pas dû être adopté sur le fondement du chapitre du traité UE relatif à la PESC, elle serait alors compétente pour se prononcer aussi sur l’interprétation et la validité de l’acte en question, car il ne s’agirait pas d’un acte relevant de la PESC. Le fait que les actes de l’Union dans le domaine de la PESC qui n’affectent pas directement les personnes ne puissent être annulés par une autorité judiciaire au sein du système de protection juridictionnelle de l’Union n’impliquerait pas que ce système viole la CEDH.

5.     L’article 2, seconde phrase, du protocole no 8 UE

141. Certains États membres font valoir que l’adhésion de l’Union à la CEDH et, éventuellement, à ses protocoles qui n’ont pas encore été ratifiés par tous les États membres entraîne bien, contrairement à ce que soutient la Commission, des obligations dans le chef des États membres au titre de l’article 216 TFUE. Si, pour le gouvernement allemand, cela implique qu’une adhésion à ces protocoles viole la seconde phrase de l’article 2 du protocole no 8 UE, le gouvernement tchèque conclut dans le sens opposé, étant donné que la source desdites obligations serait l’article 216, paragraphe 2, TFUE et non pas la CEDH elle-même. En tout état de cause, selon ce dernier gouvernement, l’adhésion à ces protocoles ne pourrait avoir lieu qu’au moyen de la procédure prévue à l’article 218 TFUE, ce qui permettra, le cas échéant, de recueillir l’avis de la Cour.

142. En outre, selon le gouvernement polonais, à supposer que l’Union dispose de la compétence pour conclure des protocoles qui n’ont pas encore été ratifiés par tous les États membres, il ne saurait être exclu que, en cas d’adhésion à l’un de ces protocoles, un État membre, qui n’a pas ratifié ce protocole, exprime au sein du Conseil son accord pour être lié par l’intermédiaire de l’Union et, par la suite, «approuve» la décision d’être lié par ce protocole de cette manière. Cet État ne serait alors lié par ce protocole que dans le domaine de compétence de l’Union. Or, cette solution soulèverait des doutes, notamment eu égard à la nécessité d’appliquer le droit de manière cohérente, transparente et uniforme. Ces doutes seraient d’autant plus importants en ce qui concerne les protocoles relatifs aux matières relevant de compétences partagées.

6.     L’article 3 du protocole no 8 UE

143. Au regard du respect de l’article 344 TFUE, si le gouvernement hellénique considère qu’il est inutile de prévoir l’irrecevabilité d’un recours entre États membres devant la Cour EDH, étant donné qu’un tel recours est déjà interdit par l’article 344 TFUE, il est toutefois précisé par le gouvernement français qu’il doit néanmoins demeurer possible pour un État membre de se constituer en tant que tiers intervenant au soutien de l’un de ses ressortissants dans une affaire l’opposant à un autre État membre et dont cette juridiction est saisie, même lorsque ce dernier État membre agit dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union.

VIII –  Prise de position de la Cour

A –  Sur la recevabilité

144. Certains États membres ayant participé à la présente procédure ont émis des doutes sur la recevabilité de la demande d’avis de la Commission, dans la mesure où celle-ci contient des appréciations relatives aux règles internes.

145. Il y a lieu de rappeler à cet égard que, aux termes de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, le Parlement, le Conseil, la Commission ou un État membre peut recueillir l’avis de la Cour sur la compatibilité d’un accord envisagé avec les dispositions des traités. Cette disposition vise à prévenir les complications qui résulteraient de contestations en justice relatives à la compatibilité avec les traités d’accords internationaux engageant l’Union (voir avis 2/94, EU:C:1996:140, point 3; 1/08, EU:C:2009:739, point 107, et 1/09, EU:C:2011:123, point 47).

146. En effet, une décision judiciaire constatant éventuellement, après la conclusion d’un accord international engageant l’Union, que celui-ci est, au vu soit de son contenu, soit de la procédure adoptée pour sa conclusion, incompatible avec les dispositions des traités ne manquerait pas de créer, sur le plan non seulement interne de l’Union, mais également des relations internationales, des difficultés sérieuses et risquerait de porter préjudice à toutes les parties intéressées, y compris les États tiers (voir avis 3/94, EU:C:1995:436, point 17, et 1/09, EU:C:2011:123, point 48).

147. Pour permettre à la Cour de se prononcer sur la compatibilité des dispositions d’un accord envisagé avec les règles des traités, il est nécessaire que celle-ci dispose d’éléments suffisants sur le contenu même dudit accord (voir avis 2/94, EU:C:1996:140, points 20 à 22, ainsi que 1/09, EU:C:2011:123, point 49).

148. En l’occurrence, la Commission a transmis à la Cour les projets d’instruments d’adhésion sur lesquels les négociateurs sont déjà parvenus à un accord de principe. L’ensemble de ces instruments fournit un cadre suffisamment complet et précis des modalités selon lesquelles l’adhésion envisagée devrait avoir lieu et permet dès lors à la Cour d’apprécier la compatibilité desdits projets avec les traités.

149. En revanche, s’agissant des règles internes, celles-ci n’ayant pas encore été adoptées, leur contenu n’a qu’un caractère hypothétique et, en tout état de cause, leur caractère de droit interne de l’Union exclut qu’elles puissent faire l’objet de la présente procédure d’avis, qui ne peut concerner que des accords internationaux dont la conclusion est envisagée par l’Union.

150. Au demeurant, la vérification que la Cour est appelée à effectuer dans le cadre de la procédure d’avis, et qui peut avoir lieu abstraction faite du contenu à venir des règles internes qui devront être adoptées, est strictement encadrée par les traités, de sorte que, sauf à empiéter sur les compétences des autres institutions chargées d’établir les règles internes nécessaires pour rendre opérationnel l’accord d’adhésion, la Cour doit se limiter à examiner la conformité de celui-ci avec les traités et s’assurer non seulement que cet accord n’enfreint aucune disposition du droit primaire, mais également qu’il contient toute disposition exigée, le cas échéant, par celui-ci.

151. Il s’ensuit que les appréciations relatives auxdites règles internes portées tant par la Commission que par les États membres et les autres institutions ayant soumis des observations à la Cour ne sont pas pertinentes pour l’examen de la présente demande d’avis et, dès lors, elles ne sont pas de nature à mettre en cause la recevabilité de celle-ci.

152. Par conséquent, la présente demande d’avis est recevable.

B –  Sur le fond

1.     Considérations liminaires

153. Avant même d’entamer l’analyse de la demande de la Commission, il importe de relever, à titre liminaire, que, à la différence de l’état du droit communautaire en vigueur à la date à laquelle la Cour a rendu son avis 2/94 (EU:C:1996:140), l’adhésion de l’Union à la CEDH dispose, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, d’une base juridique spécifique dans l’article 6TUE.

154. Cette adhésion resterait cependant caractérisée par d’importantes particularités.

155. En effet, depuis l’adoption de la CEDH, seules des entités étatiques pouvaient y être parties, ce qui explique que, à ce jour, cette convention ne lie que des États. Cela est d’ailleurs corroboré par la circonstance que, afin de permettre l’adhésion de l’Union, non seulement l’article 59 de la CEDH a été modifié, mais l’accord envisagé lui-même contient une série de modifications de cette convention pour rendre cette adhésion opérationnelle dans le cadre du système qu’elle-même établit.

156. Or, ces modifications se justifient précisément par la circonstance que, contrairement à toute autre Partie contractante, l’Union, du point de vue du droit international, ne peut pas, en raison de sa nature même, être considérée comme un État.

157. En effet, comme la Cour l’a itérativement constaté, les traités fondateurs de l’Union ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants (voir, notamment, arrêts van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, p. 23, et Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1158, ainsi que avis 1/09, EU:C:2011:123, point 65).

158. Or, la circonstance que l’Union est dotée d’un ordre juridique d’un genre nouveau, ayant une nature qui lui est spécifique, un cadre constitutionnel et des principes fondateurs qui lui sont propres, une structure institutionnelle particulièrement élaborée ainsi qu’un ensemble complet de règles juridiques qui en assurent le fonctionnement, entraîne des conséquences en ce qui concerne la procédure et les conditions d’une adhésion à la CEDH.

159. C’est précisément en considération de cette circonstance que les traités soumettent cette adhésion au respect de diverses conditions.

160. Ainsi, tout d’abord, après avoir disposé que l’Union adhère à la CEDH, l’article 6, paragraphe 2, TUE précise d’emblée, dans sa seconde phrase, que «[c]ette adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités».

161. Ensuite, le protocole no 8 UE, qui a la même valeur juridique que les traités, prévoit notamment que l’accord d’adhésion doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union et garantir que l’adhésion n’affecte ni les compétences de l’Union, ni les attributions de ses institutions, ni la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH, non plus que l’article 344 TFUE.

162. Enfin, par la déclaration ad article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne a convenu que l’adhésion doit être effectuée selon des modalités permettant de préserver les spécificités de l’ordre juridique de l’Union.

163. C’est à la lumière notamment de ces dispositions qu’il incombe à la Cour, dans le cadre de la mission qui lui est confiée par l’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, TUE, de contrôler que les modalités juridiques selon lesquelles l’adhésion de l’Union à la CEDH est envisagée soient en conformité avec les prescriptions indiquées et, de manière plus générale, avec la charte constitutionnelle de base de l’Union que sont les traités (arrêt Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, point 23).

164. Afin d’effectuer un tel contrôle, il importe de relever que, ainsi qu’il ressort des points 160 à 162 du présent avis, les conditions auxquelles les traités subordonnent l’adhésion visent, tout particulièrement, à garantir que celle-ci n’affecte pas les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit.

165. À cet égard, il convient de rappeler que, parmi ces caractéristiques figurent celles relatives à la structure constitutionnelle de l’Union, qui se reflète dans le principe d’attribution des compétences visé aux articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, TUE, ainsi que dans le cadre institutionnel défini aux articles 13 TUE à 19 TUE.

166. À cela s’ajoutent les caractéristiques spécifiques tenant à la nature même du droit de l’Union. En particulier, comme la Cour l’a relevé à maintes reprises, le droit de l’Union se caractérise par le fait d’être issu d’une source autonome, constituée par les traités, par sa primauté par rapport aux droits des États membres (voir, en ce sens, arrêts Costa, EU:C:1964:66, p. 1159 et 1160, ainsi que Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, point 3; avis 1/91, EU:C:1991:490, point 21; 1/09, EU:C:2011:123, point 65, et arrêt Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, point 59) ainsi que par l’effet direct de toute une série de dispositions applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes (arrêt van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23, et avis 1/09, EU:C:2011:123, point 65).

167. Ces caractéristiques essentielles du droit de l’Union ont donné lieu à un réseau structuré de principes, de règles et de relations juridiques mutuellement interdépendantes liant, réciproquement, l’Union elle-même et ses États membres, ainsi que ceux-ci entre eux, lesquels sont désormais engagés, comme il est rappelé à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, dans un «processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe».

168. Une telle construction juridique repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre.

169. Figurent d’ailleurs au cœur de cette construction juridique les droits fondamentaux, tels que reconnus par la Charte – laquelle, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, TUE, a la même valeur juridique que les traités –, le respect de ces droits constituant une condition de la légalité des actes de l’Union, de sorte que ne sauraient être admises dans l’Union des mesures incompatibles avec ces mêmes droits (voir arrêts ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, point 41; Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, point 14; Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, point 73, ainsi que Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, EU:C:2008:461, points 283 et 284).

170. Or, l’autonomie dont jouit le droit de l’Union par rapport aux droits des États membres ainsi que par rapport au droit international impose que l’interprétation de ces droits fondamentaux soit assurée dans le cadre de la structure et des objectifs de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, point 4, ainsi que Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, EU:C:2008:461, points 281 à 285).

171. S’agissant de la structure de l’Union, il importe de souligner que le respect de la Charte s’impose non seulement aux institutions, organes et organismes de l’Union, mais également aux États membres lorsque ces derniers mettent en œuvre le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, points 17 à 21).

172. La poursuite des objectifs de l’Union, tels que rappelés à l’article 3 TUE, est, pour sa part, confiée à une série de dispositions fondamentales, telles que celles prévoyant la liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes, la citoyenneté de l’Union, l’espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi que la politique de concurrence. Ces dispositions, s’insérant dans le cadre d’un système propre à l’Union, sont structurées de manière à contribuer, chacune dans son domaine spécifique et avec ses caractéristiques particulières, à la réalisation du processus d’intégration qui est la raison d’être de l’Union elle-même.

173. De même, il incombe aux États membres, notamment, en vertu du principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, d’assurer, sur leurs territoires respectifs, l’application et le respect du droit de l’Union. En outre, en vertu du deuxième alinéa du même paragraphe, les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union (avis 1/09, EU:C:2011:123, point 68 et jurisprudence citée).

174. Pour garantir la préservation des caractéristiques spécifiques et de l’autonomie de cet ordre juridique, les traités ont institué un système juridictionnel destiné à assurer la cohérence et l’unité dans l’interprétation du droit de l’Union.

175. Dans ce cadre, il appartient aux juridictions nationales et à la Cour de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent dudit droit (avis 1/09, EU:C:2011:123, point 68 et jurisprudence citée).

176. En particulier, la clef de voute du système juridictionnel ainsi conçu est constituée par la procédure du renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE qui, en instaurant un dialogue de juge à juge précisément entre la Cour et les juridictions des États membres, a pour but d’assurer l’unité d’interprétation du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23), permettant ainsi d’assurer sa cohérence, son plein effet et son autonomie ainsi que, en dernière instance, le caractère propre du droit institué par les traités (voir, en ce sens, avis 1/09, EU:C:2011:123, points 67 et 83).

177. C’est dès lors dans le respect de ce cadre constitutionnel, rappelé aux points 155 à 176 du présent avis, que les droits fondamentaux, tels que reconnus en particulier par la Charte, doivent être interprétés et appliqués au sein de l’Union.

2.     Sur la compatibilité de l’accord envisagé avec le droit primaire de l’Union

178. Afin de prendre position sur la demande d’avis de la Commission, il importe tant de vérifier si l’accord envisagé est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques du droit de l’Union qui viennent d’être rappelées et, comme la Commission elle-même l’a souligné, à l’autonomie de ce droit dans l’interprétation et l’application des droits fondamentaux – tels que reconnus par le droit de l’Union et, notamment, par la Charte –, que d’examiner si les mécanismes institutionnels et procéduraux prévus par cet accord assurent le respect des conditions auxquelles les traités ont soumis l’adhésion de l’Union à la CEDH.

a)     Sur les caractéristiques spécifiques et l’autonomie du droit de l’Union

179. Il convient de rappeler que, conformément à l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux, tels que garantis par la CEDH, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux. Toutefois, en l’absence d’adhésion de l’Union à cette convention, celle-ci ne constitue pas un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union (voir, en ce sens, arrêts Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, point 60, et Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, point 44).

180. En revanche, du fait de l’adhésion, la CEDH, comme tout autre accord international conclu par l’Union, lierait, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les institutions de l’Union et les États membres et ferait, dès lors, partie intégrante du droit de l’Union (arrêt Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, point 5; avis 1/91, EU:C:1991:490, point 37; arrêts IATA et ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, point 36, ainsi que Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, point 73).

181. Ainsi, l’Union, comme toute autre Partie contractante, serait soumise à un contrôle externe ayant pour objet le respect des droits et des libertés que l’Union s’engagerait à respecter conformément à l’article 1er de la CEDH. Dans ce contexte, l’Union et ses institutions, y compris la Cour, seraient soumises aux mécanismes de contrôle prévus par cette convention et, en particulier, aux décisions et aux arrêts de la Cour EDH.

182. À cet égard, la Cour a certes déjà précisé qu’un accord international, prévoyant la création d’une juridiction chargée de l’interprétation de ses dispositions et dont les décisions lient les institutions, y compris la Cour, n’est, en principe, pas incompatible avec le droit de l’Union, ce qui est d’autant plus le cas lorsque, comme en l’occurrence, la conclusion d’un tel accord est prévue par les traités eux-mêmes. En effet, la compétence de l’Union en matière de relations internationales et sa capacité à conclure des accords internationaux comportent nécessairement la faculté de se soumettre aux décisions d’une juridiction créée ou désignée en vertu de tels accords, pour ce qui concerne l’interprétation et l’application de leurs dispositions (voir avis 1/91, EU:C:1991:490, points 40 et 70, ainsi que 1/09, EU:C:2011:123, point 74).

183. Toutefois, la Cour a également précisé qu’un accord international ne peut avoir des incidences sur ses propres compétences que si les conditions essentielles de préservation de la nature de celles-ci sont remplies et que, partant, il n’est pas porté atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union (voir avis 1/00, EU:C:2002:231, points 21, 23 et 26, ainsi que 1/09, EU:C:2011:123, point 76; voir également, en ce sens, arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, EU:C:2008:461, point 282).

184. En particulier, l’intervention des organes investis de compétences décisionnelles par la CEDH, telle que prévue dans l’accord envisagé, ne doit pas avoir pour effet d’imposer à l’Union et à ses institutions, dans l’exercice de leurs compétences internes, une interprétation déterminée des règles du droit de l’Union (voir avis 1/91, EU:C:1991:490, points 30 à 35, ainsi que 1/00, EU:C:2002:231, point 13).

185. Or, il est certes inhérent à la notion même de contrôle externe que, d’une part, l’interprétation de la CEDH fournie par la Cour EDH lierait, en vertu du droit international, l’Union et ses institutions, y compris la Cour, et que, d’autre part, l’interprétation donnée par la Cour d’un droit reconnu par cette convention ne lierait pas les mécanismes de contrôle prévus par cette dernière et, tout particulièrement, la Cour EDH, comme il est prévu à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord et précisé au paragraphe 68 du projet de rapport explicatif.

186. Il ne saurait toutefois en aller de même en ce qui concerne l’interprétation que la Cour donne du droit de l’Union, y compris de la Charte. En particulier, les appréciations de la Cour relatives au champ d’application matériel du droit de l’Union, aux fins, notamment, de déterminer si un État membre est tenu au respect des droits fondamentaux de l’Union, ne devraient pas pouvoir être mises en cause par la Cour EDH.

187. À cet égard, il importe, en premier lieu, de rappeler que l’article 53 de la Charte prévoit qu’aucune disposition de celle-ci ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits fondamentaux reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union ou tous les États membres, et notamment la CEDH, ainsi que par les Constitutions de ces derniers.

188. Or, la Cour a interprété cette disposition dans le sens que l’application de standards nationaux de protection des droits fondamentaux ne doit pas compromettre le niveau de protection prévu par la Charte ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union (arrêt Melloni, EU:C:2013:107, point 60).

189. Dans la mesure où l’article 53 de la CEDH réserve, en substance, la faculté pour les Parties contractantes de prévoir des standards de protection des droits fondamentaux plus élevés que ceux garantis par cette convention, il convient d’assurer la coordination entre cette disposition et l’article 53 de la Charte, tel qu’interprété par la Cour, afin que la faculté octroyée par l’article 53 de la CEDH aux États membres demeure limitée, en ce qui concerne les droits reconnus par la Charte correspondant à des droits garantis par ladite convention, à ce qui est nécessaire pour éviter de compromettre le niveau de protection prévu par la Charte ainsi que la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union.

190. Or, aucune disposition de l’accord envisagé n’a été prévue pour assurer une telle coordination.

191. En deuxième lieu, il convient de rappeler que le principe de la confiance mutuelle entre les États membres a, dans le droit de l’Union, une importance fondamentale étant donné qu’il permet la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures. Or, ce principe impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces États de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit (voir, en ce sens, arrêts N. S. e.a., C‑411/10 et C‑493/10, EU:C:2011:865, points 78 à 80, ainsi que Melloni, EU:C:2013:107, points 37 et 63).

192. Ainsi, lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, les États membres peuvent être tenus, en vertu de ce même droit, de présumer le respect des droits fondamentaux par les autres États membres, de sorte qu’il ne leur est pas possible non seulement d’exiger d’un autre État membre un niveau de protection national des droits fondamentaux plus élevé que celui assuré par le droit de l’Union, mais également, sauf dans des cas exceptionnels, de vérifier si cet autre État membre a effectivement respecté, dans un cas concret, les droits fondamentaux garantis par l’Union.

193. Or, l’approche retenue dans le cadre de l’accord envisagé, consistant à assimiler l’Union à un État et à réserver à cette dernière un rôle en tout point identique à celui de toute autre Partie contractante, méconnaît précisément la nature intrinsèque de l’Union et, en particulier, omet de prendre en considération la circonstance que les États membres, en raison de leur appartenance à l’Union, ont accepté que les relations entre eux, en ce qui concerne les matières faisant l’objet du transfert de compétences des États membres à l’Union, soient régies par le droit de l’Union à l’exclusion, si telle est l’exigence de celui-ci, de tout autre droit.

194. Dans la mesure où la CEDH, en imposant de considérer l’Union et les États membres comme des Parties contractantes non seulement dans leurs relations avec celles qui ne sont pas des États membres de l’Union, mais également dans leurs relations réciproques, y compris lorsque ces relations sont régies par le droit de l’Union, exigerait d’un État membre la vérification du respect des droits fondamentaux par un autre État membre, alors même que le droit de l’Union impose la confiance mutuelle entre ces États membres, l’adhésion est susceptible de compromettre l’équilibre sur lequel l’Union est fondée ainsi que l’autonomie du droit de l’Union.

195. Or, rien n’est prévu dans l’accord envisagé afin de prévenir une telle évolution.

196. En troisième lieu, il importe de souligner que le protocole no 16 autorise les plus hautes juridictions des États membres à adresser à la Cour EDH des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés garantis par la CEDH ou ses protocoles, alors même que le droit de l’Union exige que, à cet effet, ces mêmes juridictions introduisent devant la Cour une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE.

197. S’il est certes vrai que l’accord envisagé ne prévoit pas l’adhésion de l’Union en tant que telle au protocole no 16 et que celui-ci a été signé le 2 octobre 2013, c’est-à-dire après l’accord intervenu au niveau des négociateurs sur les projets d’instruments d’adhésion, à savoir le 5 avril 2013, il n’en reste pas moins que, dès lors que la CEDH ferait partie intégrante du droit de l’Union, le mécanisme instauré par ledit protocole pourrait, notamment lorsque sont en cause des droits garantis par la Charte qui correspondent à ceux reconnus par la CEDH, affecter l’autonomie et l’efficacité de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE.

198. En particulier, il n’est pas exclu qu’une demande d’avis consultatif introduite au titre du protocole no 16 par une juridiction d’un État membre ayant adhéré à ce protocole puisse déclencher la procédure de l’implication préalable de la Cour, créant ainsi un risque de contournement de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE, qui, ainsi qu’il a été rappelé au point 176 du présent avis, constitue la clef de voute du système juridictionnel institué par les traités.

199. Or, en ne prévoyant rien quant à l’articulation entre le mécanisme institué par le protocole no 16 et la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE, l’accord envisagé est susceptible de porter atteinte à l’autonomie et à l’efficacité de cette dernière.

200. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que l’adhésion de l’Union à la CEDH telle que prévue par le projet d’accord est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques du droit de l’Union et à l’autonomie de ce dernier.

b)     Sur l’article 344 TFUE

201. Selon une jurisprudence constante de la Cour, un accord international ne saurait porter atteinte à l’ordre des compétences fixé par les traités et, partant, à l’autonomie du système juridique de l’Union dont la Cour assure le respect. Ce principe est notamment inscrit dans l’article 344 TFUE selon lequel les États membres s’engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par ceux-ci (voir, en ce sens, avis 1/91, EU:C:1991:490, point 35, et 1/00, EU:C:2002:231, points 11 et 12; arrêts Commission/Irlande, C‑459/03, EU:C:2006:345, points 123 et 136, ainsi que Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, EU:C:2008:461, point 282).

202. Par ailleurs, l’obligation des États membres de recourir aux procédures relatives à la solution des différends instituées par le droit de l’Union – et, notamment, de respecter les compétences de la Cour, qui constituent un trait fondamental du système de l’Union – doit être comprise comme une manifestation spécifique de leur devoir plus général de loyauté qui découle de l’article 4, paragraphe 3, TUE (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, EU:C:2006:345, point 169), étant entendu que, en vertu de cette disposition, ladite obligation trouve également à s’appliquer dans les relations réciproques entre les États membres et l’Union.

203. C’est précisément au regard de ces considérations que l’article 3 du protocole no 8 UE prévoit expressément que l’accord d’adhésion ne doit pas affecter l’article 344 TFUE.

204. Cependant, ainsi qu’il a été précisé au point 180 du présent avis, en raison de l’adhésion, la CEDH ferait partie intégrante du droit de l’Union. Par conséquent, lorsque celui-ci est en cause, la Cour est exclusivement compétente pour connaître de tout litige entre les États membres ainsi qu’entre ces derniers et l’Union au sujet du respect de cette convention.

205. Or, contrairement à la convention internationale en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Irlande (EU:C:2006:345, points 124 et 125), laquelle prévoyait expressément que le régime de règlement des différends que comporte le droit de l’Union prime, en principe, celui établi par cette convention, la procédure de règlement des différends prévue à l’article 33 de la CEDH est susceptible de s’appliquer à toute Partie contractante et, donc, également aux litiges entre les États membres ou entre ces derniers et l’Union alors qu’est en cause le droit de l’Union.

206. À cet égard, contrairement à ce qui est soutenu dans certaines des observations ayant été soumises à la Cour dans le cadre de la présente procédure, la circonstance que l’article 5 du projet d’accord prévoit que les procédures devant la Cour ne doivent pas être considérées comme des modes de règlements des différends auxquels les Parties contractantes ont renoncé au sens de l’article 55 de la CEDH ne saurait suffire à préserver la compétence exclusive de la Cour.

207. En effet, l’article 5 du projet d’accord se limite à réduire la portée de l’obligation prévue audit article 55, mais laisse subsister la possibilité que l’Union ou les États membres saisissent la Cour EDH, au titre de l’article 33 de la CEDH, d’une demande ayant pour objet une violation alléguée de celle-ci commise, respectivement, par un État membre ou par l’Union, en liaison avec le droit de l’Union.

208. L’existence même d’une telle possibilité porte atteinte à l’exigence énoncée à l’article 344 TFUE.

209. Il en va d’autant plus ainsi que, si l’Union ou les États membres devaient effectivement porter un litige entre eux devant la Cour EDH, celle-ci se trouverait, en application de l’article 33 de la CEDH, saisie d’un tel litige.

210. Or, contrairement aux dispositions des traités régissant les différentes procédures juridictionnelles internes de l’Union, lesquelles poursuivent des objectifs qui leur sont propres, l’article 344 TFUE vise précisément à préserver le caractère exclusif des modalités de règlement de ces litiges à l’intérieur de l’Union, et notamment de la compétence juridictionnelle de la Cour à cet égard et s’oppose ainsi à tout contrôle externe antérieur ou postérieur.

211. Au demeurant, l’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE lui-même se réfère uniquement aux mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés devant la Cour EDH par des États non membres soient dirigés correctement contre les États membres et/ou contre l’Union, selon le cas.

212. Par conséquent, le fait que les États membres ou l’Union ont la possibilité d’introduire une requête devant la Cour EDH est susceptible en soi de porter atteinte à la finalité de l’article 344 TFUE et va, par ailleurs, à l’encontre de la nature même du droit de l’Union, qui exige, comme il a été rappelé au point 193 du présent avis, que les relations entre les États membres soient régies par ce droit, à l’exclusion, si telle est l’exigence de celui-ci, de tout autre droit.

213. Dans ces circonstances, seule une exclusion expresse de la compétence de la Cour EDH découlant de l’article 33 de la CEDH pour des litiges entre les États membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, serait compatible avec l’article 344 TFUE.

214. Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que l’accord envisagé est susceptible d’affecter l’article 344 TFUE.

c)     Sur le mécanisme du codéfendeur

215. Le mécanisme du codéfendeur a été introduit, ainsi qu’il ressort du paragraphe 39 du projet de rapport explicatif, afin «d’éviter toute lacune dans le système de la [CEDH] liée à la participation, à la responsabilité et à l’opposabilité», lacune qui, compte tenu des caractéristiques spécifiques de l’Union, pourrait résulter de l’adhésion de celle-ci à cette convention.

216. En outre, ce mécanisme a également pour finalité de s’assurer que, conformément à ce qui est exigé par l’article 1er, sous b), du protocole no 8 UE, les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas.

217. Cependant, ces finalités doivent être poursuivies de manière à ce qu’elles soient compatibles avec l’exigence d’assurer la préservation des caractéristiques spécifiques du droit de l’Union, comme l’exige l’article 1er dudit protocole.

218. Or, premièrement, l’article 3, paragraphe 5, du projet d’accord prévoit qu’une Partie contractante devient codéfenderesse soit en acceptant une invitation de la Cour EDH, soit sur décision de cette dernière à la suite d’une demande de la Partie contractante elle-même.

219. Lorsque la Cour EDH invite une Partie contractante à devenir codéfenderesse, cette invitation n’est pas contraignante, ainsi qu’il est expressément précisé au paragraphe 53 du projet de rapport explicatif.

220. Une telle absence de caractère contraignant reflète non seulement, comme l’indique ledit paragraphe 53, le fait que la requête initiale n’est pas introduite contre le codéfendeur potentiel et qu’aucune Partie contractante ne pourrait être obligée à devenir partie à l’instance dans une affaire qui n’a pas été dirigée contre elle dans la requête introductive d’instance, mais également, et surtout, le fait que l’Union et les États membres doivent rester libres d’apprécier si les conditions matérielles prévues pour la mise en œuvre du mécanisme du codéfendeur sont réunies.

221. En effet, étant donné que ces conditions tiennent, en substance, aux règles du droit de l’Union concernant la répartition des compétences entre cette dernière et ses États membres ainsi que les critères d’imputabilité d’un acte ou d’une omission pouvant constituer une violation de la CEDH, la décision sur la question de savoir si ces conditions sont remplies dans une affaire déterminée présuppose nécessairement une appréciation du droit de l’Union.

222. Si le projet d’accord tient dûment compte de ces considérations en ce qui concerne les modalités selon lesquelles la Cour EDH peut inviter une Partie contractante à devenir codéfenderesse, il n’en va pas de même dans le cas d’une demande d’une Partie contractante à cet effet.

223. En effet, comme le prévoit l’article 3, paragraphe 5, du projet d’accord, lorsque l’Union ou les États membres demandent à intervenir en tant que codéfendeurs dans une affaire devant la Cour EDH, ils doivent présenter les arguments permettant d’établir que les conditions pour leur participation à la procédure sont remplies et la Cour EDH statue sur cette demande au regard de la plausibilité de ces arguments.

224. Certes, par un tel contrôle, la Cour EDH vérifie, à la lumière desdits arguments, s’il est plausible que les conditions énoncées aux paragraphes 2 et 3 dudit article 3 sont remplies et ce contrôle ne porte pas sur le bien-fondé de ces arguments. Toutefois, il n’en demeure pas moins que, par ce contrôle, la Cour EDH serait conduite à apprécier les règles du droit de l’Union qui régissent la répartition des compétences entre cette dernière et ses États membres ainsi que les critères d’imputation des actes ou des omissions de ceux-ci, afin d’adopter une décision définitive à cet égard qui s’imposerait tant aux États membres qu’à l’Union.

225. Un tel contrôle serait susceptible d’interférer avec la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres.

226. Deuxièmement, l’article 3, paragraphe 7, du projet d’accord prévoit que, si la violation au titre de laquelle une Partie contractante est codéfenderesse dans une procédure est constatée, le défendeur et le codéfendeur sont conjointement responsables de cette violation.

227. Or, ladite disposition n’exclut pas qu’un État membre puisse être tenu pour responsable, conjointement avec l’Union, de la violation d’une disposition de la CEDH au regard de laquelle ce même État membre aurait formulé une réserve conformément à l’article 57 de cette convention.

228. Une telle conséquence dudit article 3, paragraphe 7, se heurte à l’article 2 du protocole no 8 UE, selon lequel l’accord d’adhésion doit garantir qu’aucune de ses dispositions n’affecte la situation particulière des États membres à l’égard de la CEDH et, notamment, des réserves à celle-ci.

229. Troisièmement, l’article 3, paragraphe 7, du projet d’accord prévoit, in fine, une exception à la règle générale selon laquelle le défendeur et le codéfendeur sont conjointement responsables d’une violation constatée. En effet, la Cour EDH, sur la base des arguments présentés par le défendeur et le codéfendeur, et ayant entendu la position du requérant, peut décider que seul l’un d’entre eux est tenu pour responsable de cette violation.

230. Or, une décision relative à la répartition entre l’Union et ses États membres de la responsabilité au titre d’un acte ou d’une omission ayant constitué une violation de la CEDH constatée par la Cour EDH repose elle aussi sur une appréciation des règles du droit de l’Union régissant la répartition des compétences entre cette dernière et ses États membres ainsi que l’imputabilité de cet acte ou de cette omission.

231. Par conséquent, permettre à la Cour EDH d’adopter une telle décision risquerait également de porter préjudice à la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres.

232. Cette conclusion n’est pas infirmée par la circonstance que la Cour EDH devrait statuer uniquement sur le fondement des arguments présentés par le défendeur et le codéfendeur.

233. En effet, contrairement à ce qui est soutenu par certains des États membres ayant participé à la présente procédure et par la Commission, il n’apparaît pas clairement, à la lecture de l’article 3, paragraphe 7, du projet d’accord et du paragraphe 62 du projet de rapport explicatif, que la présentation des arguments du codéfendeur et du défendeur doive être effectuée de manière conjointe.

234. En tout état de cause, même à supposer que la demande de répartition de la responsabilité soit fondée sur un accord entre le codéfendeur et le défendeur, cette circonstance ne serait pas suffisante, à elle seule, pour exclure toute atteinte à l’autonomie du droit de l’Union. En effet, la question de la répartition de la responsabilité doit être résolue uniquement en application des règles du droit de l’Union pertinentes, sous le contrôle, le cas échéant, de la Cour à laquelle appartient la compétence exclusive pour s’assurer que l’accord entre le codéfendeur et le défendeur respecte lesdites règles. Permettre à la Cour EDH d’entériner un éventuel accord entre l’Union et ses États membres sur le partage de la responsabilité reviendrait à lui permettre de se substituer à la Cour pour régler une question relevant de la compétence exclusive de celle-ci.

235. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que les modalités de fonctionnement du mécanisme du codéfendeur prévues par l’accord envisagé ne garantissent pas que les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit sont préservées.

d)     Sur la procédure de l’implication préalable de la Cour

236. La nécessité de la procédure de l’implication préalable de la Cour est certes liée, comme il ressort du paragraphe 65 du projet de rapport explicatif, au respect du caractère subsidiaire qui caractérise le mécanisme de contrôle institué par la CEDH, rappelé au point 19 du présent avis. Néanmoins, il convient également de relever que cette procédure s’impose aussi pour assurer le bon fonctionnement du système juridictionnel de l’Union.

237. Dans ce contexte, la nécessité d’impliquer préalablement la Cour, dans une affaire dont est saisie la Cour EDH et dans laquelle le droit de l’Union est en cause, répond à l’exigence de préserver les compétences de l’Union et les attributions de ses institutions, notamment de la Cour, comme il est exigé par l’article 2 du protocole no 8 UE.

238. Ainsi, à cette fin, il est nécessaire, en premier lieu, que la question de savoir si la Cour s’est déjà prononcée sur la même question de droit que celle faisant l’objet de la procédure devant la Cour EDH ne soit résolue que par l’institution compétente de l’Union, dont la décision devrait lier la Cour EDH.

239. En effet, permettre à la Cour EDH de statuer sur une telle question reviendrait à lui attribuer la compétence pour interpréter la jurisprudence de la Cour.

240. Or, ni l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord ni les paragraphes 65 et 66 du projet de rapport explicatif ne contiennent les éléments permettant de conclure qu’une telle possibilité est exclue.

241. Par conséquent, la procédure de l’implication préalable devrait être aménagée de telle manière que, dans toute affaire pendante devant la Cour EDH, une information complète et systématique soit adressée à l’Union, afin que l’institution compétente de cette dernière soit mise en mesure d’apprécier si la Cour s’est déjà prononcée sur la question faisant l’objet d’une telle affaire et, si tel ne devait pas être le cas, d’obtenir la mise en œuvre de cette procédure.

242.  En second lieu, il convient de relever que la procédure décrite à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord vise à permettre à la Cour d’examiner la compatibilité de la disposition du droit de l’Union concernée avec les droits en question garantis par la CEDH ou par les protocoles auxquels l’Union aurait adhéré. Le paragraphe 66 du projet de rapport explicatif précise que les termes «examiner la compatibilité de la disposition» signifient, en substance, statuer sur la validité d’une disposition du droit dérivé ou bien sur l’interprétation d’une disposition du droit primaire.

243. Il s’ensuit que l’accord envisagé exclut la possibilité de saisir la Cour afin que celle-ci se prononce sur une question d’interprétation du droit dérivé au moyen de la procédure de l’implication préalable.

244. Cependant, il convient de constater que, tout comme l’interprétation préalable du droit primaire est nécessaire afin de permettre à la Cour de se prononcer sur la conformité de ce droit avec les engagements de l’Union découlant de son adhésion à la CEDH, à cette même fin le droit dérivé devrait pouvoir faire l’objet d’une telle interprétation.

245. En effet, l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, y compris du droit dérivé, exige, en principe, une décision de la Cour lorsque cette disposition se prête à plusieurs interprétations plausibles.

246. Or, s’il n’était pas permis à la Cour de fournir l’interprétation définitive du droit dérivé et si la Cour EDH, dans son examen de la conformité de ce droit avec la CEDH, devait fournir elle-même une interprétation donnée parmi celles qui sont plausibles, le principe de la compétence exclusive de la Cour dans l’interprétation définitive du droit de l’Union serait assurément méconnu.

247. Par conséquent, la limitation de la portée de la procédure de l’implication préalable, en ce qui concerne le droit dérivé, aux seules questions de validité porte atteinte aux compétences de l’Union et aux attributions de la Cour en ce qu’elle ne permet pas à celle-ci de fournir l’interprétation définitive du droit dérivé au regard des droits garantis par la CEDH.

248. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que les modalités de fonctionnement de la procédure de l’implication préalable de la Cour prévues par l’accord envisagé ne permettent pas de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit.

e)     Sur les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel en matière de PESC

249. Il résulte de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE que, en ce qui concerne les dispositions des traités régissant la PESC, la Cour n’est compétente que pour contrôler le respect de l’article 40 TUE ainsi que la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, TFUE.

250. Aux termes de cette dernière disposition, la Cour est notamment compétente pour se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité UE.

251. Malgré l’interprétation systématique de ces dispositions effectuée par la Commission dans sa demande d’avis, et contestée par certains des États membres ayant soumis des observations à la Cour, visant en substance à définir l’étendue du contrôle juridictionnel de la Cour en la matière comme étant suffisamment large pour appréhender toutes les situations pouvant faire l’objet d’une requête devant la Cour EDH, il y a lieu de relever que la Cour n’a pas encore eu l’opportunité de préciser la portée des limitations de sa compétence résultant, en matière de PESC, desdites dispositions.

252. Toutefois, afin de prendre position sur la présente demande d’avis, il suffit de constater que, en l’état actuel du droit de l’Union, certains actes adoptés dans le cadre de la PESC échappent au contrôle juridictionnel de la Cour.

253. Une telle situation est inhérente à l’aménagement des compétences de la Cour prévu par les traités et, en tant que telle, ne peut se justifier qu’au regard du seul droit de l’Union.

254. Toutefois, en raison de l’adhésion telle que prévue par l’accord envisagé, la Cour EDH serait habilitée à se prononcer sur la conformité avec la CEDH de certains actes, actions ou omissions intervenus dans le cadre de la PESC et, notamment, de ceux pour lesquels la Cour n’est pas compétente pour contrôler leur légalité au regard des droits fondamentaux.

255. Une telle situation reviendrait à confier le contrôle juridictionnel desdits actes, actions ou omissions de l’Union, fût-ce un contrôle limité au respect des seuls droits garantis par la CEDH, exclusivement à un organe externe à l’Union.

256. Or, la Cour a déjà eu l’occasion de constater que la compétence pour effectuer un contrôle juridictionnel d’actes, d’actions ou d’omissions de l’Union, y compris au regard des droits fondamentaux, ne saurait être attribuée exclusivement à une juridiction internationale qui se situe en dehors du cadre institutionnel et juridictionnel de l’Union (voir, en ce sens, avis 1/09, EU:C:2011:123, points 78, 80 et 89).

257. Par conséquent, bien que cela soit une conséquence de l’aménagement actuel des compétences de la Cour, il n’en demeure pas moins que l’accord envisagé méconnaît les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel des actes, actions ou omissions de l’Union en matière de PESC.

258. À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que l’accord envisagé, en tant que:

–        il est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union, dans la mesure où il n’assure pas la coordination entre l’article 53 de la CEDH et l’article 53 de la Charte, ne prévient pas le risque d’atteinte au principe de la confiance mutuelle entre les États membres dans le droit de l’Union et ne prévoit aucune articulation entre le mécanisme institué par le protocole no 16 et la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE;

–        il est susceptible d’affecter l’article 344 TFUE, dans la mesure où il n’exclut pas la possibilité que des litiges entre les États membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, soient portés devant la Cour EDH;

–        il ne prévoit pas des modalités de fonctionnement du mécanisme du codéfendeur et de la procédure de l’implication préalable de la Cour qui permettent de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit, et

–        il méconnaît les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel des actes, actions ou omissions de l’Union en matière de PESC, dans la mesure où il confie le contrôle juridictionnel de certains de ces actes, actions ou omissions exclusivement à un organe externe à l’Union,

n’est pas compatible avec l’article 6, paragraphe 2, TUE ni avec le protocole no 8 UE.

En conséquence, la Cour (assemblée plénière) émet l’avis suivant:

L’accord portant adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’est pas compatible avec l’article 6, paragraphe 2, TUE ni avec le protocole (no 8) relatif à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne sur l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Signatures