Artículo 25. Plan Anual Normativo

1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.
3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.

...

Artículo 28. Informe anual de evaluación

1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.
2. En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:
3. a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
4. b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.
5. c) La sostenibilidad de la disposición.

El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

Los Entes locales territoriales, a los que la Constitución garantiza autonomía (artículos 137, 140 y 141), gozan de potestad reglamentaria como consecuencia esencial de su condición, tal y como reconoce el artículo 6.1 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 octubre 1985, el artículo 4.1, a) de la Ley 7/1985, de 2 abril, el artículo 55 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, y la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia 214/1989, de 21 diciembre).

SEGUNDO.-

Se discute en el presente recurso si un acuerdo de la sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento almeriense de Cuevas de Almanzora, en el que se acordó constituir un Grupo Mixto y se determinó que pertenecerían al mismo los Concejales que, voluntariamente o por imperativo legal, lo solicitasen del Alcalde (regla 1); que quienes pertenecieran al Grupo Mixto no podrían pertenecer simultáneamente a otro Grupo (regla 2); que ningún Grupo Político ya constituido podría fraccionarse para integrar Concejales en el Grupo Mixto (regla 3) y que el funcionamiento interno del susodicho Grupo sería decidido por sus integrantes, con sujeción al ROFRJEL (regla 4), constituye un acto administrativo -como entiende la Sala «a quo»- o debe revestir la forma de Ordenanza o Reglamento, con el respeto consiguiente del procedimiento de elaboración previsto para estas disposiciones, como razonadamente defiende -en el motivo único de su recurso de casación- el Abogado del Estado.

TERCERO.-

El acto administrativo se diferencia del Reglamento en que éste es norma jurídica, y por ello susceptible de aplicación reiterada, mientras que aquél no lo es y sus efectos se producen sólo una vez, agotándose al ser aplicado. Los Reglamentos innovan el ordenamiento, mientras que los actos administrativos aplican el existente. Los reglamentos responden a las nociones de «generalidad» y «carácter abstracto» que señalan, al menos por regla general, a toda norma jurídica mientras que los actos administrativos responden, también por regla general, a lo concreto y singular. El Reglamento es revocable, mediante su derogación, modificación o sustitución, mientras que al acto administrativo le afectan los límites de revocación que impone la Ley como garantía de los derechos subjetivos a que, en su caso, haya podido dar lugar. La ilegalidad de un Reglamento implica su nulidad de pleno derecho, en tanto que la ilegalidad de un acto sólo implica, como regla general, su anulabilidad. Es, por último, principio esencial del Estado de Derecho que las autoridades respeten en su conducta concreta las normas generales que han establecido ellas mismas en forma general («Tu, legem patere quem ipse fecisti»), como reconoce el artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 julio 1957 (LRJAE), a cuyo tenor, «las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas».

CUARTO.-

A la luz de las consideraciones expuestas se debe afirmar que la constitución de un Grupo Mixto, como Grupo Político en el Pleno de la Corporación, no puede ser aprobado, en el caso, como acto administrativo singular del Pleno, en cuanto dicha decisión afecta a la Corporación en su propio ser y a la esencia de su organización y funcionamiento en forma tal que no puede ser dejado a la voluntad ordenada de un acto singular del Ente sino a la voluntad ordenante de una norma de organización, sin perjuicio de que la norma provenga del mismo Ayuntamiento en Pleno que la ha de acatar. El paralelismo con los reglamentos parlamentarios -que trae a colación el Abogado del Estado- es pertinente ya que -de una parte- el Ayuntamiento en Pleno se integra, a semejanza de las Cámaras, por Grupos Políticos organizados (artículo 20.3 LRBRL) elegidos democráticamente entre los candidatos presentados por los partidos, coaliciones, federaciones o agrupaciones (artículo 184 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 junio; de los que el Pleno es reflejo democrático conforme a los principios de la representación proporcional (STC 32/1985, de 6 marzo ) y -de otra- porque la decisión sobre la constitución, organización y funcionamiento de este tipo de órganos representativos es una decisión previa y estable que, por lógica, precede a la adopción de cualquier acuerdo que pueda adoptar el propio órgano y rige la formación de éstos, por inderogabilidad singular (artículo 30 de la LRJAE).

QUINTO.-

[...]

SEXTO.-

Procede la estimación del motivo que, previa casación de la sentencia recurrida, obligará (artículo 102.1.3.º de la LJCA a declarar la nulidad de pleno derecho de los acuerdos impugnados, al haberse vulnerado en forma esencial el procedimiento legalmente establecido [artículo 47.1, c) LPA en relación con el 49 de la Ley 7/1985]. Al estimarse el recurso no ha lugar a efectuar una expresa imposición de costas en la presente casación (artículo 102.2 de la LJCA), ni tampoco respecto de las de instancia (en aplicación del artículo 131.1 de la LJCA).

En atención a los méritos y circunstancias que concurren en las personas y entidades relacionadas, a propuesta del Ministro de Cultura y Deporte y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de diciembre de 2018,

Vengo en conceder la Medalla al Mérito en las Bellas Artes, en su categoría de oro, correspondiente al año 2018, a:

Don Rubén Blades Bellido de Luna. Cantante, compositor y actor.

Doña Roser Bru Llop. Pintora y grabadora.

Don José Antonio Carmona Carmona (Pepe Habichuela). Guitarrista flamenco.

Doña Manuela Carrasco Salazar. Bailaora.

Doña Penélope Cruz Sánchez. Actriz.

Don Ezio Frigerio, escenógrafo y doña Franca Squarciapino, figurinista (medalla ex aequo).

Don Félix Ibarrondo Ugarte. Compositor.

Don Ángel León González. Cocinero.

Doña Margarita de las Flores Lozano Jiménez. Actriz.

Don Francisco Martín Peñas (Paco Martín, La Mar de Músicas, a título póstumo).Gestor cultural.

Don Jaume Mateu Bullich (Tortell Poltrona). Artista de Circo.

Doña Fátima Miranda Regojo. Cantante.

Don Lluís Pasqual i Sánchez. Director de Teatro.

Don Gilberto Passos Gil Moreira (Gilberto Gil). Cantante, guitarrista y compositor.

Doña Araceli Pereda Alonso. Historiadora del Arte.

Don Carlos Pérez Siquier. Fotógrafo.

Doña Rosángeles Valls Ballester. Coreógrafa, directora y bailarina.

Don Gerardo Vera Perales. Director de teatro y de cine, escenógrafo, figurinista y actor.

Agrupación de Peñas del Carnaval de Cádiz.

Museo Vostell. Malpartida de Cáceres.

Norman Foster Foundation.

Dado en Madrid, el 28 de diciembre de 2018.

FELIPE R.

El Ministro de Cultura y Deporte,

JOSÉ GUIRAO CABRERA

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto tiene por objeto el desarrollo de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine en las siguientes materias:

a) Las normas que regulan la actuación administrativa sobre la actividad cinematográfica y audiovisual.

b) Las medidas de fomento de la actividad cinematográfica y audiovisual promovidas por la Administración General del Estado, así como las disposiciones de organización administrativa, verificación y control que le corresponde ejercer en el ámbito de sus competencias.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Este real decreto es de aplicación a las actividades de creación, producción, distribución y exhibición cinematográfica y audiovisual, así como a las industrias técnicas conexas que se desarrollen por personas físicas residentes en España y por personas jurídicas españolas y nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo establecidas en España de conformidad con el ordenamiento jurídico.

Artículo 3. Órganos competentes.

1. Corresponde al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por medio del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, el ejercicio de las funciones estatales que se regulan en este real decreto.

2. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y los órganos competentes de las comunidades autónomas podrán colaborar estableciendo los acuerdos que sean necesarios para articular criterios comunes de actuación y evitar la posible duplicidad de cargas administrativas.

3. Las medidas de fomento previstas en el capítulo III se establecen sin perjuicio de las que puedan realizar las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias, que se regirán por su normativa propia, por las normas de derecho comunitario y por la propia Ley 55/2007, de 28 de diciembre, en lo que resulte de aplicación.

CAPÍTULO II

Actuaciones administrativas en el sector de la cinematografía y el audiovisual

Artículo 4. Potestades administrativas.

El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales ejercerá las siguientes potestades en relación con las actividades cinematográficas y audiovisuales:

a) Certificar la nacionalidad española de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales.

b) Otorgar la calificación por edades de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales.

c) Aprobar los proyectos de coproducción internacional de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales realizadas en este régimen.

d) Verificar el cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias establecidas en el desarrollo de las actividades de producción, distribución y exhibición cinematográfica y audiovisual; así como las derivadas del acceso a las medidas de fomento reguladas en el Capítulo III.

e) La gestión del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales.

Sección 1.ª La producción de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales

Artículo 5. Certificado de nacionalidad española.

1. El certificado de nacionalidad española de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales a que se refiere el artículo 5 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, se expedirá por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, o por el órgano correspondiente de la comunidad autónoma con competencia en la materia.

La expedición del certificado de nacionalidad de las series de televisión deberá realizarse por cada temporada, para lo cual el solicitante deberá especificar el número de episodios que la integran.

2. El certificado de nacionalidad se expedirá, a solicitud de la empresa productora o de la distribuidora, una vez finalizada la producción de la obra cinematográfica o audiovisual. Dicha solicitud podrá presentarse al mismo tiempo que la solicitud de calificación.

3. En el ámbito de competencias del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, para verificar el cumplimiento de los requisitos para la obtención de la nacionalidad enumerados en el artículo 5 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, el solicitante deberá aportar:

a) La ficha técnico-artística de la película, en la que conste la nacionalidad del personal creativo de carácter técnico, así como el resto de personal técnico.

b) Los lugares de rodaje. Si el rodaje se ha realizado fuera de la Unión Europea, deberá motivarse que obedece a exigencias del guion.

c) Los laboratorios y estudios de posproducción que han intervenido en su realización.

d) La versión original de realización.

El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales podrá solicitar, en su caso, una copia de la película o episodios que integran la temporada. En el caso de las series de televisión los requisitos de las letras a), b) y c) del artículo 5.1 de la Ley estarán referidos al conjunto de los episodios que integran la temporada.

4. El certificado será expedido en el plazo máximo de un mes a contar desde la presentación de la solicitud. En el caso de las series de televisión, el certificado de nacionalidad será expedido en el plazo máximo de un mes cuando el número de episodios de la temporada sea inferior o igual a veinte, y en el plazo máximo de dos meses cuando dicho número sea superior. Transcurridos estos plazos sin resolución, se entenderá otorgada la nacionalidad española.

5. El certificado de nacionalidad será requisito necesario para la obtención de las ayudas previstas en Ley 55/2007, de 28 de diciembre. La no obtención del certificado de nacionalidad por la obra producida, será causa para el reintegro de la ayuda recibida.

Artículo 6. Calificación por edades.

1. Antes de proceder a su comercialización, difusión o publicidad, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o el órgano correspondiente de la comunidad autónoma con competencia en la materia, deberá otorgar a las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales una calificación por grupos de edad, según la siguiente clasificación:

a) Apta para todos los públicos.

b) No recomendada para menores de siete años.

c) No recomendada para menores de doce años.

d) No recomendada para menores de dieciséis años.

e) No recomendada para menores de dieciocho años.

f) Película X.

2. En el momento de la calificación se podrán otorgar a la obra, cuando corresponda, los siguientes distintivos en las condiciones que a continuación se especifican:

a) «Especialmente recomendada para la infancia». Distintivo que podrá otorgarse a las obras con calificaciones de «Apta para todos los públicos» o «No recomendada para menores de siete años».

b) «Especialmente recomendada para el fomento de la igualdad de género». Distintivo que podrá otorgarse a las obras con todas las calificaciones excepto la de «Película X».

3. Las calificaciones de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales otorgadas por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o por los órganos correspondientes de las comunidades autónomas con competencia en la materia tendrán validez en todo el territorio español. Cuando la calificación se realice por la comunidad autónoma, se establecerá de común acuerdo con el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales un número de expediente único para identificar la mencionada calificación.

4. Estarán exceptuadas de lo dispuesto en los apartados anteriores, y se regirán por su normativa específica, las películas para televisión y las series de televisión, así como aquellas otras obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación, códigos de conducta u otros mecanismos para el control de los contenidos divulgados por dichos medios, que se regirán por lo dispuesto en dicha normativa específica. No obstante, lo anterior, cuando dichas obras resulten beneficiarias de alguna ayuda recogida en el capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, serán objeto de calificación por el ICAA.

Artículo 7. Procedimiento de calificación efectuado por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

1. La calificación por edades se solicitará por la empresa productora o distribuidora de la película cinematográfica u otra obra audiovisual mediante solicitud dirigida al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, según modelo que estará disponible en su sede electrónica, y que podrá presentarse en el Registro General o en el Registro Electrónico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o a través de los procedimientos regulados en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

A la solicitud se acompañará:

a) Propuesta del grupo de edad concreto para el que se solicita la calificación.

b) Copia íntegra de la obra, en cualquier soporte, con idéntico contenido al que vaya a ser exhibida en salas o comercializada en otro ámbito.

c) Memoria en la que se detalle el título original y de comercialización, empresa distribuidora, y/o productora en el caso de películas españolas, año de producción, director y sinopsis argumental de la obra, así como su duración y/o metraje, según el soporte de que se trate.

d) Si la lengua original no es el castellano, texto completo de los diálogos traducido al castellano.

e) Cuando se trate de obras no españolas, certificado de nacionalidad de la obra expedido por el organismo oficial competente del país de producción o, en su defecto, documento acreditativo de la misma legalizado en el país de producción que contenga, al menos, los datos especificados en el apartado c) que puedan ser conocidos en el país de origen.

f) Justificante del abono de la tasa correspondiente.

g) A efectos de acreditar la lícita tenencia de los derechos se presentará el contrato de distribución de la película, certificación del Registro de la Propiedad Intelectual en la que conste su inscripción u otra documentación que lo acredite fehacientemente. Si la lengua original de estos documentos no es el castellano éstos se presentarán, además, traducidos a esta lengua.

El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales podrá valorar la identificación de la obra audiovisual mediante códigos o registros internacionales emitidos por entidades reconocidas o, en el ámbito nacional, por la certificación emitida por entidades gestoras de derechos o asociaciones representativas de la distribución de obras audiovisuales.

2. Mediante Orden ministerial, a propuesta del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, se aprobarán los criterios que sirvan de base en todo el territorio nacional a la calificación de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales, así como los supuestos en que se podrá tomar en consideración la calificación previa que haya obtenido la obra procedente de una autoridad audiovisual en otro Estado.

La motivación de los informes que realicen los vocales integrantes de la Comisión de Calificación de Películas Cinematográficas se realizarán de acuerdo con los indicados criterios.

Las solicitudes que presenten los interesados se efectuarán, asimismo, teniendo en cuenta los criterios de calificación, en cuanto al grupo de edad propuesto. En el caso de que se proponga por el solicitante la calificación de Película «X», el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales asumirá la calificación solicitada, salvo decisión motivada del titular su Dirección General.

3. La Dirección General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales dictará, previo informe de la Comisión de Calificación, la resolución en la que se indicará el grupo de edad otorgado a la obra cinematográfica o audiovisual para cualquier ámbito en el que vaya a comercializarse, ya sea cinematográfico o no cinematográfico y que será el que corresponderá a la obra durante toda su explotación comercial, con independencia de las sucesivas transmisiones de derechos de explotación sobre la misma que puedan producirse, y salvo que proceda la revisión de la misma conforme a lo establecido en el apartado siguiente.

La calificación deberá dictarse y notificarse al solicitante en el plazo máximo de un mes a contar desde la presentación de la solicitud. Transcurrido el mencionado plazo sin resolución expresa, se entenderá otorgada la calificación propuesta por el solicitante. La resolución, que pone fin a la vía administrativa, indicará los recursos que procedan contra la misma y plazos para su interposición.

4. En el caso de películas cinematográficas u otras obras audiovisuales cuya calificación haya quedado obsoleta por el paso del tiempo, se podrá solicitar la revisión de la misma empleando este mismo procedimiento. Estarán facultados para efectuar dicha solicitud, además de la empresa productora o la distribuidora, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva que acrediten estar autorizados para la emisión de la obra.

Artículo 8. Publicidad de la calificación por edades.

1. Las empresas distribuidoras deberán comunicar de manera fehaciente y con antelación el contenido de la resolución de calificación por edades de las películas u obras audiovisuales a los sujetos obligados a hacerlas públicas, que son todos aquellos que lleven a cabo actos de comercialización, distribución, comunicación pública, publicidad, difusión o divulgación por cualquier medio de estas obras, incluidas las empresas que presten servicios de vídeo bajo demanda o los titulares de sititos web, entre los que se encuentran los que ofrecen listados ordenados y clasificados de enlaces a otros sitios web o servidores donde se alojen las obras cinematográficas o audiovisuales.

2. Las calificaciones por edades que hayan obtenido las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales en España deberán hacerse llegar a conocimiento del público por parte de los sujetos obligados a los que se refiere el apartado anterior, de manera bien visible y adecuada al medio o sistema de que se trate indicando, además, el número del expediente de calificación y la autoridad que lo haya expedido. Dichas calificaciones se otorgan a título orientativo, excepto la calificación «Película X», que está destinada exclusivamente para mayores de 18 años, lo que debe indicarse expresamente en los actos de comercialización de este tipo de obras, así como cumplir para su exhibición, publicidad o presentación con lo establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 9 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

3. La comunicación al público de la calificación de los avances de las películas cinematográficas deberá reflejar de forma clara y diferenciada cuál es la calificación obtenida por el avance y cuál la correspondiente a la película. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, como excepción al régimen general de calificación, se permite la exhibición del avance de una película que todavía no haya sido calificada. En estos casos, junto con la calificación que haya recibido el avance se indicará: «Película pendiente de calificación».

4. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, no necesitarán obtener calificación previa las películas cinematográficas a los exclusivos efectos de su exhibición pública en el seno de Festivales cinematográficos.

Sección 2.ª Películas cinematográficas y otras obras audiovisuales realizadas en régimen de coproducción con empresas extranjeras

Artículo 9. Régimen general.

1. Las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales que se realicen en régimen de coproducción con empresas extranjeras se regirán por los correspondientes convenios internacionales de ámbito multilateral o bilateral y, en su defecto o en defecto de previsión expresa en los mismos, por lo establecido en esta sección.

2. Los proyectos de coproducción aprobados por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o por el órgano correspondiente de la comunidad autónoma con competencia en la materia, tendrán la consideración de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales españolas y podrán acceder a las ayudas públicas financiadas por las administraciones públicas de manera proporcional a la participación del coproductor español o con domicilio o establecimiento permanente en España en los términos del artículo 2.

Artículo 10. Requisitos para la coproducción.

1. Para la aprobación de los proyectos de coproducción, las películas cinematográficas y obras audiovisuales objeto de los mismos deberán reunir los siguientes requisitos:

a) Que sean consideradas nacionales en los países coproductores y puedan beneficiarse con pleno derecho de las ventajas concedidas a las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales de cada país por sus respectivas legislaciones.

b) Que se realicen por personal creativo, según la definición del artículo 4j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, que posean la nacionalidad de alguno de los países a los que pertenecen los coproductores. No obstante, se permite que hasta un 10 por 100 del personal creativo sea de nacionalidad no comunitaria o no perteneciente a los países coproductores.

c) Que la proporción en la que participen los países oscile entre el 20 y el 80 por 100 del presupuesto de la película cinematográfica u otra obra audiovisual. En el caso de las coproducciones multipartitas, la participación menor no podrá ser inferior al 10 por ciento y la mayor no podrá exceder del 70 por ciento de dicho presupuesto.

2. Las solicitudes de aprobación de una coproducción internacional que se dirijan al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, se ajustarán al modelo que estará disponible en su sede electrónica, y podrán presentarse en el Registro General o en el Registro Electrónico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o a través de los procedimientos regulados en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

A la solicitud se acompañará:

a) Documento acreditativo de la cesión del autor o autores del guion o, en su caso, de la opción o cesión de la obra preexistente, y certificación acreditativa de la inscripción del guion en el Registro de la Propiedad Intelectual.

b) Guion de la película cinematográfica o de la otra obra audiovisual y plan de rodaje.

c) Presupuesto económico del proyecto, según modelo oficial, indicando las partidas y conceptos que corresponden a cada país participante en la coproducción.

d) Relación nominal del personal creativo según la definición del artículo 4 j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, con expresión de su nacionalidad.

e) Contrato de coproducción en el que se especificarán los pactos de las partes relativos a los diferentes extremos que se regulan en este real decreto, con indicación precisa de la participación de cada coproductor, las aportaciones de personal creativo según la definición del artículo 4 j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, las transferencias dinerarias de cada coproductor y el reparto de mercados y beneficios. Cuando el contrato de coproducción esté redactado en lengua distinta al castellano, se presentará, además, una traducción del mismo a esta lengua.

3. La aprobación del proyecto de coproducción deberá solicitarse al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o al órgano autonómico correspondiente antes del inicio del rodaje de la película cinematográfica o de la otra obra audiovisual por la empresa productora. Las solicitudes presentadas después de haberse iniciado dicho rodaje serán desestimadas.

Artículo 11. Aportaciones.

1. El porcentaje de participación de cada coproductor en la coproducción, determinado por su participación económica en la misma, implicará necesariamente aportaciones efectivas proporcionales de carácter creativo, técnico y de servicios, así como de lugares de rodaje en exteriores o interiores, con las salvedades establecidas en el apartado 4 a).

No obstante lo anterior, excepcionalmente y siempre que se trate de coproducciones con una participación española superior al 50 por 100, el coproductor español, o empresa no española nacional de estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo con sucursal en España, podrá efectuar aportaciones dinerarias al otro u otros coproductores que no superen el 50 por 100 de la cuantificación económica de las mencionadas aportaciones creativas, técnicas y de servicios. Dichas aportaciones, siempre que estén expresamente recogidas en el contrato de coproducción presentado y sean aprobadas en el proyecto podrán computar como coste reconocible del coproductor español de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

2. Cada coproductor deberá hacerse cargo, como norma general, de los gastos correspondientes al personal creativo según la definición del artículo 4 j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico de su propia nacionalidad y no se reconocerán como aportaciones de la parte española a efectos de reconocimiento de coste, las partidas y conceptos que en el proyecto figuren a cargo de otro país coproductor.

A efectos de las ayudas públicas que pudiera generar en su día la película cinematográfica u otra obra audiovisual, podrá integrar el coste asumido por el coproductor español o empresa no española nacional de estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo con sucursal en España, la participación de personal creativo que haya sido admitida como excepción según lo dispuesto en la letra b) del artículo 10.1 siempre que se trate de personal perteneciente a países de la Unión Europea. En ningún caso se reconocerá como parte del coste español los gastos derivados de personal perteneciente a países extracomunitarios.

3. La aportación del coproductor español minoritario deberá comportar, al menos, la participación de un autor, entendiendo por tal el director, el guionista, el director de fotografía y el compositor de la música; dos actores y un creativo de carácter técnico. La participación efectiva del personal en el conjunto de las mencionadas categorías deberá ser proporcional al porcentaje de participación española en la coproducción.

4. Los trabajos de rodaje y de posproducción deberán ser realizados respetando las disposiciones siguientes:

a) Los rodajes deben tener lugar preferentemente en el país del coproductor mayoritario, salvo que el contenido del guion exija que se ruede en otro lugar.

b) Los trabajos de posproducción serán efectuados preferentemente en los estudios y laboratorios del país mayoritario. En caso de que el coproductor mayoritario sea nacional de un Estado de la Unión Europea, podrán ser efectuados en cualquiera de los países miembros de la misma.

c) El tiraje de las copias o la elaboración de cualquier soporte susceptible de reproducción podrá efectuarse en cualquiera de los países coproductores. En caso de que uno o varios de los coproductores sean nacionales de países miembros de la Unión Europea, dichos trabajos podrán realizarse en cualquiera de los Estados miembros.

Artículo 12. Coproducciones financieras.

1. Podrán ser aprobados como proyectos de coproducción aquellos en los que existan una o varias participaciones limitadas a una aportación financiera y que reúnan simultáneamente las condiciones siguientes:

a) Que el proyecto esté en condiciones de obtener la aprobación del país cuyo coproductor sea mayoritario.

b) Que cada una de las participaciones minoritarias limitadas al ámbito financiero no sea inferior al 10 por ciento ni superior al 25 por ciento del presupuesto del proyecto.

2. En el caso de coproducciones bipartitas, se procurará que en el conjunto de proyectos de estas características que sean aprobados se observe una alternancia entre la participación mayoritaria y minoritaria de los países coproductores. Igualmente, se procurará que sus aportaciones financieras en el conjunto de dichos proyectos resulten globalmente equilibradas.

Artículo 13. Resolución.

1. La resolución sobre la aprobación del proyecto de coproducción se efectuará por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o por el órgano correspondiente de la comunidad autónoma con competencia en la materia, y llevará implícita la concesión provisional de la nacionalidad española de la película cinematográfica u otra obra audiovisual a efectos de la eventual solicitud de las medidas de fomento que puedan ser de aplicación.

El reconocimiento definitivo de la nacionalidad española se otorgará cuando la película se presente a calificación, siempre y cuando se adecue al proyecto aprobado en su día tanto en lo que se refiere a las aportaciones creativas y técnicas como a las financieras, debiendo figurar en los títulos de crédito de la misma que se trata de una coproducción con el nombre de las empresas coproductoras y de los países participantes. En el caso contrario, el certificado provisional de nacionalidad española quedará sin efecto y la película no podrá acceder a las medidas de fomento que hubieran podido corresponderle.

2. En el ámbito de competencias del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, su dirección general dictará y notificará la resolución sobre la aprobación del proyecto de coproducción en el plazo máximo de dos meses a contar desde la presentación de la solicitud. Transcurrido el plazo mencionado sin resolución expresa, se entenderá aprobado. La resolución, que pone fin a la vía administrativa, indicará los recursos que procedan contra la misma y plazos para su interposición.

Artículo 14. Especialidades en materia de ayudas públicas.

1. Las ayudas económicas que la legislación vigente conceda al coproductor español o con domicilio o establecimiento permanente en España en los términos del artículo 2, y los consecuentes derechos y obligaciones, le serán atribuidas a dicho coproductor exclusivamente, no admitiéndose pacto en contrario.

2. El coste de la participación española en una película cinematográfica u otra obra audiovisual será el que sirva de base para el computo de las ayudas a la producción que la misma pueda generar previa acreditación y reconocimiento del coste, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

En el caso de haber realizado transferencias dinerarias a otro país para la realización de la película cinematográfica u otra obra audiovisual, previstas en el artículo 11.1, deberá justificarse mediante la documentación acreditativa de la transferencia bancaria, o cualquier otro sistema de pago internacional reconocido legalmente, efectuado a favor de la empresa coproductora extranjera, la recepción por su parte y una certificación de ésta comprensiva de los conceptos en los que ha sido aplicada. En ningún caso podrá aplicarse esta aportación dineraria a pagos de personal de nacionalidad del país coproductor.

Los cobros y pagos entre residentes y no residentes que sean consecuencia de la coproducción de películas cinematográficas u otras obras audiovisuales se regirán por la legislación sobre transacciones económicas en el exterior.

Sección 3.ª Exhibición cinematográfica

Artículo 15. Exhibición de películas cinematográficas.

1. La actividad de exhibición de películas cinematográficas requiere de una comunicación previa dirigida al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, o al órgano correspondiente de la comunidad autónoma que tenga establecido su registro propio, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

2. Los titulares de las salas de exhibición deberán dirigir al órgano correspondiente dicha comunicación previa, que, cuando se trate del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales se ajustará al modelo que estará disponible en su sede electrónica y que contendrá, como mínimo, la siguiente información:

a) Datos correspondientes a la personalidad y capacidad de obrar del titular de la sala de exhibición.

b) Datos correspondientes a los representantes o apoderados con capacidad para actuar en su nombre.

c) Datos del Cine y de las salas que explota.

3. El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales podrá requerir a los titulares de las salas que aporten la documentación acreditativa de la información contenida en la comunicación previa, a efectos de su verificación. Cualquier modificación que se produzca en los datos inicialmente comunicados, deberá ser objeto de una nueva comunicación.

4. El inicio de la actividad de exhibición podrá producirse desde el mismo día de la presentación de la comunicación previa, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 71 bis.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 16. Información para el espectador.

1. Los titulares de las salas de exhibición deberán exponer de forma accesible para personas con discapacidad y en lugar claramente visible de las taquillas, la siguiente información para el espectador:

a) La calificación de las películas por grupos de edad, incluyendo los cortometrajes y, en su caso, de los avances que formen parte del programa. Dicha calificación deberá ser comunicada a las salas de exhibición por las empresas distribuidoras de las películas programadas.

b) El precio de las localidades.

c) La prohibición de introducir cámaras o cualquier tipo de instrumento destinado a grabar imagen o sonido, establecida en el artículo 15.3 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

d) Los servicios de accesibilidad disponibles, tanto en las películas como en las salas, así como el medio de acceso a los mismos, indicando las fechas, horarios y salas de los pases con accesibilidad.

2. Los titulares de las salas de exhibición deberán emitir y facilitar a los espectadores, previamente a su entrada en las mismas, los correspondientes títulos de acceso, que podrán ser expedidos en soporte papel o bien exclusivamente por medios electrónicos. En todos los supuestos en los que el espectador disfrute de un título que le habilite para no abonar el importe íntegro de su localidad, deberá canjearse por un título de acceso al que se le debe asignar un contravalor.

3. Los títulos de acceso a las salas de exhibición cinematográfica deberán contener como mínimo los siguientes datos:

a) Denominación de la empresa o del titular de la sala de exhibición y número de identificación fiscal.

b) Nombre de la sala, dirección y municipio.

c) Clase de localidad a la que da derecho.

d) Identificador alfanumérico que impida duplicidades dentro de una sesión.

e) Título de la película.

f) Precio, con el IVA, o impuesto específico de una comunidad autónoma, incluido. El precio únicamente irá referido al derecho de acceso al visionado de la película, excluido el importe que pueda corresponder a la venta de otros productos o a la prestación de otros servicios.

g) Fecha y hora de la sesión para la que el título es válido.

4. Deberá expedirse un título individual de acceso a la sala por espectador. Se compondrá de dos partes, una destinada al espectador y la otra reservada para control de la sala. La parte reservada a control deberá conservarse durante un mes en el propio local de exhibición de forma separada para cada día de exhibición, a disposición del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. En el caso de entrada inmaterial transmitida al espectador por medios electrónicos, la parte reservada al control de la sala se entenderá referida al archivo o archivos electrónicos en que conste el registro individualizado de dicha entrada inmaterial.

Artículo 17. Información sobre asistencia y rendimientos.

1. Los titulares de las salas de exhibición cinematográfica deberán cumplimentar y hacer llegar al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales informes de exhibición en los que habrá de figurar la declaración de la totalidad de las películas cinematográficas programadas, el número de títulos de acceso generados y la recaudación obtenida en cada sesión.

Las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual sobre obras audiovisuales, que hayan obtenido la autorización prevista en el artículo 147 del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, tendrán acceso a los datos contenidos en los informes de exhibición a través del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

2. Los informes de exhibición se presentarán al Instituto por medios electrónicos, de acuerdo con el artículo 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Mediante orden ministerial se establecerán los requisitos, información y datos que deberán incorporar los informes, así como la forma de remisión, ya sea directamente a través de la correspondiente sede electrónica, ya con la concurrencia de programas informáticos previamente homologados por el Instituto para tal fin, de acuerdo con los requisitos y funcionalidades técnicas que se especifiquen y con los supuestos en que se determine obligatorio su uso por las salas de exhibición cinematográfica.

3. La información sobre la asistencia y los rendimientos de las obras cinematográficas podrá completarse con la información suministrada al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales por entidades especializadas en la obtención de este tipo datos, que tengan implantación en toda España y solvencia profesional reconocida.

4. Las salas de exhibición establecidas en una comunidad autónoma que, en razón de su competencia, haya dictado normas en materia de control de asistencia y rendimientos de las obras cinematográficas, se regirán por su normativa propia, sin perjuicio de los mecanismos de colaboración que establezcan el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y las administraciones autonómicas.

Artículo 18. Exhibiciones cinematográficas efectuadas por las Administraciones Públicas.

1. Las Administraciones Públicas solamente podrán efectuar proyecciones cinematográficas gratuitas o con precio simbólico cuando cumplan los siguientes requisitos:

a) Contar, en todo caso, con las necesarias autorizaciones previas de los titulares de los correspondientes derechos de comunicación pública sobre las obras y grabaciones audiovisuales proyectadas.

b) Cumplir las obligaciones de publicidad de la calificación por edades de las películas.

c) Que las películas objeto de exhibición tengan una antigüedad superior a 12 meses desde su estreno en salas de exhibición. Si la antigüedad es inferior deberán contar con la comunicación favorable a que se refiere el apartado 2.

d) Facilitar la accesibilidad a la sala de exhibición de las personas con discapacidad, así como comunicar los servicios de accesibilidad disponibles.

2. Antes de que una Administración pública programe la proyección, gratuita o con precio simbólico, de películas cuya antigüedad sea inferior a los 12 meses desde su estreno en salas de exhibición, deberá dirigirse con una antelación mínima de 15 días a las entidades representativas de los exhibidores cinematográficos y del sector videográfico al objeto de que éstas les comuniquen motivadamente si se ocasiona o no perjuicio en las actividades de sus representados. La comunicación se efectuará en el plazo máximo de 10 días desde la recepción de la solicitud y se motivará atendiendo, al menos, a los siguientes aspectos:

a) Número de salas de exhibición establecidas en el ámbito territorial de la Administración pública solicitante.

b) Coincidencia temporal entre la programación propuesta y la establecida por las salas comerciales.

c) Número de establecimientos de venta y/o alquiler videográfico existentes en el ámbito territorial de la Administración pública solicitante.

3. A los efectos de lo dispuesto en este artículo, se entiende por precio simbólico el importe inferior a la décima parte del precio medio anual de la entrada en las salas de exhibición del ámbito territorial de la Administración Pública de que se trate correspondiente al año anterior, de conformidad con la información facilitada por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales a requerimiento de dicha Administración Pública.

Artículo 19. Festivales y filmotecas.

Las actividades de exhibición cinematográfica organizadas por festivales y por filmotecas oficialmente reconocidas por alguna Administración pública se regirán por sus normas específicas.

CAPÍTULO III

Medidas de fomento

Artículo 20. Marco normativo.

1. El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, de conformidad con sus disponibilidades presupuestarias, podrá convocar las líneas de ayudas previstas en el capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre.

2. El régimen de ayudas estatales de gestión centralizada previsto en el citado capítulo se regirá, además de por lo dispuesto en este real decreto y en sus correspondientes bases reguladoras, por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba su Reglamento, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y por la normativa comunitaria aplicable en la materia.

Artículo 21. Intensidad de las ayudas a la producción.

1. El total de la cuantía de las ayudas a la producción no podrá superar el 50 por 100 del presupuesto de producción, entendiéndose por tal, a estos efectos, el coste de la película reconocido por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, de acuerdo con la normativa reguladora de dicha materia, excepto en las producciones transfronterizas financiadas por más de un Estado miembro de la Unión Europea y en las que participen productores de más de un Estado miembro en las que el total de las ayudas podrá alcanzar el 60 por 100 del coste reconocido.

2. De acuerdo con las disposiciones de la Unión Europea en esta materia, se exceptúan de la aplicación de estos límites las producciones que tengan la consideración de obra audiovisual difícil. Tendrán la consideración de obra audiovisual difícil:

a) Los cortometrajes, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 por 100 del coste reconocido.

b) Las producciones dirigidas por un nuevo realizador cuyo presupuesto de producción no supere los 300.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 70 por 100 del coste reconocido.

c) Las obras audiovisuales rodadas en alguna de las lenguas cooficiales distintas al castellano que se proyecten en España en dicho idioma cooficial o subtitulado, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 60 por 100 del coste reconocido.

Artículo 22. Excepción cultural.

1. Sólo podrán concederse ayudas a la producción de aquellas obras cinematográficas y audiovisuales que tengan acreditado su carácter cultural en atención a su contenido, su vinculación con la realidad cultural española o su contribución al enriquecimiento de la diversidad cultural de las obras cinematográficas que se exhiben en España.

2. En el caso de las ayudas generales a la producción de largometrajes sobre proyecto, la acreditación de su carácter cultural deberá reconocerse mediante la expedición por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales del certificado cultural correspondiente. Los requisitos y el procedimiento para su obtención se establecerán en las bases reguladoras de estas ayudas.

3. En el supuesto de inversiones en producciones de largometrajes y de series audiovisuales de ficción, animación o documental, para los que no se soliciten ayudas a la producción pero requieran certificar su carácter cultural para acogerse a las deducciones previstas en la normativa tributaria, el certificado cultural se solicitará ante el Instituto de la Cinematografía y las Artes Audiovisuales, que resolverá valorando la concurrencia de los requisitos referidos en el apartado anterior.

Artículo 23. Procedimiento de concesión y convocatorias.

1. El procedimiento de concesión de las ayudas se tramitará en régimen de concurrencia competitiva, y en su caso con prorrateo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

2. Los procedimientos de concesión de las ayudas se iniciarán de oficio, mediante convocatoria publicada en el «Boletín Oficial del Estado».

Artículo 24. Requisitos para obtener la condición de Beneficiarios.

1. Además de reunir los requisitos específicos que se detallen en las bases reguladoras correspondientes, son requisitos generales para obtener la condición de beneficiario, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 13.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, los siguientes:

a) Tener la residencia o establecimiento en España en el momento de la percepción efectiva de las ayudas.

b) Realizar actividades de creación, producción, distribución y exhibición cinematográfica o audiovisual, o actividades económicas conexas.

c) Que las ayudas se destinen a financiar obras cinematográficas o audiovisuales que tengan nacionalidad española, incluidas las coproducciones, y revistan carácter cultural.

Las Agrupaciones de Interés Económico cuyo objeto social, según su inscripción en el Registro Mercantil, sea la realización de actividades de producción, distribución, exhibición cinematográfica o industrias técnicas conexas podrán optar a las ayudas que puedan corresponderles en función de la actividad que desarrollen en igualdad de condiciones que el resto de las empresas que lleven a cabo dicha actividad.

2. Para el acceso a las ayudas a la producción, las empresas productoras solicitantes deberán, además:

a) Ser titulares de los derechos de propiedad de las obras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24.2 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y mantener dicha titularidad durante un periodo mínimo de tres años.

b) Estar al corriente en el pago de las obligaciones contraídas con el personal creativo, técnico e industrias técnicas, según dispone el artículo 24.3 de dicha ley, aportando declaración responsable sobre estos extremos, que podrán ser comprobados por la Administración a su requerimiento.

3. En el caso de las ayudas generales y selectivas para la producción de largometrajes sobre proyecto al menos el 50 por 100 de los gastos presupuestados deberán realizarse en España o revertir en autores o en equipos artísticos, técnicos y de servicios españoles.

Artículo 25. Obligaciones generales de los beneficiarios.

Además de las obligaciones específicas que se concreten en las bases reguladoras para cada tipo de ayuda, y de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, todos los beneficiarios quedarán obligados con carácter general a:

a) Acreditar la realización de la actividad, así como aportar los documentos que les sean requeridos por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales para justificar la aplicación de los fondos recibidos, en especial la documentación acreditativa del coste de producción o de la inversión realizada en la actividad objeto de la ayuda.

b) Poner a disposición del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y, en su caso, a efectos del control financiero que corresponda a la Intervención General del Estado y al Tribunal de Cuentas, los libros contables, registros y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación aplicable, así como conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos en tanto puedan ser objeto de dichas actuaciones.

c) Comunicar al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales la obtención de otras subvenciones o ayudas que financien las actividades subvencionadas tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos.

d) Difundir la colaboración del Gobierno de España/Ministerio de Educación, Cultura y Deporte/ Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, en la realización de la actividad objeto de la ayuda.

e) Autorizar al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales a hacer uso de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales en sus actividades de promoción, dentro del territorio español y en el exterior, a utilizar sus imágenes y avances para su difusión a través de la sede electrónica del Instituto, así como para la difusión del patrimonio cinematográfico español realizado por la Filmoteca Española, una vez transcurrido el periodo de tiempo desde la fecha de su estreno que se indique en las bases reguladoras. En todo caso, la empresa productora podrá manifestar su oposición o condicionar el ejercicio de este derecho cuando considere de forma razonable que con ello se podría perjudicar la explotación de la misma.

Artículo 26. Reconocimiento de los ingresos y del coste de una película.

1. El reconocimiento del coste de una película, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la citada ley, se realizará a los efectos de computar el importe de las ayudas. El procedimiento de reconocimiento del coste y de la inversión del productor se establecerá mediante Orden ministerial.

2. El reconocimiento de los ingresos de explotación de una película se efectuará a los efectos de valorar la procedencia de la devolución por reembolso de las ayudas percibidas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.2 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y conforme a las bases de la correspondiente convocatoria. La determinación del importe de los ingresos obtenidos y de la cuantía del reembolso que debe realizar el beneficiario de las ayudas, así como el procedimiento y los requisitos para ejecutarlo, se determinarán mediante Orden ministerial.

3. El cálculo de la base de la deducción por inversiones en producciones cinematográficas prevista en el artículo 36 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto de Sociedades, se realizará conforme a la normativa reguladora de dicho impuesto.

Artículo 27. Intransmisibilidad de las subvenciones.

Las subvenciones son intransmisibles a todos los efectos.

Artículo 28. Reintegro de subvenciones.

Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención, en los supuestos y conforme al procedimiento establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

En el supuesto de incumplimiento parcial, la fijación de la cantidad que deba ser reintegrada se determinará en aplicación del principio de proporcionalidad y teniendo en cuenta el hecho de que el cumplimiento se aproxime significativamente al cumplimiento total y se acredite por los beneficiarios una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

CAPÍTULO IV

Organización administrativa

Sección 1.ª Registro administrativo de empresas cinematográficas y audiovisuales

Artículo 29. Objeto del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales.

1. El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales gestionará el Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, cuyo objeto es la inscripción de las personas físicas o jurídicas titulares de las empresas establecidas en España a las que les sea de aplicación alguna de las medidas previstas en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, que desarrollen actividades de producción, distribución, exhibición y demás conexas en el sector cinematográfico y audiovisual.

2. El Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales es público y su acceso se regirá por lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Mediante Orden ministerial se establecerá su estructura en secciones por actividad.

3. Las inscripciones de las empresas servirán para tener por acreditados ante el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales los datos correspondientes a su personalidad y capacidad de obrar; los relativos a la extensión de las facultades de los representantes o apoderados con capacidad para actuar en su nombre; así como su pertenencia al concreto sector de actividad de que se trate.

A estos efectos, en cualquier procedimiento iniciado ante el Instituto a solicitud de las empresas inscritas, únicamente se requerirá la presentación de una manifestación expresa de que los datos que constan en el Registro no han sufrido modificación desde su inscripción, o, en otro caso, documentación suficiente que acredite las modificaciones efectuadas, que serán, asimismo, anotadas en el Registro.

La inscripción de una empresa en el registro de empresas cinematográficas y audiovisuales propio de una comunidad autónoma que lo tenga establecido, conllevará su inscripción en la sección de actividad correspondiente del Registro gestionado por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. Con esta finalidad, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y la Administración Autonómica cooperarán mediante el procedimiento que se establezca de común acuerdo para hacer efectivo el principio de eficacia en todo el territorio nacional de las inscripciones practicadas.

Artículo 30. Procedimiento de inscripción.

La inscripción en el Registro se practicará, en la sección de actividad que corresponda, del siguiente modo:

1. De oficio, en relación con las personas físicas y jurídicas titulares de empresas establecidas en España que desarrollen actividades de producción, distribución o exhibición cinematográfica y audiovisual. En este caso, la inscripción se producirá:

a) Cuando los solicitantes de certificados, ayudas y demás medidas previstas en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, se dirijan al Instituto para iniciar el procedimiento de que se trate, la inscripción se practicará en función de la actividad que acrediten en el citado procedimiento.

b) Cuando los titulares de las salas de exhibición cinematográfica, con independencia de que revistan o no forma empresarial, dirijan al Instituto con anterioridad al inicio de su actividad la comunicación previa a la que se refiere el artículo 15, la inscripción se practicará de acuerdo con los datos que consten en dicha comunicación.

2. A solicitud del interesado, en relación con las personas físicas o jurídicas titulares de empresas establecidas en España que se encuentren en el supuesto previsto en el artículo 7.5 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre,.

3. La notificación de la inscripción se realizará por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales:

a) Para las inscripciones de oficio realizadas como consecuencia de la iniciación de un procedimiento ante el Instituto, en el plazo establecido para la resolución del concreto procedimiento de que se trate.

b) Para las inscripciones de oficio de las salas de exhibición, en el plazo máximo de un mes desde la presentación de la comunicación previa dirigida al Instituto antes del inicio de su actividad.

c) En los casos de inscripción a solicitud de los interesados a los que se refiere el apartado 2, la notificación de la inscripción o su desestimación se efectuará en el plazo máximo de 15 días desde la presentación de dicha solicitud.

4. De no notificarse la inscripción en el plazo indicado en el apartado 3 c) para la inscripción a solicitud del interesado ésta deberá entenderse estimada.

5. Se cancelarán de oficio las inscripciones de aquellas empresas que no hayan realizado ningún trámite ante el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en un periodo de cinco años, lo que se comunicará a los interesados.

Artículo 31. Documentación.

1. Cuando los solicitantes de cualquier procedimiento que se tramite ante el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales no estén previamente inscritos en el Registro, junto a las solicitudes se deberá aportar la siguiente documentación:

a) Si el solicitante es persona física: autorización para que sus datos personales puedan ser consultados por el órgano instructor mediante el Sistema de Verificación de Datos de Identidad. En caso de no prestar la autorización expresa, el solicitante deberá aportar fotocopia del Documento Nacional de Identidad o del documento acreditativo de la identidad de extranjeros residentes en España o tarjeta equivalente.

b) Si el solicitante es persona jurídica: fotocopia de la tarjeta de identificación fiscal; fotocopia de la escritura de constitución con el cajetín de inscripción en el registro público correspondiente o, en su caso, certificación expedida por el titular del registro público en que la misma se encuentra inscrita; y documentación acreditativa de la representación y capacidad con la que actúa su representante legal.

c) En ambos casos: Justificante del alta en el Censo de Empresarios, Profesionales y Retenedores. El interesado podrá optar entre presentar dicho documento o autorizar expresamente al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales para su obtención directa. Si se utiliza nombre comercial, marca o rótulo, acreditación de su inscripción conforme a la normativa reguladora de la propiedad industrial.

2. En el caso de empresas no españolas nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que pretendan acceder a las ayudas, se practicará una inscripción provisional con base en la documentación acreditativa de la personalidad jurídica, capacidad de obrar y representación con la que actúe, que deberá aportarse con la solicitud de la ayuda. La inscripción definitiva se practicará una vez efectuada la correspondiente propuesta de resolución de la ayuda en que dicha empresa hubiera resultado beneficiaria.

Sección 2.ª Órganos de apoyo y asesoramiento

Artículo 32. La Comisión de Calificación.

1. La Comisión de Calificación de Películas Cinematográficas es el órgano asesor de la Dirección General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales encargado de emitir informes sobre la calificación por grupos de edad de las películas destinadas a su exhibición en salas cinematográficas y de las demás obras audiovisuales no sometidas a autorregulación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.

2. Su composición será la siguiente:

a) Presidencia: Titular de la Dirección general del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

b) Vicepresidencia: Titular de una de las Subdirecciones generales del Instituto, por designación de la Presidencia.

c) Vocales: diez nombrados por la Presidencia entre personas que, pertenecientes a distintos grupos sociales que reflejen la pluralidad de la sociedad española, estén vinculados al ámbito cinematográfico y audiovisual; al de consumidores y usuarios, cuya designación será a propuesta del Consejo de Consumidores y Usuarios; al pedagógico; a la defensa del menor; a la igualdad de género; a la atención a la discapacidad así como a la defensa del medio ambiente; y reúnan las debidas condiciones de aptitud e idoneidad para esta función.

d) Secretaría: La persona designada por la Presidencia, de entre el personal del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

Artículo 33. La Comisión de ayudas a la producción de largometrajes y cortometrajes.

1. Con la finalidad de asesorar a la Dirección General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en la concesión de las ayudas a la producción cinematográfica previstas en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y sin perjuicio de los órganos de valoración específicos que para el resto de las ayudas se determinen en las correspondientes bases reguladoras, la Comisión de ayudas para la producción de largometrajes y cortometrajes es la encargada de la valoración de las ayudas reguladas en los artículos 25 y 27, respectivamente, de la citada Ley.

2. Su composición será la siguiente:

a) Presidencia: Titular de la Dirección general del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

b) Vicepresidencia: Titular de una de las Subdirecciones generales del Instituto, por designación de la Presidencia.

c) Vocales: Catorce vocales, nombrados por la Presidencia entre profesionales de la cinematografía y el audiovisual que reúnan las debidas condiciones de aptitud e idoneidad para el desempeño de las funciones de la Comisión, tanto por su experiencia como por sus conocimientos sobre la financiación en dicho ámbito. Se integrarán asimismo como vocales, tres representantes de las comunidades autónomas, nombrados por la Presidencia a propuesta de la Conferencia Sectorial de Cultura.

d) Secretaría: La persona designada por la Presidencia, de entre el personal del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.

3. La Presidencia podrá someter a informe de la Comisión, además de los asuntos señalados en el apartado 1, cualquier otro relacionado con las ayudas a la cinematografía o a la aprobación de proyectos de coproducciones internacionales, así como solicitar la asistencia de dos expertos ajenos al mismo, que actuarán con voz pero sin voto, cuya presencia se estime necesaria por razón de los asuntos a tratar o de los sectores afectados.

Artículo 34. Reglas generales de funcionamiento de los órganos asesores.

1. Los órganos asesores previstos en los artículos anteriores se regirán por lo previsto en los capítulos II y III del título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En su composición se velará por el cumplimiento del principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres.

2. El titular de la Presidencia, cuyo voto será dirimente en caso de empate a efectos de la adopción de acuerdos, podrá regular mediante resolución el régimen de funcionamiento de estos órganos así como distribuir tareas entre los vocales o crear los grupos de trabajo que considere necesarios para el mejor desarrollo de las funciones de los órganos, determinando su composición y cometidos. En caso de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, el titular de la Presidencia será sustituido por el titular de la Vicepresidencia.

3. Ningún vocal podrá permanecer en el cargo por un periodo superior a dos años consecutivos, ni participar, directa o indirectamente, en proyectos cuya valoración corresponda realizar al órgano de asesoramiento en la concesión de ayudas a que el vocal pertenezca, durante el citado periodo, salvo renuncia escrita expresa del mismo, producida con anterioridad a la constitución del órgano respectivo.

4. El funcionamiento de estos órganos será atendido con los medios personales, técnicos y presupuestarios del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2. del Real Decreto 776/2011, de 3 de junio por el que se suprimen determinados órganos colegiados y se establecen criterios para la normalización en la creación de órganos colegiados en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos.

CAPÍTULO V

Verificación y control

Artículo 35. Verificación y control.

1. La verificación y el control respecto del cumplimiento de las obligaciones que se establecen en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, así como las desarrolladas en este real decreto relativas a la calificación de las películas y su publicidad, la comunicación previa de los titulares de las salas de exhibición y demás normas que afectan a éstas, corresponden al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en el ámbito de su competencia.

2. Las personas físicas y jurídicas obligadas al cumplimiento de la citada normativa deberán facilitar las tareas de verificación y control necesarias que lleve a cabo el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, aportando la documentación que, conforme a la misma, se les requiera, así como facilitando el acceso a dicha información tanto impresa como, en su caso, a través del equipamiento informático del que dispongan.

3. En el caso de que la verificación y el control se realicen mediante visitas al domicilio social y/o locales de las personas señaladas en el apartado anterior durante su horario de funcionamiento, deberán estar en condiciones de facilitar la documentación e información indicadas. Esta actividad se llevará a cabo por personal funcionario del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales debidamente acreditado al que se le reconozca condición de autoridad, que levantará la correspondiente acta tras la práctica de su actuación.

Una de las copias del acta se entregará al interesado o persona ante quien se actúe, que podrá hacer constar su conformidad o su disconformidad respecto del contenido. Otro ejemplar del acta será remitido al órgano competente para la iniciación, en su caso, del correspondiente procedimiento sancionador. Estas actas gozarán, salvo prueba en contrario, de presunción de veracidad en cuanto a los hechos contenidos en ellas.

Artículo 36. Procedimiento sancionador.

1. De conformidad con lo previsto en el capítulo IV de la Ley 55/2007, de 28 diciembre, el procedimiento sancionador se ajustará, en lo que sea competencia de los órganos de la Administración General del Estado, a lo establecido en el capítulo II del título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y al Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

2. El procedimiento sancionador se iniciará de oficio como consecuencia de las actuaciones de comprobación efectuadas por el órgano correspondiente, así como de las previstas en el artículo 11 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

3. Será competente para ordenar la iniciación del procedimiento la Dirección general del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y para la instrucción la Secretaría general. La resolución de los procedimientos sancionadores por infracciones muy graves corresponde a la Presidencia del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y la de los procedimientos correspondientes a infracciones graves y leves a su Dirección general.

4. En el caso de procedimientos por infracciones en materia de subvenciones, las sanciones serán acordadas e impuestas por la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o, en su caso, por la persona titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

5. El plazo total para resolver y notificar el procedimiento sancionador será de seis meses a contar desde la adopción del acuerdo de iniciación. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones o suspensiones del procedimiento, se declarará su caducidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La resolución, que pone fin a la vía administrativa, indicará los recursos que procedan contra la misma y plazos para su interposición.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. -Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha dieciséis de agosto de 1996 recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6- 1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, en la forma solicitada.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia que declarara no ajustado a Derecho el acuerdo recurrido, así como el derecho del recurrente a disfrutar de las vacaciones en los períodos solicitados, haciéndose así en los períodos sucesivos en tanto se mantenga la legislación vigente en los mismos términos, compensando al actor en el modo que esta Sala estimase pertinente, con imposición de costas.

SEGUNDO. -Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO. -Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se señaló día y hora para votación y fallo, el treinta y uno de marzo de 1999, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

Impugna la actora el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6-1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, en la forma solicitada; en concreto, el actor, al solicitar el permiso anual de vacaciones correspondiente al ejercicio de 1996, abarcaba dieciocho días en un primer período -del 15 de julio al 1 de agosto, ambos inclusive- y doce en el segundo, entre los días dos a trece de septiembre, igualmente incluidos ambos. La Administración denegó el permiso por entender que, al finalizar el segundo de los períodos en viernes, se alargaría el período vacacional en dos días, sábado y domingo siguientes, de forma que disfrutaría de 32 días de vacaciones en lugar de los 30 que prevé el apartado décimo de la Resolución de 27-4-1995, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, que contiene instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administración General del Estado; treinta días naturales para el caso de que no se solicite un mes cualquiera del año, límite que no se puede superar en ningún caso.

SEGUNDO.-

Ocurre, y es el principal motivo de queja del actor, que la Administración se basó, para denegar este permiso así solicitado, en la instrucción de la Inspección General de Servicios de la Administración Pública de fecha 16-6-1995 y, sobre todo, en la nota informativa de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de fecha 31-5-1996, con vocación ambas interpretativa del precepto anteriormente citado, normas no publicadas en diario oficial alguno. Para tal cómputo, entendió la Administración, había que tomar como fecha final la de efectiva incorporación al trabajo, de ahí que contabilizara también el fin de semana previo al lunes en que el funcionario debía volver a su puesto de trabajo.

TERCERO.-

El recurso así planteado debe correr suerte estimatoria; en efecto, nos hallamos ante unas normas -instrucción, nota informativa- que caen de lleno en el ámbito de las circulares o instrucciones de servicio, con afán de interpretación de otra de rango superior que nada preveía al respecto. Y es sabido que tradicionalmente se establecía una diferenciación entre circulares e instrucciones, para referirse a las disposiciones con vocación normativa, de rango jurídico menor, encaminadas a proporcionar directrices, bien afectasen a los funcionarios encargados de la tramitación y resolución de los expedientes que por razón de la actividad administrativa tenían que realizar, bien a los propios administrados. Así se contemplaba en el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958: «Los órganos superiores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores, mediante instrucciones y circulares»; en relación con ello, el art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado disponía, entre las competencias de los Ministros, la de ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento; y el art. 18 de esta última norma citada, permitía a los Subsecretarios y Directores Generales, en cuanto se refiriese a la organización interna de los servicios dependientes de los mismos, dictar circulares e instrucciones.

Tras la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, desaparece la denominación de dichas disposiciones como circulares e instrucciones, para configurarse como instrucciones y órdenes de servicio; y ello se plasmó en el articulado de dicha Ley o en la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; en concreto, el art. 21 de la Ley 30/1992 nos dice, en cuanto a las instrucciones y órdenes de servicio, que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Preveía, además, la publicación de las mismas en el periódico oficial que correspondiese, si lo estableciera una disposición específica o se estimase conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que pudieran producirse; como parece lógico, añadía el número segundo de este artículo que el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Sin perjuicio de otras definiciones, y sólo por remarcar los perfiles de unas y otras, las instrucciones vendrían a ser los instrumentos escritos que proporcionan criterios de actuación administrativa, calificándose a las órdenes de servicio como notas de régimen interior con un carácter de mayor imperatividad. El fundamento de su exigencia se deriva, sustancial aunque no exclusivamente, del principio de jerarquía, innata en cualquier organización, ocasionando una relación de dependencia administrativa entre los diversos órganos que la componen y cuya consecuencia es una ordenación gradual y vertical de las competencias. La propia Carta Magna, en su art. 103.1 sirve de fundamento normativo a dicho principio de jerarquía, bien que referido a la Administración Central del Estado; y también en el art. 3.1 de la Ley 30/1992, o en los arts. 2.2 y 3.1 a) de la Ley 6/1997. Aunque, no se ignora, en muchas ocasiones es estéril distinguir entre instrucciones y órdenes de servicio, pues participan ambas de similar naturaleza y relevancia jurídica, indiferenciadas por otro lado por la práctica administrativa y justificadas por su finalidad interpretativa.

La práctica administrativa, por otro lado, ha provocado que bajo la apariencia de instrucciones latieran verdaderos reglamentos; y para discriminar unas de otros se han venido utilizando:

a) El elemento jerárquico, pues las circulares o instrucciones contendrían directivas a seguir en los respectivos centros o unidades emanadas de los órganos superiores y que obligan exclusivamente a sus subordinados; su fuerza de obligar no deriva del ejercicio de la potestad reglamentaria, sino del principio jerárquico, y de ahí que sus efectos en la esfera mencionada se produzcan incluso sin previa publicación.

b) Eficacia interna o externa, «ad intra» o «ad extra» de la disposición; en este sentido se pronunciaba la STS 3-3-1995, cuando establecía que para distinguir unas de otros habría que acudir no tanto a criterios formales, sino a los materiales, de contenido, para examinar si las obligaciones impuestas por la circular se referían sólo a los funcionarios en su ámbito interno o afectaban a los administrados. Y es que la calidad de la norma no depende tanto del nombre que se le pueda dar, sino de lo que dispone; no es una cuestión de nomenclatura, sino de contenido.

En cuanto a la eficacia normativa de las circulares e instrucciones, es doctrina comúnmente aceptada que carecen de cualquier valor normativo; la aplicación del art. 21 de la Ley 30/1992, antes transcrito, excluye dicha posibilidad; se rechaza que el origen se centre en la potestad reglamentaria reconocida a la Administración Pública, más bien en el principio de jerarquía, que sólo a los órganos administrativos subordinados afectan; todo ello viene por la inexigibilidad de su publicación, salvo los casos antecitados.

El elemento de la publicación, no obstante, es esencial garantía esgrimida por el art. 9.3 de la CE, art. 52.1 de la Ley 30/1992 o art. 2.1 del Código Civil, y criterio delimitador de la posible aplicación «ad extra» del contenido de la disposición administrativa; tradicionalmente se ha unido este elemento al de la seguridad jurídica, en cuanto a su función teleológica -en este sentido, STC de 2-11-1989-.

En general, se rechaza doctrinalmente que las instrucciones y circulares constituyan actos administrativos, siendo su naturaleza la de simples mandatos emanados de la potestad autoorganizativa de la Administración Pública, que pueden desplegar sus efectos en la eficacia constitutiva de los derechos atinentes a los funcionarios públicos, y al de los administrados a quienes afecte, por ejemplo a la hora de recurrir dichas instrucciones o circulares en la medida en que infrinjan el Ordenamiento Jurídico, siempre que lo permita la Ley Rituaria; hasta el punto de haberse vedado el acceso a la casación, o haber supuesto la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo interpuesto (SSTS 7-10-1994 ó 31-10-1989, respectivamente), precisamente por tratarse de disposiciones para exclusivo «consumo interno» de los órganos administrativos, sin publicación alguna, y sobre todo, sin efectos visibles para los administrados.

Por último, en cuanto a su relación con el Ordenamiento Jurídico Administrativo, se encuentran sometidas al mismo no tanto por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, ni por el de jerarquía normativa, sino más bien por el principio constitucional de sometimiento de la Administración Pública a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico; en todo caso, ante la existencia de una circular o instrucción reglamentaria, como se las ha denominado igualmente, si se encuentra vigente, no podrá vulnerar el principio de jerarquía normativa.

CUARTO.-

De manera que normas como las que aquí son objeto de estudio no pueden restringir, con efectos externos, lo dispuesto en una norma de rango superior, cual era la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, o, por alcance, la propia Ley de Funcionarios Civiles del Estado, pues no se trataba de norma de mero desarrollo, sino de clara vocación legiferante. En consecuencia, procede anular la resolución recurrida, en cuanto se apoyó exclusivamente en dichas circulares o notas informativas de ámbito interno. Sin que quepa acogerse, como hacía la resolución recurrida, al apartado noveno, punto primero, de la Resolución de la Secretaría de Estado, que decía así:

«Noveno.

Control de cumplimiento.

1. Las Inspecciones Generales de Servicios de los distintos Ministerios y demás entes y organismos velarán por el cumplimiento de las jornadas y horarios de trabajo establecidos en el correspondiente calendario laboral y, en general, de las normas contenidas en la presente resolución así como de los criterios dictados por esta Secretaría de Estado, a través de la Inspección General de Servicios de la Administración Pública, proponiendo la adopción de las medidas necesarias para la corrección de incumplimientos e infracciones».

En efecto, el alcance pretendido por la resolución recurrida excedió notable e indeseadamente la función de velar por el cumplimiento de las normas de la resolución, máxime cuando ésta no prevé la restricción impuesta por la Delegación Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

QUINTO.-

Distinta es la cuestión de la «compensación» que solicita el actor por el cambio que tuvo que efectuar en sus planes de vacaciones; no procede indemnización alguna, por no haber acreditado -ni casi alegado- perjuicio concreto o concretable, ni daño derivado de dicha modificación, siquiera de forma indiciaria, por lo que no puede acordarse tal petición, que por ello es desestimada.

SEXTO.-

No se dan los presupuestos habilitantes para un pronunciamiento expreso en costas procesales.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

FALLAMOS

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el actor contra el Acuerdo de la Delegada Provincial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Director General de la misma, de fecha 14-6-1996, por el que se denegaban al recurrente las vacaciones anuales solicitadas por el mismo, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho, sin que proceda indemnización alguna a favor del recurrente.

Así, por esta sentencia, contra la que no cabe interponer recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

En la Villa de Madrid, a dieciocho de mayo de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso Contencioso-Administrativo núm. 58/03, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), contra el  RD 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el  Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado; y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sala Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito presentado el 4 de abril de 2003, el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra el  RD 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Y, recibido el expediente administrativo, por providencia de 17 de julio de 2003, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2003, en el que se solicita que se declare nulo del pleno derecho el precitado Real Decreto 144/2003, de 7 de febrero.

SEGUNDO

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO

Concluso el procedimiento, por providencia, de 6 de abril de 2004, se señaló para deliberación y fallo el 12 de mayo del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se sostiene en la demanda que la legislación española, a través de las distintas normas que regulan la actividad industrial y más concretamente en lo referente a la regulación de la calidad dentro de dicha actividad, ha establecido un sistema basado en la iniciativa y la actuación de entidades de naturaleza privada con desplazamiento de la actuación de la Administración, con el fin de lograr un doble objetivo: responder a las exigencias derivadas de nuestra integración en la Unión Europea, según se desprende de la Exposición de Motivos y artículo 19.3 de la  Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI, en adelante), de la Exposición de Motivos del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial (RICSI, en adelante), que desarrolla la citada LI, y de la  Directiva 98/34/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998; y respetar los preceptos y principios constitucionales referentes a la actividad económica que se recogen en la Exposición de Motivos de la LI.

De acuerdo con dichas disposiciones, la calidad industrial se basa, entre otras actuaciones, en la normalización que, de conformidad con el artículo 8.5 LI es «la actividad por la que se unifican los criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad concreto».

La actividad de normalización queda encomendada a organismos de normalización que, según el artículo 19.1.a) LI, tienen «el cometido de desarrollar la actividades relacionadas con la elaboración de normas», y están definidos en el artículo 8 del RICSI, a cuyo tenor «Los organismos de normalización son entidades privadas sin ánimo de lucro, cuya finalidad es desarrollar en el ámbito estatal las actividades relacionadas con la elaboración de normas, mediante las cuales se unifiquen criterios respecto a determinadas materias y se posibilite la utilización de un lenguaje común en campos de actividad concretos».

AENOR, designada por Orden del Ministerio de Industria y Energía de 26 de febrero de 1986, de acuerdo con el  Real Decreto 1614/1985, de 1 de agosto, queda reconocida como Organismos de normalización.

Las normas a que se refieren los artículos 19.1.a)  LI   y 8  RICSI  ( RCL 1996, 405, 836)   son aquellas definidas por el artículo 8.3 de la LI como «la especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismos reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa».

La parte recurrente resume el sistema expuesto señalando que, en el ordenamiento jurídico español, el ámbito de la calidad industrial se regula por normas técnicas de observancia no obligatoria, cuya ordenación viene encomendada a entidades de naturaleza jurídico privada debidamente reconocidas. Esto es así para conseguir un sistema armonizado y homogéneo con el resto de países de la Unión Europea y que sea respetuoso con la normativa comunitaria y de la Constitución relativa a la economía de mercado, libertad de empresa, libre competencia y libre circulación de bienes y mercancías dentro del territorio europeo.

Y, según dicha parte recurrente, el  RD 144/2003 que impugna, así como el  RD 1083/2001, al que aquél modifica, invade las competencias encomendadas en nuestro sistema jurídico a los organismos de normalización como el AENOR. El artículo 19 LI, al aludir a los agentes responsables de la consecución de fines en materia de calidad solo hace mención de los organismos de normalización en lo que al desarrollo normativo se refiere, sin hacer mención alguna de la Administración públicas, cuyas facultades en materia de calidad vienen recogidas en el artículo 20 de la misma Ley que no hace referencia a que la Administración tenga competencia para la elaboración de este tipo de normas o especificaciones técnicas contempladas en el artículo 8.3 LI.

El RD 144/2003, como el RD 1083/2001, es una norma o especificación técnica de las incluidas en el citado artículo 8.3 LI, ya que trata de lograr que se cumplan una serie de presupuestos en materia de calidad en el proceso de elaboración del jamón ibérico, la paleta ibérica y la caña de lomo ibérica que se hacen en España.

En consecuencia, en la demanda se propugna la declaración de nulidad de la disposición impugnada de acuerdo con el artículo 62.2 de la  Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común  (LRJ y PAC, en adelante) ya que contradice una norma de superior rango, la LI, en dos puntos fundamentales: en primer lugar, por el hecho de invadir la Administración competencias reservadas en el artículo 19 a entidades privadas, como es el caso de AENOR, y, en segundo lugar, por dotar de carácter obligatorio a una norma que la LI otorga, en su artículo 8.3, el carácter de no obligatoria.

En apoyo de sus tesis la entidad demandante cita las  sentencias de esta Sala de 2 de junio de 2003 y de  5 de abril de 1999.

SEGUNDO

El planteamiento teórico de la cuestión suscitada supone, de una parte, el reconocimiento de las competencias administrativas en orden a la protección de consumidores y usuarios y a bienes jurídicos tan sensibles como la seguridad, salud y los legítimos intereses económicos de aquellos que han merecido un reconocimiento explícito en el artículo 51  CE; y de otra, el sistema de calidad que incorpora la  LI   y que distingue entre «normas técnicas», en sentido propio, y «reglamentaciones técnicas». Incluso, puede apreciarse una cierta coincidencia en este punto de partida de las partes procesales, aunque, claro está, difieren al calificar el contenido del Real Decreto impugnado: si merece la calificación de «normas técnicas» o se trata, por el contrario, de «reglamentación técnica» de los productos contemplados (jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico).

La normalización (o estandarización, castellanizando el correspondiente término anglosajón) es un proceso dirigido a la elaboración de unos elementos de referencia comunes («las normas técnicas») destinados a la ordenación uniforme de los diferentes comportamientos o actividades que se presentan de manera repetitiva en las relaciones sociales. Y, como ratificó la invocada  STS de 2 de junio de 2003, «El sistema de normalización diseñado [por LI] distingue, en lo que ahora nos interesa, dos actuaciones importantes y en cierta manera complementarias, cual son la generación de la norma –norma técnica y reglamentación técnica, entre otras– y su aplicación –certificación y homologación–. En cuanto a las primeras, diferencia la norma técnica y la reglamentación técnica atendiendo a su origen y a su eficacia jurídica –introduciendo además una categoría intermedia cual es la «norma oficial–. Así resulta que la elaboración de una norma técnica no corresponde a la Administración, lo que es lógico dado su origen convencional, sino a un organismo de carácter privado, creado mediante acuerdo de los agentes económicos de un determinado sector cuya aplicación al no ser obligatoria se hace derivar de acuerdos entre particulares. Es al integrarse en los contratos privados como cobran fuerza vinculante, lo que va a depender especialmente de su calidad, de su eficacia para facilitar las transacciones y del prestigio mismo de su autor. Pero esto no supone que se haya prescindido de la intervención administrativa en esa actuación, ya que no hay duda de la existencia de intereses públicos subyacentes a esta tareas de elaboración de normas técnicas, en cuanto deben tener una garantía de calidad, sólo que se constata en otros momentos como en la determinación de los requisitos y designación de la entidad privada que puede desarrollar tareas de normalización y certificación. Esta acreditación, prevista en el artículo 5 del  Real Decreto 1614/1985, permite reconocer la actividad desarrollada al tiempo que controlar los aspectos que son de interés para la Administración.Tampoco supone la ausencia de control administrativo, por cuanto el mismo se evidencia a través de la participación en la asociación designada de representantes de la Administración bien en sus órganos decisorios bien en las Comisiones Sectoriales de Normalización –artículos 5.2.b) y 7 del Real Decreto 1614/1985–. Por lo demás, el reparto de funciones supone que la Administración elabora los programas y proyectos de normalización y establece los objetivos y criterios generales mientras que las entidades privadas desarrollan actividades de carácter técnico elaborando y redactando materialmente las normas técnicas, cuyo procedimiento de elaboración es sencillo constituyéndose sólo como trámite esencial el de información pública –artículo 5.2.d) del Real Decreto 1614/1985–. Por su parte la reglamentación técnica supone el ejercicio de la potestad reglamentaria que debe cumplir las normas procedimentales de elaboración de las disposiciones generales; y es que además de diferenciarse de la norma técnica en cuanto al origen y efectos es también distinto su contenido pues el reglamento técnico, además de las especificaciones técnicas incluye un conjunto de disposiciones referidas al régimen jurídico administrativo de los productos».

TERCERO

La normalización contempla tres grupos de intereses: los de los propios fabricantes, los de los consumidores y usuarios y el interés general representado por la Administración. Esta composición de intereses, desde el punto de vista jurídico, se plasma en normas dos tipos: por un lado, las normas técnicas en sentido estricto, de aplicación voluntaria; y, por otro, las reglamentaciones técnicas, de naturaleza obligatoria.

A.–La Organización Internacional de Normalización define las primeras como «Especificación técnica u otro documento, accesible al público, establecido con la cooperación y el consenso o la aprobación general de todas las partes interesadas, basado en los resultados conjuntos de la ciencia, la tecnología y la experiencia, que tiene por objetivo el beneficio óptimo de la comunidad y que ha sido aprobado por un organismo cualificado a nivel nacional, regional o internacional». Este el concepto que utiliza el artículo 8.3 LI y del que pueden extraerse la siguientes notas:

a) Son normas que constituyen especificaciones técnicas, es decir, que definen las características requeridas a un producto (niveles de calidad).

b) Son documentos accesibles al público.

c) Son el resultado de un procedimiento en el seno de un Organismos de normalización, donde se asegura la participación de los diferentes agentes económicos y sociales interesados en su elaboración. A diferencia de las reglamentaciones técnicas no son un acto unilateralmente impuesto por la Administración, sino un acto de organismo generalmente asociativo, cuya impugnación no es residenciable en vía administrativa estando sujeto al control jurisdiccional de los órganos de la jurisdicción civil o, en su caso, penal (Cfr.  STS de 2 de junio de 2003).

B.–Frente a las indicadas «normas voluntarias» existen las que verdaderamente tienen carácter obligatorio; obligatoriedad que deriva tanto del sujeto que las produce (Administración pública), como del procedimiento de elaboración y aprobación, sujeto a las prescripciones administrativas de las normas reglamentarias.

La Administración interviene directamente en aspectos técnicos de determinados productos en atención a valores sociales que se consideran prevalentes y la Administración ha de tutelar. El artículo 8.4  LI define estos reglamentos técnicos como «especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición para su fabricación, comercialización o utilización». Y la  Directiva 98/34/CE, en su artículo 1.11, en la redacción dada por la Directiva 98/44 CE, se refiere a los reglamentos técnicos como aquellas especificaciones técnicas cuyo cumplimiento viene impuesto no sólo de iure, sino también de facto. De esta manera las notas caracterizadoras de las «reglamentaciones técnicas» son:

a) Por su origen: mientras las normas técnicas se elaboran por organismos de normalización de naturaleza normalmente privada, los reglamentos técnicos se elaboran directamente por la Administración, siguiendo un procedimiento administrativo y se aprueban de manera unilateral por la Administración, con las audiencias preceptivas (art. 22 de la  Ley 26/1984, de 19 de julio, General de Consumidores y Usuarios).

b) Por sus efectos: las reglamentaciones técnicas son de obligado cumplimiento, determinando su inobservancia la consecuente reacción del ordenamiento jurídico, incluido, en su caso el ejercicio de la potestad sancionadora e, incluso, la reiterada de la comercialización del producto.

c) Por su estructura básica: las «normas técnicas» sólo contienen las especificaciones técnicas aplicables al producto. Las «reglamentaciones técnicas» comprenden las disposiciones que regulan el régimen jurídico-administrativo aplicable obligatoriamente al tipo de producto, pero también pueden incluir determinadas especificaciones técnicas elaboradas directamente por la Administración o, incluso, puede tratarse de normas técnicas preelaboradas por los organismos de normalización que la Administración incorpora a su reglamento, ya directamente reproduciendo el texto de la norma dentro de su reglamento, ya mediante la técnica de la remisión o del reenvío.

CUARTO

De lo expuesto resultan las siguientes conclusiones:

a) Conforme a los invocados artículos 8.3, 8.4 y 19.1 y 20  LI  son perfectamente diferenciables «normas técnicas» y «reglamentaciones técnicas», pero de ellos no resulta un ámbito material legalmente reservado a las «normas técnicas», en el sentido de que necesariamente haya de excluirse de la posibilidad de una regulación obligatoria en «reglamentaciones técnicas».

b) El Real Decreto impugnado,  RD 144/2003, como el Real Decreto al que modifica,  RD 1083/2001, no se limita a establecer especificaciones técnicas de elaboración para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico, sino que tiene un contenido más amplio sobre control, requisitos para la autorización de los organismos independientes de control, requisitos de los laboratorios, autoridad competente y obligaciones de los organismos independientes de control. En realidad, la queja de la demanda puede entenderse referida al punto tercero del artículo único del Real Decreto que es el que contempla la modificación de la impropiamente denominada «Norma de calidad», en los extremos relativos a «razas autorizadas», identificación de los cerdos y mercado de las piezas y etiquetado; más, según hemos adelantado, las normas legales invocadas no impiden que se incorporen como reglamentaciones técnicas tales exigencias; por otra parte, proporcionadas para la protección de los intereses de consumidores, cuya defensa asume la Administración convirtiendo en obligatorias las normas de calidad que incorpora y estableciendo la prohibición del empleo de los términos de «ibérico», «ibérico puro», «montanera», «recebo», «bellota», «retinto» y «pata negra» en los productos que no se ajusten a las prescripciones de la indicada reglamentación técnica o de calidad.

QUINTO

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso, sin que se aprecien circunstancias para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso Contencioso-Administrativo núm. 58/03, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), contra el  RD 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el  Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. –Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

En la Villa de Madrid, a veintiuno de febrero de dos mil.

ANTECEDENTES DE HECHO

UNICO

Por la Procuradora de los Tribunales doña María Angustias G. M., en nombre y representación de doña María Teresa P. L., se ha interpuesto recurso de queja contra el Auto de 24 de noviembre de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el que se acuerda no tener por preparado el recurso de casación anunciado contra la Sentencia de 29 de septiembre de 1998 dictada en el recurso núm. 477/1996, sobre concesión de subvención.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que se pretende recurrir desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy recurrente contra la Orden del Consejero de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 1 de diciembre de 1995, por la que se otorga a la recurrente una subvención de 880.404 pesetas. –frente a la solicitada inicialmente por importe de 1.279.089 pesetas– al amparo de la  Orden 384/1995, de 9 de marzo, de la Consejería de Presidencia, sobre medidas de fomento del empleo de mujeres, y de la  Orden 476/1995, de 19 de octubre, de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales que completa la anterior, habiéndose señalado la cuantía del asunto en la cantidad de 398.685 pesetas, diferencia entre la subvención pretendida y la concedida.

SEGUNDO

El auto recurrido en queja deniega la preparación del recurso de casación, invocando el  artículo 93.2 b)   de la  LJCA , por no exceder su cuantía de seis millones de pesetas. Transcribe además en su integridad los artículos 93 y 96 de la citada Ley al proceder el acto recurrido de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Se arguye por la entidad recurrente, en síntesis, que «la Orden 384/1995, de 9 de marzo, convocatoria y base reguladora de la ayuda que nos ocupa, es una disposición administrativa de carácter general y no un acto administrativo y, por tanto la Orden 476/1995, de 19 de octubre, que modifica la Orden 384/1995, tiene idéntica naturaleza de disposición administrativa de carácter general y no de acto administrativo»; además alega que «... fundó el recurso de casación que preparaba en infracción, por el fallo de la sentencia que se recurría, de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas...».

TERCERO

Un recurso igual, interpuesto con la misma representación procesal y asistencia letrada, ha sido desestimado por  Auto de 17 de enero de 2000  (recurso núm. 6149/1998) –aunque entonces respecto a un asunto procedente de la Sección Octava de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid– por lo que bastará con reiterar, en lo esencial, lo que entonces se dijo.

Así, la pretensión de la recurrente de acceder al recurso de casación ordinario al amparo de lo dispuesto en el artículo 93.3 de la LJCA no puede prosperar, al ser reiterada la jurisprudencia de esta Sala que viene negando la caracterización de disposición de carácter general y de naturaleza reglamentaria a órdenes, como las reseñadas, pues tales resoluciones, aunque participan de alguna de las características de las disposiciones generales, son simplemente actos administrativos de destinatario plural. Como se dijo en el Auto de 17 de enero de 2000 –transcribiendo la sentencia que entonces se intentaba recurrir en casación–, «la Orden 384/1995 carece de esa finalidad normativa dado que no contiene una regulación general de las subvenciones, sino que es una Orden de convocatoria de unas medidas de fomento del empleo de mujeres, dictadas en cumplimiento del objetivo I del II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres de la CAM, con una vida temporal limitada, participando de una naturaleza similar –en orden a su configuración como acto o disposición general– a las convocatorias de concursos, cuya catalogación como acto administrativo ha sido reiteradamente declarada por la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. No contiene una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental del II Plan... y no innova el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamentalista)... la Orden 384/1995, acto administrativo plúrimo, fue modificada por la Orden 476/1995, de igual naturaleza».

A la vista de las anteriores consideraciones, que conllevan la desestimación del presente recurso de queja, huelga examinar la aplicación al presente supuesto del artículo 93.4 de la LJCA.

CUARTO

Procede por tanto desestimar el presente recurso de queja sin que haya lugar a pronunciamiento sobre las costas.

En su virtud,

La Sala acuerda: Desestimar el recurso de queja núm. 11609/1998 interpuesto por la representación procesal de doña María Teresa P. L. contra el Auto de 24 de noviembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictado en el recurso núm. 477/1996 y, en consecuencia, declarar bien denegada la preparación del recurso de casación, debiendo ponerse esta resolución en conocimiento del expresado Tribunal para su constancia en los autos; sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.

En la Villa de Madrid, a quince de noviembre de dos mil cinco.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación núm. 6690/2002, interpuesto por la entidad Pedro de Valdivia SL que actúa representada por la Procuradora Dª Montserrat Sorribes Calle, contra la  sentencia de 12 de julio de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso-administrativo 1591/97, en el que se impugnaba la desestimación presunta de la solicitud de subvención instada el 22 de enero de 1996 al Departamento de Trabajo de la Generalidad de Cataluña.

Siendo parte recurrida la Generalidad de Cataluña que actúa representada por su Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 10 de julio de 1997, la entidad Pedro de Valdivia SL, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la petición de subvención instada al Departamento de Trabajo de la Generalidad de Cataluña y tras los trámites pertinentes el citado recuso Contencioso-Administrativo, terminó por sentencia de 12 de julio de 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor: « Primero . Estimar parcialmente el presente recurso. Segundo . Ordenar a la Administración que proceda a retrotraer el procedimiento para resolver en acto motivado y fundado sobre la procedencia o improcedencia de las ayudas por Pedro Valdivia, SL, solicitadas y que no le han sido otorgadas, y a comunicar en forma a esta entidad el listado de beneficiarios y la cuantía de las subvenciones y ayudas a los mismos otorgadas en el ámbito de la convocatoria efectuada por Orden de 19 abril de 1995. Todo ello en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia. Tercero . No formular condena en costas».

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

[...]

CUARTO

En el motivo de casación tercero la parte recurrente al amparo del artículo 88, 1, d) de la  Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 39 de la Ley Jurisdiccional así como la doctrina jurisprudencial de los actos propios, por la inadmisión de la impugnación indirecta de la Orden de 19 de abril de 1995.

Alegando en síntesis; a), que la Orden de 19 de abril de 1995, es una disposición de carácter general y por tanto impugnable al amparo del artículo 39 de la Ley de la Jurisdicción por lo siguiente, 1º), se dictó al amparo de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/94 de 28 de diciembre, sobre Presupuestos de la Generalidad de Cataluña, 2º), que no se limita a determinar los requisitos propios de la convocatoria de subvenciones, sino que regula el procedimiento para la concesión, 3º), que la referida Orden de hecho no fue derogada hasta la aprobación de la Orden de 20 de octubre de 1997, que, a su vez, regulo el procedimiento para la concesión de subvenciones hasta el año 2000, 4º), que si bien es cierto que lo procedente era distinguir entre las normas reguladoras de la concesión de subvenciones de las normas de convocatoria, ello lo intento la Orden de 20 de octubre de 1997; 5º), que el Tribunal Supremo, sentencias de 15 de marzo de 1985 y 4 de julio de 1987, ha declarado, que la disposición general es un instrumento ordenador y el acto administrativo, es un algo ya ordenado, y que, mientras la disposición general no se consume con cumplirla, el acto administrativo se agota con su cumplimiento; 6º), que la Orden de 20 de octubre de 1997 derogo expresamente la anterior de 19 de abril de 1995 y que esa derogación resultaría ociosa si se tratara de un acto administrativo, y 7º), que la propia Orden de 19 de abril de 1995 tiene una previsión de derogación sobre todas las disposiciones que la contradigan; b), que la sentencia infringe los principios de buena fe, confianza legitima y la doctrina de los actos propios, al decir, que no podía impugnar la Orden de 19 de abril de 1995, al haber obtenido en base a ella subvenciones por importe de 55.708.208 pesetas, pues conforme a la doctrina de las sentencias de 5 de junio de 2001, 26 de febrero de 2001 y 1 de febrero de 1999, el principio de la buena fe implica aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, pero no puede invocarse para crear, mantener o extender situaciones contrarias al ordenamiento jurídico; c), que aunque aceptara las bases de la Orden ello no significa que vulnere la doctrina de los actos propios, cuando, una vez que le causan el gravamen, impugna la misma, pues de aceptar esa tesis, se blindarían las bases de las convocatorias de subvenciones sin mas que otorgar una ayuda por mínima que sea a cada uno de los afectados; d), que la sentencia es consciente de ello cuando agrega que los vicios que señala la actora en modo alguno serian determinantes de una nulidad de pleno derecho, y e), por último hace una exposición detallada de las razones por las que a su criterio la Orden de 19 de abril de 1995 es nula de pleno derecho.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

De una parte, porque una Orden como la de 19 de abril de 1995, que regula y establece las bases para la concesión de subvenciones, a lo mas para dos años, como refiere el propio recurrente, al ser derogada por la Orden de 20-10-97, se ha de entender y estimar como una disposición coyuntural, que no tiene voluntad de incorporase al Ordenamiento, y por tanto, de acuerdo además con las valoraciones de la Sala de Instancia no cabe reconocerle el carácter de disposición de carácter general, a los efectos de poder ser indirectamente impugnada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley de la Jurisdicción, máxime cuando a esas normas que establecen, como la de autos, las bases reguladoras de las subvenciones esta Sala del Tribunal Supremo en sentencia de 20 de octubre de 1994, le ha reconocido el mismo carácter de híbrida, que le reconoce la sentencia de Instancia, cuando expresa «y ello aunque estrictamente no estemos ante una norma jurídica por cuanto las bases de la convocatoria no son sino un híbrido entre una norma jurídica propiamente dicha y un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos».

[...]

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la entidad Pedro de Valdivia SL que actúa representada por el Procurador Dª Montserrat Sorribes Calle, contra la  sentencia de 12 de julio de 2002  de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso-administrativo 1591/97, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente, y señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.100 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. – Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil quince.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1223/14 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Dolores Maroto Gómez en nombre y representación de Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras (USMR de CC.OO.) contra el auto de fecha 30 de julio de 2013 dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 8ª, en el recurso núm. 351/2013 , seguido a instancias de Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras (USMR de CC.OO.) contra la Orden 1855/2012 de 27 de diciembre por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones cofinanciadas parcialmente por el Fondo Social Europeo a instituciones sin ánimo de lucro para el desarrollo de proyectos en el Área de Integración Social y Laboral de la Población Inmigrante de la Comunidad de Madrid para el año 2012, de conformidad con lo previsto en la  Orden 1154/2012, de 3 de octubre  (LCM 2012, 251) , de la Consejería de Asuntos Sociales. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Madrid representada por el Letrado de la Comunidad de Madrid y el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

[...]

SEGUNDO

[...]​​​​​​​

Aduce que las bases tienen carácter reglamentario por lo que cabe su impugnación indirecta en razón del  art. 17   de la  Ley 38/2003, de 17 de noviembre  (RCL 2003, 2684) , General de Subvenciones . Insiste en que el meritado precepto expresa que las bases se aprueban por Orden Ministerial de acuerdo con el procedimiento establecido en el art. 24 de la  Ley 50/1997, de 27 de noviembre  (RCL 1997, 2817)  , es decir el procedimiento de elaboración de reglamentos.

Añade que como la  Ley 2/1995, de 8 de marzo  (LCM 1995, 82)  de Subvenciones de la Comunidad de Madrid no regula el procedimiento de elaboración acude al procedimiento estatal.

Subraya que la propia administración al resolver el recurso de reposición pone de relieve la naturaleza reglamentaria del capítulo impugnado.

Insiste en que cabe la impugnación indirecta de una norma con ocasión de un acto de aplicación como aquí ha acontecido, máxime cuando está incursa en vicio de inconstitucional tal cual defiende ha sucedido (  STS 23 de febrero de 2010  (RJ 2010, 1553)  ).

1.1. La defensa de la Comunidad de Madrid pide su desestimación tras poner de relieve que inadmitió el recurso administrativo formulado por no cabe reposición contra disposiciones de carácter general.

[...]​​​​​​​

TERCERO

Tiene razón la recurrente en cuanto que las bases de una convocatoria de subvenciones tienen naturaleza reglamentaria en su elaboración y no de acto plúrimo.

El  art. 17   de la  Ley 38/2003  (RCL 2003, 2684)  remite al art. 24 de la  Ley 50/1997, de 27 de noviembre  (RCL 1997, 2817)  en cuanto al procedimiento de elaboración aprobándose como Orden Ministerial en el caso de las estatales, Ordenanza, en el ámbito local, y Orden de la Consejería correspondiente en lo que atañe a las Comunidades Autónomas.

El precepto citado de la Ley 38/2003,  art. 17  , también determina en su prolijo apartado tercero cuales son los extremos que debe concretar "la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones". Lo propio hace el  art. 6.2   de la  Ley 2/1995, de 8 de marzo  (LCM 1995, 82)  de subvenciones de la Comunidad de Madrid.

[...]​​​​​​​

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras formula contra el auto de 14 de mayo de 2013 dictado por la Sección Octava del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso inadmitiendo el recurso contencioso administrativo 351/2013 . En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

[...]

SEGUNDO

El primer precepto legal que invoca el Abogado del Estado - articulo 21   LOCE - no tiene relieve en esta impugnación. El Consejo de Estado en Pleno no debe ser consultado en forma preceptiva en los casos que se contemplan. Sí puede traerse a colación el artículo 22.3 de la misma Ley orgánica, aunque matizando que su infracción se produciría por aplicación indebida.

A efectos de la consulta preceptiva al Consejo de Estado, que exige en el  artículo 22.3   de la LOCE, y recuerda el artículo 24.2 de la  Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , la doctrina de esta Sala precisa que son «reglamentos ejecutivos» los que la doctrina tradicional denominaba «Reglamentos de ley», entendiéndolos como aquéllos que no eran obra espontánea de la autoridad ejecutiva administrativa.

Considera la Sala que son reglamentos ejecutivos los que están directa, inmediata y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley, o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley (o Leyes) sea completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento.

Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamentoen colaboración con la Ley.

Es también necesario, en segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia, deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido  artículo 22.3  LOCE, los Reglamentos secundum legem o meramente interpretativos, entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo que la misma o los que no hacen una innovación trascendente del ordenamiento jurídico (así, sentencia de 12 de noviembre de 2003 (Rec. 12/2002 ). No precisan de informe preceptivo del Consejo de Estado los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos y los Reglamentos independientes que - extra legem - establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administración (Por todas,  sentencia de esta Sala y Sección de 15 de julio de 1996; Rec. 606/1991).

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

[...]

SEGUNDO.-

Se pretende en la demanda la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 693/1990 sobre unificación del control de la circulación aérea del área territorial de Zaragoza, tanto desde el punto de vista formal alegando infracción de los arts. 129 y siguientes de la LPA, por haberse omitido el trámite preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, la omisión de informes previos que garanticen la legalidad de la norma infringida y la omisión del trámite de audiencia de la Diputación General de Aragón como titular de un indudable interés de la materia regulada y desde el punto de vista substantivo por estimar que el Gobierno se ha excedido en el Real Decreto infringido de la facultad organizativa que le concedió el art. 2.2 del Real Decreto-ley 12/1978, de 27 abril.

TERCERO.-

En cuanto a la petición de nulidad absoluta de pleno derecho del Real Decreto 693/1990 impugnado, considera el recurrente que nos encontramos en presencia de un Reglamento Ejecutivo, es decir de los que se dictan para ejecución de una Ley y que por tanto para su aprobación debe cumplir el procedimiento legalmente establecido en el art. 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en el art. 22.3 de la Ley Orgánica Reguladora del Consejo de Estado, entendiendo que en el presente caso se ha omitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, obligado, por ser el Real Decreto que se impugna una disposición general que desarrolla el Real Decreto-ley 12/1978, de 27 abril sobre fijación y delimitación de facultades en materia de aviación.

No ofrece la menor duda que el Real Decreto 693/1990 no desarrolla ninguna Ley sino que complementa el Real Decreto-ley 12/1978 y constituye un desarrollo del mismo en virtud de la Disposición Final del mismo, y por tanto se trata de un reglamento de los llamados independientes, según se desprende de su texto y contenido que contiene una disposición organizativa, y por tanto conforme a las más modernas posiciones doctrinales admitidas por este Tribunal Supremo en Sentencias de 7 mayo 1987, 11 febrero 1992, 19 abril 1993 y 14 mayo 1993, entre otras, nos encontramos en presencia de un Reglamento independiente, que a diferencia de los ejecutivos que se dictan en cumplimiento y desarrollo de una Ley anterior, los independientes son «preter legem», es decir se dictan prescindiendo de cualquier Ley anterior y precisamente por su ausencia, para regular una materia que por no estar reservada a la Ley formal, corresponde su regulación al Ejecutivo por vía Reglamentaria, cumpliendo una función normativa, y de acuerdo con dicha doctrina, especialmente recogida en la Sentencia de 16 junio 1989 de la Sala Especial del art. 61 LOPJ en el recurso extraordinario núm. 27/1988, la omisión del dictamen del Consejo de Estado no conlleva ningún efecto anulatorio, pues se trata de una disposición de carácter general plenamente independiente y procede rechazar el motivo de impugnación examinado.

[...]

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la  Orden de la Consejería de Medio Ambiente de 19 de enero de 1998, por la que se establece la jornada y horario para los puestos de trabajo de Coordinador General, Coordinador Provincial, Subinspector, Coordinador de Unidad Territorial, Encargado de Unidad Territorial, Encargado de Zona, Agente de Medio Ambiente y Agente Técnico Medioambiental, incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Consejería.

SEGUNDO

Los recurrentes Agentes de Medio Ambiente sostienen como motivos del recurso: a) La incompetencia de la Consejería para dictar disposiciones de carácter general. b) Omisión del trámite de audiencia pública. c) Omisión del dictamen previo y preceptivo del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma de Andalucía. d) Vulneración del artículo 9.3 de la  Constitución  en relación a los principios de jerarquía normativa y de seguridad jurídica por no respetarse los derechos adquiridos; así como el artículo 14 por fijar una jornada distinta al del resto de los funcionarios de la Consejería y respecto de los Agentes de Medio Ambiente del resto de Comunidades Autónomas. e) Vulneración del artículo 53.1 de la Constitución al dictarse sin amparo legal alguno afectando al contenido esencial de derechos fundamentales; y del artículo 53.3 por no respetar ni proteger principios de política social y económica, como la protección de la familia y el descanso necesario mediante la limitación de la jornada y las vacaciones periódicas. f) Vulneración de la legislación básica del Estado de Función Pública. g) Infracción de normas de Derecho Internacional. h) Desviación de poder. i) Infracción del  Decreto 349/1996.

TERCERO

Tanto la doctrina como la jurisprudencia distinguen entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes. El reglamento ejecutivo es aquel que desarrolla una Ley, o la complementa. Los reglamentos independientes, por el contrario, regulan materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de Ley, de ahí que la doctrina científica más cualificada enseñe que los reglamentos independientes sirven para regular todo lo relativo a la organización administrativa, así como para regular el ejercicio de poderes que a la Administración les esté conferidos discrecionalmente. Los reglamentos independientes tienen como límites los derivados de su propia naturaleza, por ello, este tipo de reglamentos no pueden modificar ni derogar el contenido de una Ley, ni el contenido de otros reglamentos de mayor jerarquía. Ni tampoco los reglamentos independientes pueden limitar derechos subjetivos ni situaciones jurídicas adquiridas. La Jurisprudencia ha confirmado que los reglamentos independientes, son tales por no hallarse comprendidos en el ámbito de la reserva de Ley (SSTS 10-3-1982,  12-2-1986  y  12-11-1986, entre otras). Con carácter previo hemos de determinar si la Orden recurrida es un reglamento ejecutivo o independiente. No cabe duda que se trata de un Reglamento independiente «ad intra», esto es, con fines puramente organizativos, regulador de relaciones de sujeción especial, que se producen entre la Consejería de Medio Ambiente y sus funcionarios, pero sin que afecte a derechos y obligaciones generales de los administrados.

[...]

TEXTO

La persistencia de las condiciones climatológicas de sequía en determinadas cuencas hidrográficas, ha sido causa de que las reservas de agua resulten insuficientes para atender a las demandas en forma satisfactoria.

Las preferencias históricas o derivadas del régimen de concesiones, impiden el mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos, en períodos de gran escasez, y crean situaciones que es preciso corregir repartiendo las restricciones que impone la sequía de forma equitativa y solidaria entre todos los sectores afectados.

La vigente Ley de Aguas establece, en su artículo 56, que el Gobierno, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, podrá adoptar las medidas que sean necesarias para la superación de circunstancias como las de sequía extraordinaria, que se dan actualmente en las cuencas del Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura y Ebro.

Para ello, por una parte, se faculta, de forma general, a las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas afectadas, para establecer las reducciones en las dotaciones, que sean precisas para la justa y racional distribución de los recursos hidráulicos escasos, quedando referidos los derechos concesionales a estas dotaciones reducidas; por otra, se las autoriza para imponer la realización o realizar, por si mismas, determinadas obras de control de caudales o de medida, que sean necesarias para la mejor distribución del agua, así como para ejecutar pequeñas obras de captación, transporte o adecuación de infraestructuras. A fin de que estas obras puedan realizarse en el momento preciso, se da la consideración de emergencia a su ejecución y de urgencia a las expropiaciones forzosas necesarias.

Además de estas medidas, de aplicación en las Confederaciones Hidrográficas antes mencionadas, se establece de forma específica para la Confederación Hidrográfica del Segura, la exigencia de autorización para la implantación o ampliación de cualquier superficie de regadío con aguas subterráneas, por resultar ésta la forma más eficaz de evitar el aumento incontrolado de los volúmenes de agua extraídos.

Para compensar la disminución de las aportaciones de la cuenca del río Taibilla, que se han producido como consecuencia de la sequía, se autoriza un incremento, equivalente a dicha disminución, en el volumen que con destino a abastecimientos establece la Ley de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura.

Por último, dado el deterioro de la calidad que se ha producido en el agua con que se abastece la ciudad de Ibiza, se autoriza al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para construir, con cargo a sus presupuestos, una estación potabilizadora de agua del mar de hasta 10.000 metros cúbicos/día, de capacidad.

Para que puedan ser efectivas, la aplicación de las medidas de tipo general, ha de prolongarse durante el año próximo, puesto que la situación de las reservas de agua, prevista para el final del presente año hidrológico, exigirá su aplicación durante el siguiente, a menos que éste resulte extraordinariamente abundante.

En consecuencia, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, oídas las Confederaciones Hidrográficas afectadas y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión de 30 de junio de 1989,

DISPONGO:

Artículo 1.º

Al amparo del artículo 56 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, se aprueban las siguientes medidas, que serán de aplicación en el ámbito territorial de las Confederaciones Hidrográficas del Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura y Ebro, y tendrán vigencia hasta el día 31 de diciembre de 1990.

Primera. 1. Las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas vigilarán la gestión rigurosa de los recursos hidráulicos disponibles y establecerán, en su caso, las reducciones en las dotaciones de agua, para cada uno de los distintos usos, que sean precisas para la justa y racional distribución de dichos recursos, quedando referidos los derechos concesionales a estas dotaciones reducidas. Asimismo, las Juntas de Gobierno establecerán directrices para el ahorro de agua en todos los sectores.

2. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el apartado anterior, las Juntas de Gobierno podrán constituir una Comisión Permanente, presidida por el propio Presidente del Organismo, de la que, en todo caso, deberán formar parte el Comisario de Aguas, el Director técnico, el Jefe de Explotación y un representante de los usuarios, por cada uno de los usos de abastecimiento a población, regadíos y aprovechamientos energéticos. Estos representantes de los usuarios se elegirán, siempre que sea posible, entre los que formen parte de la Comisión de Desembalse.

Segunda. 1. Las Confederaciones Hidrográficas, cuando lo estimen necesario para mejorar la distribución y control del agua, en pro de la mayor economía del recurso, impondrá el establecimiento de compuertas y sistemas de medición en las tomas de los canales de riego públicos y privados. Estas obras podrán ser realizadas con cargo al presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en cuyo caso su importe se repercutirá en las correspondientes tarifas de utilización del agua, reguladas en el artículo 106.2, de la Ley de Aguas, y en los artículos 304 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en la forma establecida en estas disposiciones.

2. También podrán realizar las Confederaciones Hidrográficas pequeñas obras de captación, transporte de agua o adecuación de infraestructuras, con cargo a sus propios presupuestos, o, previa autorización de la Dirección General de Obras Hidráulicas, con cargo a los de este Centro directivo. El importe de estas obras se repercutirá, en su caso, en las correspondientes tarifas de utilización del agua en la forma reglamentaria.

3. Las obras e instalaciones a que se refieren los apartados 1 y 2, tendrán la consideración de emergencia a los efectos prevenidos en los artículos 27 y 37 de la Ley de Contratos del Estado y concordantes de su Reglamento, declarándose, asimismo, de urgencia a los efectos de aplicación del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Art. 2.º

En el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Segura y hasta el día 31 de diciembre de 1990, se requerirá autorización del Organismo competente en la materia para la implantación o ampliación de cualquier superficie de regadío con aguas subterráneas. El otorgamiento de esta autorización requerirá, en todo caso, el informe favorable de la Confederación Hidrográfica.

Art. 3.º

Se autoriza, para cada uno de los años 1989 y 1990, un incremento de hasta 25 hectómetros cúbicos en el volumen que, con destino a abastecimientos, establece la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura, siempre que el volumen total trasvasado anualmente no supere el máximo establecido en el apartado uno del artículo 1.º de la Ley 21/1971, de 19 de junio.

Art. 4.º

Se autoriza al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para construir, con cargo a sus presupuestos, una estación potabilizadora de agua del mar de hasta 10.000 metros cúbicos/día de capacidad, en el municipio de Ibiza.

Art. 5.º

Los Gobernadores civiles de las provincias afectadas por estas medidas o los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, coordinarán con los Presidentes de las Confederaciones Hidrográficas las actuaciones conducentes a conseguir el exacto cumplimiento de cuanto de ellas se deriva.

DISPOSICIÓN FINAL

El presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid a 30 de junio de 1989.

JUAN CARLOS R.

El Ministro de Obras Públicas y Urbanismo,

Javier Sáenz Cosculluela

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-

La representación procesal de la Junta de Hacendados de la Huerta de Murcia ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 798/1989, de 30 junio, sobre medidas excepcionales para aprovechamiento de los recursos hidráulicos en determinadas cuencas hidrográficas invocando el derecho de preferencia que le corresponde al amparo de la Ley de 12-5-1956 y del Decreto 25-4-1953 como comunidad de regantes con regadío tradicional y antiquísimo y solicita que se declare la nulidad o que se acuerde en relación con la cuenca del Segura y, en especial, de las normas 1.ª y 2.ª del art. 1.º por incumplimiento de los preceptos del Capítulo I del Título IV de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el art. 105 de la Constitución, art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por no haberse dado audiencia a los interesados, ni consultado el Consejo de Estado con infracción del art. 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 abril, y del art. 56 de la Ley de Aguas, que establecía el preceptivo informe de los Organismos de la Cuenca. En cuanto al fondo alegó la infracción de este último precepto por sobrepasar la habilitación legislativa, ya que esa norma no faculta al Gobierno para alterar los derechos de preferencia de algunos regadíos previstos precisamente para casos de sequía, mientras en el Real Decreto impugnado se proclama expresamente que han de corregirse las preferencias históricas o derivadas del régimen de concesión de forma equitativa y solidaria; así como las disposiciones citadas relativas a los riegos de la Cuenca del Segura, sobre la preferencia de los regadíos tradicionales «entendiéndose por tales los existentes al año 1933» y sobre el establecimiento de Comisiones en el seno de las Confederaciones que va contra la organización prevista en la Ley de Aguas (art. 1.º, regla 1.ª2) y autoriza a las Confederaciones Hidrográficas para establecer compuertas y sistema de medición en las tomas de los canales de riego, realizar obras, e, incluso, expropiar (art. 1.º, regla 2.ª), por lo que las medidas son contrarias a los derechos adquiridos de la actora.

SEGUNDO.-

Invoca en primer lugar la actora unos defectos en la tramitación de la elaboración del Real Decreto impugnado por omisión de los informes previstos en el art. 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, salvo el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. De expediente administrativo resulta que, efectivamente no aparece el informe de los afectados por la disposición y del Consejo de Estado, así como los de los organismos de cuenca correspondientes. Sin embargo esos defectos alegados han de ser examinados en relación con la disposición general impugnada para valorar su trascendencia a los efectos de la nulidad o anulabilidad pretendidas de conformidad a los arts. 47.1.c) y 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Esta disposición ha de ser reinterpretada a la luz del Texto Fundamental, especialmente de sus arts. 24.1, 105, 106, 107 y 153.c), para asegurar la prohibición de indefensión y la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten y la del Consejo de Estado, todo ello en el cumplimiento de la función de control por los Tribunales de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa así como del sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

TERCERO.-

Para resolver la cuestión planteada es necesario examinar la naturaleza de la disposición impugnada que es la de un reglamento acordado por el Gobierno, con fecha 30-6-1989, «al amparo 56 de la Ley 29/1985, de 2 agosto, de Aguas» (art. 1.º) para establecer una serie de medidas de carácter temporal (hasta el día 31-12-1990) con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria.

Se trata, por tanto, de un reglamento de «necesidad» que la Administración ha acordado para hacer frente a una situación extraordinaria de excepcional gravedad y urgencia. Como tal reglamento de necesidad, es de carácter excepcional y distinto de los reglamentos ejecutivos, y por tiempo determinado, adoptado, no en desarrollo de una Ley, sino en uso de las facultades que la Ley concede al Gobierno para hacer frente a la situación que planteaba la sequía existente.

En esas circunstancias, la ausencia de los informes mencionados queda justificada excepcionalmente teniendo en cuenta esa provisionalidad o temporalidad de su vigencia y la urgencia a que responden. El art. 105.a) de la Constitución se remite expresamente a la Ley para la regulación de la audiencia de los ciudadanos y en el presente caso la Ley de Aguas, art. 56, no recoge esa audiencia, ni puede ser considerado el Real Decreto impugnado como un Reglamento ejecutivo dictado en desarrollo o complemento de una Ley a los efectos del art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril, del Consejo de Estado.

[...]

QUINTO.-

Entrando en el contenido del Real Decreto impugnado, las medidas que adopta, por su carácter señalado de excepcionalidad y temporalidad, no pueden considerarse expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos. Dichas medidas se inscriben en el marco habilitante del art. 56 de la Ley cuyo ámbito se proyecta «en relación con el dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión». El mismo artículo prevé que la aprobación de esas medidas llevará implícita la declaración de utilidad pública de las obras «a efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de los bienes y derechos». El respeto de los derechos adquiridos se concilia con esa limitación que se inscribe en la función social de la propiedad según el art. 33.2 de la Constitución en situaciones de urgente necesidad, anómalas o excepcionales.

El carácter de «toma abierta» de aguas del cauce del Río Segura que invoca la actora, sus derechos tradicionales preferentes, ha de compatibilizarse con la medida temporal de instalación de compuertas y sistema de medición de las acequias o sus posibles reducciones en las dotaciones de aguas que subsistirán solamente mientras dure la situación de grave emergencia, sin afectar al derecho de propiedad que pueda corresponder a la actora según los títulos que ostente y que no es objeto del presente recurso contencioso-administrativo concretado a la nulidad del Real Decreto tan citado y subsidiariamente a la del art. 1.º (normas 1.ª y 2.ª) en cuanto se refiere a la Cuenca del Segura.

[...]

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso que interpone la Federación Española de Familias Numerosas frente al  Real Decreto 1621/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la  Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas agrupa los motivos de impugnación de la norma en varios apartados que, a su vez, desarrolla en distintos motivos relativos a concretos preceptos del Real Decreto, o de infracciones a normas legales en relación con el procedimiento seguido para la aprobación de la norma cuya conformidad o disconformidad a Derecho se discute.

En el suplico de la demanda la Federación Española de Familias Numerosas solicita de la Sala que dicte una Sentencia por la que estimando el recurso anule el citado Real Decreto 1621/2005 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas en los extremos que especifica del siguiente modo:

[...]

2.La nulidad del apartado 2 del artículo 10 (transporte interurbano por carretera): 2. Estos descuentos no serán acumulables a otros que puedan establecerse sobre las tarifas.

[...]

Estableciéndose además en la sentencia, conforme a lo previsto en el art. 71.1.c)  LJCA, la obligatoriedad de adoptar las medidas conducentes a desarrollar, concretar y ejecutar los beneficios previstos en la  Ley 40/2003, de 18 de noviembre en los aspectos (de entre los 18 citados en los anteriores párrafos) en los que se considere que se ha incumplido esa obligación reglamentaria, aprobándose un nuevo Reglamento en el plazo perentorio que se señale por esta Sala, con la finalidad de no dilatar más la ejecución de dicha norma legal y aumentar con ello el correlativo perjuicio causado a las familias numerosas por la inconcreción e inejecución de tales beneficios, debiendo tener los beneficios que resulten del nuevo Reglamento, en cuanto sea posible, efectos retroactivos con fecha 18 de enero de 2006, fecha de publicación en el B.O.E. del Reglamento impugnado, en concepto de indemnización por los daños y perjuicios causados por tal inejecución de lo ordenado por la Ley 40/2003, conforme a lo previsto en el art. 71.1.d) LJCA"

SEGUNDO

El primero de esos epígrafes que numera como I "se refiere a la que denomina el recurso infracción por el Real Decreto de la norma legal sobre compatibilidad de beneficios".

Dice la Disposición Adicional Segunda de la  Ley 40/2003, que se refiere a "la ampliación de beneficios" que: "1. Los beneficios establecidos al amparo de esta Ley para las unidades familiares que tengan reconocida la condición de familia numerosa tienen la naturaleza de mínimos y serán compatibles o acumulables con cualesquiera otros que, por cualquier causa, disfruten los miembros de éstas. 2. El Estado, las comunidades autónomas y las Administraciones locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán ampliar la acción protectora de esta Ley para contribuir a la mayor efectividad del principio establecido en el art. 39 de la  Constitución".

Según la demanda ese mandato legal se incumple directamente en al menos tres de las disposiciones reglamentarias: A. En materia de educación. La Ley 40/2003 en el art. 12 regula las exenciones y bonificaciones en tasas y precios y en el número 2 dispone que "En el ámbito de la educación se establecen los siguientes beneficios: a) En todos los regímenes, niveles y ciclos tendrá lugar una exención del 100 por ciento a los miembros de las familias numerosas clasificadas en la categoría especial y una bonificación del 50 por ciento para los de categoría general de las tasas o precios públicos que se apliquen a los derechos de matriculación y examen, por expedición de títulos y diplomas académicos, docentes y profesionales, y cualesquiera otras tasas o precios públicos establecidos en el citado ámbito".

A lo anterior contrapone el art. 8 del  Real Decreto 1621/2005  que se refiere a las exenciones y bonificaciones en tasas o precios públicos en el ámbito educativo con referencia a ese apartado a) del art. 12 de la Ley y, en concreto, el núm. 5 del mismo que expresa que "cuando en el alumno beneficiario de familia numerosa concurriesen otra u otras causas de exención o bonificación de tasas o precios públicos, se le acumularán todas las ventajas que no supongan duplicación del mismo beneficio".

Sobre esta cuestión la demanda sostiene que la expresión final de ese número cinco del art. 8 del Real Decreto "se le acumularán todas las ventajas que no supongan duplicación del mismo beneficio" no se encuentra en el art. 12.2 a) de la Ley 40/2003, y puede suponer en la práctica una restricción del mandato legal de otorgarles efectos compatibles y acumulables con cualesquiera otros.

Argumenta que es claro que ningún beneficio puede aplicarse por duplicado, por lo que carece de justificación que exista esa adición en el reglamento que se presta a interpretaciones restrictivas sobre la acumulación de beneficios.

La respuesta que a esta cuestión ofrece la Administración demandada distingue entre las exenciones o bonificaciones de tasas o precios públicos, de modo que si se trata de las primeras al quedar exenta no es posible acumulación alguna, y si se refiere a bonificaciones le serán acumulables todas aquellas a las que tenga derecho el alumno beneficiario por un título distinto al de familia numerosa en cuyo caso no habría duplicación posible. En consecuencia concluye no existe contradicción alguna con la Disposición Adicional Segunda de la Ley que se refiere a la ampliación de beneficios.

La demanda en este punto parece querer apoyarse en la consideración séptima de las que efectuó al Real Decreto el informe del Consejo de Estado, que en relación con la expresión "se le acumularán todas las ventajas que no supongan duplicación del mismo beneficio" dijo que la misma resultaba equívoca. Añadía el informe que las exenciones y bonificaciones previstas en el Real Decreto nunca podrán ser el mismo beneficio que las exenciones y bonificaciones previstas por otras regulaciones. Distinguía el informe, como hizo la Abogacía del Estado, entre las exenciones y bonificaciones, afirmando que en cuanto a las primeras no había cuestión, y si podría haberla en cuanto a las bonificaciones, sobre todo por qué en el texto enviado al Consejo de Estado se hablaba tanto de bonificaciones como de reducciones, de modo que éstas podrían dar lugar a disminuciones no deseables. El informe aconsejaba que se unificasen los términos bonificación y reducción lo que se recogió en el texto definitivo apareciendo sólo la palabra bonificación junto a exención.

No parece que haya razón alguna que permita anular el inciso mencionado, porque tal y como quedó finalmente redactado, el precepto no introduce incertidumbre sobre lo que significa que se le acumularán al alumno beneficiario todas las ventajas que no supongan duplicación del mismo beneficio, es decir, que se acumularán en el alumno los demás beneficios de que pueda disfrutar cuando concurran en él otras causas de exención o bonificación de tasas o precios públicos, por mas que la expresión pueda resultar redundante.

TERCERO

Dentro del apartado que denomina infracción de la norma legal sobre compatibilidad de beneficios se refiere al transporte interurbano por carretera. Concreta la impugnación en el número 2 del art. 10 del  Real Decreto 1621/2005  que encabeza la Sección Segunda del Título II del Reglamento que se dedica a los beneficios en materia de transporte, y que en ese precepto regula las bonificaciones en los precios de los servicios regulares de transporte interurbano de viajeros por carretera, y dispone que "los miembros de familias numerosas que tengan reconocida esta condición y lo acrediten oficialmente tendrán derecho a reducciones en los precios de los servicios regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera. Las reducciones serán del 20 y 50 por ciento, según se trate de familias de las categorías general o especial. 2. Estos descuentos no serán acumulables a otros que puedan establecerse sobre las tarifas".

Como en el supuesto anterior la cuestión se centra en el número 2 del precepto, es decir, en el hecho de que en él se afirma que "estos descuentos no serán acumulables a otros que puedan establecerse sobre las tarifas".

El argumento de la demanda es idéntico al del caso precedente, y, por tanto, sostiene que esa restricción que introduce el número 2 del art. 10 del Real Decreto no está recogida en el art. 12.1.a) de la  Ley 40/2003  cuando regula las exenciones y bonificaciones en tasas y precios y dispone que "1. Las Administraciones públicas competentes establecerán un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición, en relación con las tasas y precios por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia en los siguientes ámbitos: a) Los transportes públicos, urbanos e interurbanos, sin perjuicio de lo establecido en el art. 20 de la  Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres". En consecuencia ese apartado contradice abiertamente la regla de la Disposición Adicional Segunda de la Ley relativa a la ampliación de beneficios y que afirma que "1. Los beneficios establecidos al amparo de esta Ley para las unidades familiares que tengan reconocida la condición de familia numerosa tienen la naturaleza de mínimos y serán compatibles o acumulables con cualesquiera otros que, por cualquier causa, disfruten los miembros de éstas".

Opone la Administración demandada que es preciso tener en cuenta que la Disposición Adicional Segunda de la Ley utiliza los términos compatibles y acumulables introduciendo entre ellos la conjunción disyuntiva o y no la copulativa y, por lo que cree que deberá estarse a lo que en cada caso se establezca para cada uno de ellos y que en cada artículo se desarrolle. Añade que de la Disposición se deduce que la compatibilidad o acumulabilidad ha de entenderse referida a beneficios que correspondan en cuanto miembros de una familia numerosa y no a otros puramente comerciales que se establezcan para tarifas concretas para otros colectivos o con carácter general. Considera también que la Disposición Adicional Segunda de la Ley está en íntima conexión con el art. 12.1 cuando, recordamos, dispone que "las Administraciones públicas competentes establecerán un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición, en relación con las tasas y precios por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia" es decir, que el precepto obliga a las Administraciones Públicas y no a las empresas privadas, y también que se refiere a las tarifas que sean competencia de las Administraciones y no a precios que establezcan libremente las empresas.

La impugnación ha de prosperar. La Ley en el art. 12.1.a) establece un mandato general que se expresa del modo siguiente: "las Administraciones públicas competentes establecerán un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición, en relación con las tasas y precios por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia en los siguientes ámbitos: los transportes públicos, urbanos e interurbanos, sin perjuicio de lo establecido en el art. 20 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres".

La mención que hace la Ley al art. 20 de la Ley 16/1987, tiene que ver con el mandato que en esa norma se impone a las empresas titulares de servicios regulares de viajeros de soportar obligaciones de servicio público, que consistan las mismas en reducciones o bonificaciones en las tarifas, y que la Administración vendrá obligada a compensar a las empresas del coste de la obligación. En nada afecta, por tanto, a la cuestión que decidimos.

El Reglamento dispone en el número 1 del art. 10 que "los miembros de familias numerosas... tendrán derecho a reducciones en los precios de los servicios regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera que serán del 20 y 50 por ciento, según se trate de familias de las categorías general o especial". Y seguidamente en el número 2 añade ese artículo que estos descuentos no serán acumulables a otros que puedan establecerse sobre las tarifas.

Como se anticipó el art. 12.1.a) de la Ley nada dice en cuanto a la imposibilidad de acumular a esas reducciones otros beneficios, y sin duda alguna ese apartado 2 contradice el principio general de ampliación de beneficios que recoge la Disposición Adicional Segunda de la Ley cuando dispone que los beneficios que reconoce la Ley tienen la naturaleza de mínimos y pueden ser compatibles o acumulables con cualesquiera otros, que por cualquier causa, disfruten los miembros de las familias numerosas.

O lo que es lo mismo, y refiriéndonos al supuesto concreto, si a un miembro de una familia numerosa se le hace por esa condición, una reducción del 20 o del 50 por ciento, según la categoría que disfrute la familia en que se integra, en el precio de un servicio regular permanente de uso general de transporte de viajeros por carretera, nada impide que a ese beneficio se acumule otro del que sea beneficiario ese miembro de la familia por otra causa que lo permita.

En consecuencia ese apartado 2 del art. 10 del  Real Decreto 1621/2005, de 30 de diciembre, que aprobó el Reglamento de la  Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas es nulo de pleno derecho.

[...]

SEXTO

El II apartado que recoge la demanda lo titula la recurrente como infracción de la obligación de desarrollo, concreción y ejecución de la  Ley 40/2003. A modo de introducción de este epígrafe la demanda se refiere al preámbulo del Real Decreto, y extrae del mismo lo que sigue: "la disposición final segunda de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su aplicación, desarrollo y ejecución.

A esta finalidad responde este real decreto, a través del cual se lleva a cabo su desarrollo reglamentario con la finalidad de concretar las previsiones legales tanto en relación con algunos aspectos de las disposiciones generales que así lo requieren para su aplicación como, de manera especial, para permitir dar plena efectividad a la acción protectora dispensada a las familias numerosas, ya que, a pesar de que algunas de las previsiones de la Ley son de aplicación inmediata, otras requieren necesariamente para poder ser aplicadas su concreción reglamentaria".

El escrito rector del proceso considera que esa obligación del Real Decreto la infringe el mismo al menos en los siguientes aspectos que enumeramos seguidamente y a los habremos de dar oportuna respuesta.

Pero previamente hemos de recordar la Jurisprudencia de esta Sala y Sección acerca de la atribución a uno o unos preceptos reglamentarios de una ilegalidad omisiva o de una infracción del ordenamiento jurídico por omisión.

Así en  Sentencia de veintiocho de junio de dos mil cuatro  hicimos sobre esa cuestión las siguientes consideraciones. "a) El ejercicio de la potestad reglamentaria, para ser legítimo, debe realizarse dentro de unos límites cuyo control corresponde a los Tribunales.

Así, además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la  Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la  Ley del Gobierno; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la  Ley 30/1992); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 LRJ y PAC. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE, la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE. Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la  Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la  Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la  Constitución (Cfr.  SSTS 26 de febrero  y  17 de mayo de 1999, 13 de noviembre ,  29 de mayo   y  9 de julio de 2001, entre otras).

b) Las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político- normativa de ejercicio discrecional.

Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr.  SSTS 8 de mayo de 1985,  21  y  25 de febrero  y  10 de mayo de 1994), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la  Constitución  o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer.

Por otra parte, es éste un problema sustantivo diferenciable del alcance del control judicial, pues constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad o de la omisión administrativa reglamentaria hasta el punto de que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido o al precepto reglamentario que incurre en infracción omisiva, siendo significativo a este respecto el artículo 71.2 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa,  Ley 29/1998, de 13 de julio   que, abandonando la previsión establecida para el limitado supuesto de las Ordenanzas fiscales en el artículo 85 de la  Ley jurisdiccional de 1956, dispone que "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados". Y ello es así porque el poder de sustitución no puede llegar allí donde la Ley reserva a la Administración un poder discrecional de decisión que responde a su específica posición político-constitucional. O, dicho en otros términos, tal poder sólo alcanza hasta donde la Ley regla la actividad administrativa que en el ámbito de la potestad reglamentaria no suele alcanzar hasta la imposición del contenido con que ha de quedar redactada la norma reglamentaria, aunque exista la obligación legal de dictarla (Cfr.  SSTS 16  y  23 de enero  y  14 de diciembre de 1998).

Por consiguiente, la doctrina de esta Sala es, sin duda, restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del Tribunal. En efecto, la consideración de que la potestad reglamentaria se encuentre íntimamente vinculada a la función político-constitucional de dirección política del Gobierno reconocida en el artículo 97 de la  Norma Fundamental (STS 6 de noviembre de 1984 ), dificulta que aquél pueda ser compelido por mandato derivado de una sentencia a su ejercicio en un determinado sentido, o dicho en otros términos que pueda ser condenado a dictar un Reglamento o un precepto reglamentario con un determinado contenido, lo que excedería de las facultades de la Jurisdicción (STS 26 de febrero de 1993). En definitiva, como se ha dicho anteriormente, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la  Constitución   o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr.  SSTS 16   y  23 de enero de 1998,  14 de diciembre de 1998  y  7 de diciembre de 2002)".

[...]

VIGÉSIMOTERCERO

En cuanto a costas de conformidad con lo prevenido en el art. 139.1 de la  Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer expresa condena en costas al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en ninguna de las partes.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

Estimamos en parte el recurso Contencioso-Administrativo núm. 95/2007 interpuesto por la representación procesal de la Federación Española de Familias Numerosas frente al  Real Decreto 1621/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la  Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, del que anulamos el apartado 2 del art. 10, "estos descuentos no serán acumulables a otros que puedan establecerse sobre las tarifas", el apartado 3 del art. 11, "los descuentos a los que se refiere este artículo no serán acumulables a otros que puedan establecer sobre las tarifas", el inciso del número 2 del art. 7 "destinadas a alumnos matriculados en centros sostenidos con fondos públicos".

Lo declaramos conforme a Derecho en todo lo demás, y en consecuencia no accedemos a la pretensión de la demandante de que la Administración debe desarrollar precepto alguno del Real Decreto o dictar uno nuevo en el plazo que la Sala señale.

De acuerdo con lo prevenido en el art. 72.2 de la  Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa  publíquese este Fallo en el Boletín Oficial del Estado.

No hacemos expresa condena en costas a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.